!Учебный год 2024 / Выдр

Субъекты Российской Федерации

ганизация местного самоуправления и другие положения, в совокупности дающие представление о конкретном субъекте РФ.

Субъекты РФ обладают собственными предметами ведения. В статье 73 Конституции РФ закреплено положение о полноте власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Перечень предметов ведения конкретного субъекта РФ закреплен в его конституции (уставе), а также в региональных законах. Кроме того, отдельные положения, относимые к предметам ведения субъектов РФ, могут быть установлены федеральными законами.

Субъекты РФ как государственные образования являются собственниками различных объектов, обладают имущественными правами, устанавливают региональные налоги и сборы, имеют собственный бюджет.

Собственность субъектов Российской Федерации является видом государственной собственности. Она составляет экономическую основу деятельности субъекта РФ, обязательный элемент (признак) конституционноправового статуса.

Перечень объектов, которые составляют собственность субъектов РФ или могут находиться в их собственности, законодательно не установлен, но нормативное выражение все же получил. В постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»269 закреплен перечень объектов, относящихся к федеральной и муниципальной собственности, а также объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ.

В государственной собственности регионов могут находиться предприятия, учреждения здравоохранения, народного образования, культуры, спорта, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации, средства массовой информации, полиграфические предприятия, издательства, информационные и телеграфные агентства, средние специальные и профессиональные учебные заведения и др.

Будучи собственником, субъекты РФ могут вступать в гражданскоправовые отношения, отвечать по обязательствам, в том числе нести иму-

269 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 3. Ст. 89.

281

Глава 12

щественную ответственность. Они вправе распоряжаться объектами собственности, совершать с имуществом любые, не противоречащие закону, сделки.

Субъекты РФ имеют собственные официальные символы, являющиеся необходимой составляющей частью их конституционно-правового статуса. Официальные символы служат средством идентификации субъектов РФ и выступают способом легитимации этих государственных образований. Символы субъектов РФ соединяют в себе в концентрированном виде множество смысловых значений (художественное, политическое, правовое и др.) и влияют на формирование регионального самосознания. Становление официальной символики субъектов РФ совпало со временем активного развития федеративных отношений в России в период 1990-х годов.

Официальными символами субъекта РФ выступают герб, флаг и гимн. Процесс создания и утверждения официальных символов регулируется конституционно-правовыми нормами и геральдическими правилами. В большинстве субъектов РФ приняты законы об официальных символах. Окончательная легитимация официальных символов субъектов РФ завершается внесением их в Государственный геральдический регистр Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ имеет определенные ограничения. Прежде всего, они не обладают государственным суверенитетом. В Конституции РФ закреплено положение о суверенитете исключительно Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4). В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» указано, что суверенитет представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус270.

В Конституции РФ закреплены свойства суверенитета: верховенство федерального права; территориальная целостность; единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; право на защиту суверенитета; право на внешнеполитическую деятельность;­ государственная монополия на природные ресурсы и др.

270 Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

282

Субъекты Российской Федерации

Поэтому субъекты РФ не имеют собственной правовой и денежной системы, армии, не устанавливают собственного гражданства.

Ограниченность статуса субъектов РФ проявляется в том, что они не наделены правом выхода (сецессией) из состава Российской Федерации; не обладают международной правосубъектностью. Они могут выступать участниками международных и внешнеэкономических отношений исключительно в установленных федеральным законодательством пределах.

Федеральные органы государственной власти обладают правом на введение военного и чрезвычайного положений на территории отдельных субъектов РФ или на всей территории Российской Федерации. Для введения военного или чрезвычайного положений согласия субъектов РФ не требуется.

К элементам конституционно-правового статуса субъектов РФ относятся гарантии его реализации. Гарантии выступают правовыми способами обеспечения конституционно-правового статуса. К таким способам относятся:

•• во-первых, предоставление специальных прав;

•• во-вторых, охрана статуса правовыми средствами;

•• в-третьих, восстановление конституционно закрепленного правового состояния.

Специальными правами субъектов РФ являются, например: право законодательной инициативы представительного органа государственной власти субъекта РФ в федеральном законодательном процессе; их участие

впроцедуре принятия закона о поправках к Конституции РФ; участие в процедурах заключения и расторжения договора субъекта РФ.

Охрана конституционно-правового статуса субъектов РФ выражается

втом, что их статус может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).

Восстановление конституционно закрепленного правового состояния может осуществляться на основе решения Конституционного Суда РФ, в случае, например, признания неконституционным положения нормативного правового акта, ограничивающего конституционно-правовой статус субъекта РФ.

Важным элементом конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации является ответственность их органов и должностных лиц. Основания и формы ответственности закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ-

283

Глава 12

ственной власти субъектов Российской Федерации»271. Применение мер конституционной ответственности может наступить в случае принятия органами государственной власти и должностными лицами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ. Условия и порядок реализации этой важной юридической процедуры должны регулироваться федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Такой закон пока не принят.

Можно предположить, что изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ означает следующие способы преобразований:

1)изменение «титула» (например, автономная область получает статус республики);

2)изменение территории и прав субъекта РФ (передача территории и прав другому субъекту РФ);

3)изменение положения в составе Российской Федерации (например, выход автономного округа из состава области).

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ означает изменение структурных элементов статуса, в результате которых обретаются новые качества в отношениях с Федерацией.

§2. Особенности конституционно-правового статуса отдельных видов субъектов Российской Федерации

Россия в сравнении с известными в мире федерациями является наиболее сложным государством. Она состоит из шести видов субъектов: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Их возникновение обусловлено историческими, национальными,­ политическими и географическими факторами. Несмотря на то что Конституция закрепляет юридическое равноправие субъектов РФ, сохраняются определенные статусные различия, связанные с данными видовыми особенностями. В то же время главной тенденцией развития современного федерализма в России является выравнивание статусов различных видов субъектов.

271 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

284

Субъекты Российской Федерации

Республики в составе Российской Федерации являются государственнотерриториальными образованиями. Они обладают двумя особенностями конституционно-правового статуса:

•• во-первых, особенностями наименования, которые выделяют их как вид;

•• во-вторых, правом устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ).

Современному наименованию «республика» предшествовало наименование «автономная советская социалистическая республика», которое указывало на этнические особенности образования в составе РСФСР. В период 1990-х годов республики отказались от части наименования («автономная советская социалистическая») и приняли декларации о суверенитете, где стремились в одностороннем порядке закрепить наименование «республика» в качестве «суверенного государства в составе Российской Федерации».

Действующая Конституция РФ сохранила наименование «республика (государство)» как политический компромисс в сложный период развития федеративных отношений. Сегодня термин «республика» не несет смыслового нюанса, указывающего на особенности формы правления. С течением времени данный термин утратил исключительно политический смысл и выступает как дань исторической традиции в наименовании территориального образования.

В постановлении от 7 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ указал, что суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что используемое в федеральной Конституции понятие «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правово- го статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Республики устанавливают свои государственные языки. Они обладают правом регулирования статуса и использования языка народа (народов) республики. Все республики закрепили статус государственного языка в конституциях, а также приняли специальные законы о языках. В настоящее время 28 языкам придан статус государственных языков республик.

285

Глава 12

Государственный язык республик используется как средство сферы официального общения (делопроизводство, работа органов власти, суда, официальных вывесок и объявлений, наименований улиц и т.д.).

Однако существуют определенные ограничения статуса государственного языка республик. Во-первых, в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Это означает, что государственный язык республики выполняет лишь дополнительную роль по отношению к русскому языку. Во-вторых, в отличие от русского языка использование государственного языка республики как языка официального общения ограничено ее территорией.

Следуетпризнать,чтозаботаоязыкахреспубликимеетважноезначение для сохранения самобытности народов. Однако их официальное использование не должно приводить к ограничениям прав граждан, на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ. В частности, в постановлении от 27 апреля 1998 г. отмечается, что из ст. 68 (ч. 2) Конституции РФ, закрепляющей право республик устанавливать свои государственные языки, не вытекает ни обязанность устанавливать свои государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах высшего должностного лица республики272.

Автономные округа являются национально-территориальными образованиями. Они создавались как форма национальной государственности малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Для конституционно-правового статуса автономных округов характерны следующие особенности:

•• во-первых, особенности наименования, которые выделяют их как вид;

•• во-вторых, может быть принят федеральный закон об автономном округе;

•• в-третьих, большинство из них входят в состав края или области. Конституция РФ сохранила автономные округа как вид субъекта РФ.

Однако термин «автономный» в их наименовании в современный пери-

272 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан “О Президенте Республики Башкортостан” и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан “О выборах Президента Республики Башкортостан”» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.

286

Субъекты Российской Федерации

од не имеет самостоятельного смыслового значения, а представляет собой выражение исторической традиции.

Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона о статусе автономного округа по инициативе их законодательных и исполнительных органов государственной власти (ч. 3 ст. 66). Такой закон не принят.

В настоящее время существует четыре автономных округа, три из которых входят в состав других субъектов: Ненецкий автономный округ входит

всостав Архангельской области; Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий –

всостав Тюменской области273. Вхождение автономных округов в состав иных субъектов составляет главную особенность статуса всех «сложносоставных» образований и привносит «асимметричность» в федеративное устройство России.

Отношения между автономными округами и областями, в состав которых они входят, строятся на основе договоров, возможность заключения которых предусмотрена Конституцией РФ (ч. 4 ст. 66).

Автономная область является видом национально-территориально- го образования, весьма распространенным в период советского государственного строительства. В настоящее время существует только одна автономная область – Еврейская, которая находится в составе Российской Федерации.

Кособенностям конституционно-правового статуса автономной области относится наименование, а также возможность принятия федерального закона о статусе автономной области. Такой закон не принят.

Особым статусом обладает город федерального значения Москва. Наряду с тем что Москва является субъектом Федерации, она наделена статусом столицы Российской Федерации (ч. 2 ст. 70). Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» предусматривает, что столица есть место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. Статус Москвы в качестве столицы государства предполагает дополнительные права и обязанности органов государственной власти города Москвы, которые связаны, прежде всего, с обеспечением деятельности федеральных органов

273 Чукотский автономный округ, прежде находившийся в составе Магаданской области, с 1992 г. входит в состав Российской Федерации непосредственно.

287

Глава 12

государственной власти, проведением общегосударственных и международных мероприятий274.

§ 3. Предметы ведения субъектов Российской Федерации

Вопросы, отнесенные к ведению субъектов РФ, образуют две группы. Во-первых, вопросы, входящие в предметы совместного ведения Россий-

ской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ).

Во-вторых, вопросы, входящие в предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ).

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ образуют сферы общественных отношений, по которым правовое регулирование осуществляется федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

По сферам совместного ведения могут приниматься как федеральные нормативные акты (прежде всего законы), так и нормативные правовые акты субъектов РФ. Кроме того, разграничение полномочий в рамках совместных предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ может осуществляться договорами и соглашениями.

В основе нормативно-правового регулирования совместных предметов ведения находится принцип распределения бюджетного финансирования. Исходя из этого принципа, часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ осуществляется за счет средств федерального бюджета, а часть полномочий – за счет средств бюджета субъекта РФ.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ можно классифицировать по следующим сферам.

Сфера государственного строительства:

–обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

–установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

–кадры судебных и правоохранительных органов;

274 Российская газета. 1993. 8 мая.

288

Субъекты Российской Федерации

–адвокатура и нотариат;

–координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Сфера правового статуса личности:

–защита прав и свобод человека и гражданина;

–защита прав национальных меньшинств;

–защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Сфера регулирования отраслей законодательства:

–административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Экономическая сфера:

–установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

–разграничение государственной собственности;

–вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными­ и другими природными ресурсами;

–природопользование.

Социокультурная сфера:

–общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

–координация вопросов здравоохранения;

–защита семьи, материнства, отцовства и детства;

–социальная защита, включая социальное обеспечение;

–охрана памятников истории и культуры.

Сфера правопорядка и безопасности:

–обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

–режим пограничных зон.

Сфера экологии:

–охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

–осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

В рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти на основе соглашений могут взаимно передавать осуществление части своих полномочий.

Особенностью российской конституционной модели разграничения предметов ведения является отказ от юридической формализации в Кон-

289

10  Коллектив авторов

Глава 12

ституции РФ перечня предметов ведения субъектов РФ. Он просто не закреплен. В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Исходя из данного положения, субъекты РФ уполномочены на установление собственных предметов ведения.

Под предметами ведения субъектов РФ понимаются сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов Российской Федерации.

В силу значимости вопроса перечень предметов ведения конкретного субъекта РФ закреплен соответственно в его конституции или уставе. Кроме того, регулирование процедур по осуществлению полномочий устанавливается законами субъектов РФ.

К предметам ведения субъектов РФ конституции (уставы) обычно относят следующие:

–принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, контроль за их соблюдением;

–установление системы органов государственной власти субъекта РФ, порядка их формирования, организации и деятельности;

–государственная собственность субъекта РФ и управление ею;

–принятие программ развития субъекта РФ;

–административно-территориальное устройство субъекта РФ;

–бюджет, внебюджетные фонды субъекта РФ;

–установление налогов и сборов субъекта РФ в соответствии с федеральными законами;

–организация и деятельность государственной службы субъекта Федерации;

–государственные награды и почетные звания субъекта РФ;

–организация и деятельность местного самоуправления;

–решение иных вопросов, не отнесенных в соответствии с Конституцией к ведению и к полномочиям Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ.

Приведенный перечень предметов ведения является наиболее общим, характерным для всех субъектов РФ без исключения. Он может дополняться региональными конституциями и уставами исходя из особенностей субъектов РФ.

290