!Учебный год 2024 / Выдр

Президент Российской Федерации

ны быть уравновешены четко функционирующей системой центральной власти, эффективным механизмом государственного управления328.

Однако Советы народных депутатов в силу ряда организационно-поли- тических, правовых и иных причин не сумели стать подлинными центрами власти. Причины коренились в изъянах, изначально присущих парламентским структурам, которые оказались автоматически перенесенными на систему Советов периода перестройки в связи с изменением их правового положения (лоббизм, неспособность быстрого реагирования на изменение политической ситуации и т.п.). Двойственным был статус Председателя Верховного Совета СССР. Закон СССР от 1 декабря 1988 г. «Об изменении и дополнении Конституции (Основного Закона) СССР» исходил из того, что Председатель Верховного Совета является высшим должностным лицом государства. В то же время значительный объем его полномочий был связан с обеспечением работы Верховного Совета СССР, и в большей степени имел процедурно-процессуальный характер (подготовка Съездов народных депутатов и сессий Верховного Совета СССР, ведение заседаний Съезда и т.д.). Иными словами, Председатель Верховного Совета СССР фактически не являлся главой государства, а сочетал президентские полномочия с правами спикера парламента.

Первый Президент СССР (оказавшийся в силу распада СССР в 1991 г.

ипоследним) избирался на Съезде народных депутатов СССР. Избранный главой государства М.С. Горбачев, хотя и получил тогда больше половины голосов народных депутатов от их общего числа (2250 человек), но оставался непопулярен, в том числе по причине проведения непрямых выборов.

Что касается вопроса об учреждении поста Президента РСФСР, то он решался достаточно сложно. Съезд народных депутатов РСФСР первоначально отверг эту идею. Тогда был назначен всероссийский референдум (17 марта 1991 г.) с вопросом: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием». На него положительно ответили 69,85% принявших участие в голосовании граждан329. Таким образом, институт Президента России фактически

июридически был учрежден референдумом. Его статус определялся Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»330, соответ-

328См.: Скуратов Ю. И., Шафир М.А. Президентство: генезис и перспективы // Народный депутат. 1991. № 9. С. 7.

329Известия. 1991. 27 марта.

330Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.

341

Глава 16

ствующие изменения и дополнения были внесены в Конституцию России 1978 г. Конституционное и текущее законодательство определяли Президента как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти. Учреждение президентства было призвано стать символом единства государственной власти Российской Федерации в условиях децентрализации

СССР и гарантом суверенитета России в составе Советского Союза. Важно было укрепить вертикаль власти, ослабленной в ходе реформ перестроечного периода. С должностью Президента, который был наделен большими властными полномочиями, связывались надежды на преодоление возникшего экономического и социального кризиса.

Исследуя причины введения поста Президента России, С.А. Авакьян обращается к мотивам, существовавшим при учреждении этого института в СССР, справедливо полагая, что их нельзя оставить без внимания и по отношению к Российской Федерации. В ряду таких причин он называет, вопервых,размежеваниефункцийпартииигосударстваи,какследствие,необходимость укрепления органов государственной власти, функции которых ранее принимали на себя партийные структуры. Во-вторых, согласование деятельности законодательных и исполнительных органов, в особенности после внедрения принципа разделения властей. В-третьих, потребность в стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций, для чего существовавшие структуры оказались неприспособленными331.

Выборы первого Президента России состоялись 12 июня 1991 г. Юридической основой их проведения стал принятый 24 апреля 1991 г. Закон «О выборах Президента РСФСР». Согласно ему кандидаты в Президенты могли выдвигаться политическими партиями, профсоюзами и массовыми общественно-политическими движениями, зарегистрированными в установленном порядке, а также республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных политических партий, профсоюзов и массовых движений. Кандидатов могли выдвигать также трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям при условии сбора не менее 100 тыс. подписей избирателей в поддержку кандидата.

Было выдвинуто шесть кандидатов. Победу в первом туре одержал Б.Н. Ельцин, вступивший в должность 10 июля 1991 г. на заседании Съезда народных депутатов РСФСР. Вице-президентом (эта должность также была учреждена) избрали А.В. Руцкого.

331 См.: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-право- вого статуса // Вестник Московского ун-та. Серия 11 «Право». 1998. № 1. С. 9–10.

342

Президент Российской Федерации

Период становления института президентства проходил очень сложно. Он сопровождался то усилением полномочий главы государства, то, напротив, их ослаблением. Так, 21 августа 1991 г. Верховный Совет принял постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР», предоставивший главе государства право отстранять от должности председателей краевых и областных Советов в случае неисполнения ими законов РСФСР. Одновременно вводились должности глав администраций регионов, назначаемых Президентом РСФСР. Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» положил начало формированию единой системы исполнительной власти в стране.

Однако в декабре 1992 г. Съезд народных депутатов не продлил особые президентские полномочия и инициировал ряд конституционных поправок, ослабивших позиции главы государства. С целью преодоления сложившегося в стране двоевластия Б.Н. Ельцин издал Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»332, прервавший деятельность Верховного Совета, Съезда народных депутатов РФ и одновременно прекративший депутатские полномочия.

В ответ Верховный Совет 22 сентября 1993 г. принял постановление о прекращении президентских полномочий. Исполнение обязанностей главы государства возлагалось на Вице-президента А.В. Руцкого. Верховный Совет руководствовался нормой ст. 121-6 Конституции 1978 г., устанавливающей, что полномочия Президента РФ не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, в противном случае они прекращаются немедленно. При этом Верховный Совет принял во внимание заключение Конституционного Суда РФ о несоответствии действий и решений главы государства Конституции РФ, что в принципе служит основанием для отрешения Б.Н. Ельцина от должности333.

332Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

333См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанные с его Указом “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” от 21 сентября 1993 г. № 1400 и Обращением к гражданам России» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 39. Ст. 1702.

343

Глава 16

Противостояние закончилось драматическими событиями октября 1993 г., прекращением деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, назначением выборов нового парламента – Федерального Собрания РФ, принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции, значительно усилившей позиции Президента.

Конституция РФ 1993 г. существенно модифицировала институт Президента. В процессе разработки ее проекта столкнулись два мнения относительно места и роли президента в системе государственной власти: одни участники Конституционного совещания предлагали наделить его статусом высшего должностного лица, другие – высшего должностного лица и главы государства. В итоге Президент РФ получил статус главы государства. Это означало существенную по сравнению с начальным этапом российской президентуры (высшее должностное лицо и глава исполнительной власти) трансформацию института Президента, изменение его места и роли в механизме государственной власти, обновление функций и полномочий, характера взаимоотношений с парламентом и правительством334.

Первые выборы Президента РФ в соответствии с новой Конституцией состоялись в 1996 г., последующие – каждые четыре года вплоть до 2012 г. Из этого правила есть исключения. Президент Ельцин в 1991 г. избирался на пять лет. Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»335 была установлена шестилетняя легислатура главы государства.

Конституция закрепляет ряд минимальных требований, предъявляемых к кандидату на должность Президента РФ: наличие гражданства России независимо от оснований его приобретения; требование постоянного проживания на территории страны в течение 10 лет; достижение минимально необходимого возраста (35 лет); ограничение занятия президентской должности двумя сроками подряд.

По Конституции РСФСР Президент не мог быть депутатом, занимать должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция таких запретов не содержит.

Конституция РФ исходит из признания особенной роли Президента в жизни страны и общества. Он является главой государства; гарантом

334См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации// под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011, С. 657.

335Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 1.

344

Президент Российской Федерации

Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики; представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Порядок выборов Президента определяется Конституцией РФ (ст. 81) и Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»336.

Выборы Президента назначает Совет Федерации в период не ранее 100 и не позднее 90 дней до дня голосования. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ (март 2012 г.). Если Совет Федерации не назначит выборы Президента РФ, они назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ (далее – Центризбирком) во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих президентских выборах.

Выдвижение кандидата на пост Президента РФ могут осуществлять политические партии, имеющие право в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» принимать участие в выборах. Политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата, который не должен являться членом иной партии. Решение о выдвижении кандидата принимается на съезде политической партии.

Допускается также самовыдвижение кандидата, суть которого заключается в том, что гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, после официального опубликования решения о назначении выборов Президента РФ вправе выдвинуть свою кандидатуру на должность главы государства. Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом. Избиратель может входить только в одну группу избирателей, созданную для поддержки самовыдвижения кандидата.

Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку не менее 300 тыс. подписей избирателей, при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 7500 подписей избирателей. Политическая партия в поддержку своего выдвиженца собирает не менее 100 тыс. подписей избирателей (на один субъект РФ должно при-

336 Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

345

Глава 16

ходиться не более 2500 подписей). Партии, чьи федеральные списки были допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, вправе не осуществлять сбор подписей избирателей.

Подписные листы вместе с другими требуемыми документами (ст.ст‌. 34, 35, 37 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации») представляются в Центризбирком, который в течение десяти дней после их приема принимает решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в регистрации.

Избирательное законодательство устанавливает перечень запретов для тех, кто не может быть избран (а значит, и выдвинут в качестве кандидата) на должность главы государства. В их числе, к примеру, гражданин, являющийся Президентом РФ второй срок подряд, или гражданин, имеющий гражданство иностранного государства (вид на жительство, иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства).

Все зарегистрированные кандидаты имеют равные права и обязанности на всех этапах осуществления избирательных действий. Решения о возбуждении уголовного дела в отношении кандидата, привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу могут быть приняты только Председателем Следственного комитета РФ. С его же согласия возбуждается ходатайство перед судом об избрании кандидату в качестве меры пресечения заключение под стражу. Претендент не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора РФ. О соответствующих действиях должен быть извещен Центризбирком.

Кандидат вправе назначить до 600 доверенных лиц, политическая партия, выдвинувшая кандидата, – до 100 доверенных лиц, которые регистрируются Центризбиркомом.

Кандидат в Президенты России обязан создать избирательный фонд, образуемый за счет: личных средств, которые не могут превышать 10% от предельной суммы расходов кандидата; средств выдвинувшей его политической партии (не более 50% от предельной суммы затрат); добровольных пожертвований физических и юридических лиц в размере, не превышающем соответственно 1,5% и 7% от предельной суммы расходов. При этом предельный размер всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не может превышать 400 млн руб. (при повторном голосовании не более 500 млн руб.).

Законодательно установлен внушительный перечень субъектов, которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды канди-

346

Президент Российской Федерации

датов. Среди них: иностранные государства и иностранные организации, иностранные граждане и лица без гражданства, международные организации и международные общественные движения.

Результаты президентских выборов определяются по абсолютной мажоритарной системе, а именно: избранным считается зарегистрированный кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Если в бюллетень для голосования включено более двух кандидатов и ни один из них не был избран, Центризбирком назначает повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей (при наличии их письменных согласий). Оно может проводиться и по одной кандидатуре в случае выбытия зарегистрированных претендентов. Такой кандидат считается избранным, если получит не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Победителем повторного голосования считается кандидат, получивший большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за его соперника.

Если выборы были признаны несостоявшимися, недействительными либо Президент не был избран, Совет Федерации назначает повторные выборы, которые должны состояться не позднее чем через четыре месяца со дня голосования на первоначальных выборах. При их проведении не могут выдвигаться кандидаты, действия которых послужили основанием для признания выборов (повторного голосования) недействительными. По решению Совета Федерации сроки избирательных действий при повторных выборах могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Избранный Президент РФ вступает в должность по истечении шести лет со дня вступления в должность предыдущего главы государства, а при проведении досрочных выборов – на тридцатый день со дня официального опубликования результатов выборов. Принимая во внимание положение ст. 80 Конституции РФ, в силу которого Президент РФ является хранителем основ государственного порядка, вступление в должность воспринимается как акт, символизирующий стабильность власти. Он служит укреплению конституционной традиции ее передачи демократическим путем, обеспечивает легальное конституционно-обусловленное, «скрепление» системы российской власти337. В соответствии с Конституцией РФ при

337 См.: Дудко И.Г. Вступление Президента Российской Федерации в должность: некоторые вопросы применения ст. 82 Конституции РФ // Проблемы применения норм права в условиях модернизации российского общества и государства: сб. статей Международной

347

Глава 16

вступлении в должность Президент РФ в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ приносит народу присягу (ч. 2 ст. 82), что имеет серьезные юридические последствия. С этого момента Президент РФ, во-первых, приступает к исполнению своих полномочий, во-вторых, прекращает их в связи с истечением срока его пребывания в должности.

В 2008 г. российское конституционное право пополнилось понятием «вновь избранного и не вступившего в должность Президента Российской Федерации». Согласно Указу Президента РФ от 3 марта 2008 г.338 его Администрации поручалось обеспечивать деятельность вновь избранного и не вступившего в должность Президента РФ. Одновременно Федеральной службе охраны РФ вменялась его охрана и обеспечение официальной резиденцией. Хотелось бы заметить, что практическая необходимость появления такого статуса совершенно неочевидна.

Местопребыванием Президента РФ, его резиденцией является столица России – Москва (Сенатский дворец Московского Кремля). Официальными символами президентской власти признаны: штандарт (флаг) и Знак Президента РФ339. Еще одним атрибутом президентства в соответствии с Указом Президента РФ от 5 августа 1996 г. № 1138 «Об официальных символах президентской власти и их использовании при вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации» (утратил силу) считался специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции РФ. Однако с появлением Указа Президента РФ от 6 мая 2000 г. № 832 «О внесении изменений и дополнения в некоторые Указы Президента Российской Федерации» специальный экземпляр Конституции РФ утратил этот статус.

Одним из дискуссионных вопросов российского конституционного права остается характер взаимоотношений Президента РФ с исполнительной властью. Конституция РФ 1993 г. не относит главу государства ни к одной ветви государственной власти, но при этом исходит из ведущего

науч.-практ. конференции, посвященной 20-летию юридического факультета Челябинского государственного ун-та (Челябинск, 24 мая 2011 г.) / под ред. В.А. Лебедева, Е.В. Кунц. Челябинск, 2011. С. 39.

338Указ Президента РФ от 3 марта 2008 г. № 295 «О статусе вновь избранного и не вступившего в должность Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 10 (ч. II). Ст. 905.

339См.: Указ Президента РФ от 15 февраля 1994 г. № 319 «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации» ; Указ Президента РФ от 27 июля 1999 г. № 906 «Об утверждении описания символа президентской власти – Знака Президента Российской Федерации» // Российская газета. 1994. 22 февраля; Собрание законодательства РФ. 1999. № 31. Ст. 3993.

348

Президент Российской Федерации

положения Президента РФ в системе государственных органов. Анализ ст.ст. 83, 111–112, 116–117 Конституции РФ позволяет констатировать, что Президент РФ обладает существенными полномочиями в сфере исполнительной власти, в частности, назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, председательствует на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства. Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть помимо исключительных прав Президента включает в себя, по существу, весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти340.

Это порождает известную неопределенность в вопросе о правовом статусе, полномочиях Президента РФ, и прежде всего его праве «вторгаться» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти. Анализ современных работ по проблемам президентства в аспекте включения или невключения Президента РФ в систему разделения властей позволяет выделить основные варианты решения этого вопроса.

Одни ученые считают, что институт Президента РФ относится к исполнительной ветви власти, другие придерживаются противоположных взглядов – Президент РФ не входит и не может входить ни в одну ветвь власти, он является арбитром, стоящим над всеми властями в государстве. Не в последнюю очередь различие во взглядах обусловлено неоднозначным решением вопроса о допустимости выделения в системе разделения властей какой-либо новой ветви власти.

Первая точка зрения принадлежит ученым, полагающим, что буквальное прочтение и соотнесение ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ приводит к выводу о необходимости отнесения Президента к одной из трех ветвей власти. М.В. Баглай в связи с этим пишет: «Даже в тех странах, где президент не входит ни в одну из трех властей (Франция) или о его статусе вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти – ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти»341. По мнению В.О. Лучина, о том, что Президент России является главой исполнительной власти, свидетельствует его право председательствовать на заседаниях Правительства. В случае отставки Президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правитель-

340См.: Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 29.

341Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 395.

349

Глава 16

ства (ст. 92 Конституции РФ). Совместно Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ)342. Именно поэтому многие делают вывод, что глава государства наиболее тесно связан с исполнительной властью.

У этой концепции, однако, есть слабое звено. Конституция РФ не содержит положений о включении Президента РФ в исполнительную власть, а потому квалифицирует его в качестве главы государства, стоящего над «всеми властями», гаранта конституционных институтов. Отсюда вывод, что Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в ее систему.

Для теоретического обоснования специфического положения Президента РФ в системе государственной власти была предпринята попытка обосновать наличие специальной ветви власти – «президентской»343. По мнению В.Е. Чиркина, в конституциях стран мира вопрос о природе президентской власти не имеет однозначного ответа, часто ей не дается никакой характеристики в концепциях разделения властей. Такое отсутствие определенности не случайно, оно обусловлено тем, что во многих странах президентская власть занимает особое положение, она, как и «правительственная власть», характеризуется своеобразием344.

§ 2. Компетенция Президента Российской Федерации

Концепция президентской власти в Российской Федерации предполагает наделение главы государства полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование всех отраслей власти. Это обстоятельство самым непосредственным сказалось и на содержании президентских полномочий, и на их объеме. В юридических кругах часто высказывались мнения, что они настолько значительны, что можно говорить о появлении в России «суперпрезидентской формы правления»345.

342См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 448.

343См.: Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2013. С. 321 ; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 12.

344См.: Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 15.

345Кувалдин В.Б. От полупрезидентства – к суперпрезидентству // Этика успеха. Вып. 5/95 ; Кредо и кодекс власти: российское президентство. Тюмень–М., 1995. С. 130.

350