!Учебный год 2024 / Выдр

Президент Российской Федерации

функционированию институтов власти. В-четвертых, неприкосновенность Президента РФ не препятствует возможности запрашивать и получать информацию о состоянии его здоровья в целях решения вопроса о том, способен ли он продолжать выполнять возложенные на него обязанности.

Отрешение от должности. В отличие от отставки, которая носит добровольный характер, отрешение Президента РФ от должности предполагает принудительное лишение его полномочий. Отрешение от должности – высшая форма конституционной ответственности Президента. Несмотря на то что Конституция РФ предусматривает в качестве оснований отрешения Президента лишь совершение уголовного преступления, оно (отрешение), несомненно, имеет не только юридический, но и политический аспект.

Конституция РФ установила достаточно сложный порядок отрешения Президента от должности. Инициатором возбуждения вопроса об отрешении согласно ч. 2 ст. 93 Конституции РФ может быть группа (не менее одной трети) депутатов Государственной Думы. Принимая во внимание, что общая численность депутатов Думы 450 человек, состав инициативной группы должен быть не менее 150 человек. Материалы, представленные инициативной группой, подлежат рассмотрению на заседании палаты.

Помимо Государственной Думы в процедуре рассмотрения данного вопроса участвуют Совет Федерации, Верховный Суд и Конституционный Суд РФ. Каждый из них играет отведенную ему роль. Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, а Верховный Суд – о наличии в действиях Президента признаков состава преступления.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом (ст. 177) для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения на заключение специальной комиссии, избираемой нижней палатой в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства фракций. Предложение о выдвижении обвинения и заключение специальной комиссии заслушиваются на заседании Государственной Думы, которое может быть проведено в закрытом режиме.

Постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления принимается тайным голосованием двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты. В пятидневный срок оно направляется в Совет Федера-

361

Глава 16

ции, а также в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ для дачи заключений.

Конституционный Суд РФ по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 7 ст. 125 Конституции РФ). В случае решения о нарушении такого порядка рассмотрение обвинения прекращается.

Порядок обсуждения вопроса об отрешении главы государства от должности в деталях регулируется Регламентом Совета Федерации (ст. 170). Само решение верхняя палата принимает тайным голосованием большинством в две трети голосов от общего числа его членов. Оно оформляется специальным постановлением.

Конституция РФ устанавливает, что решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается не позднее трех месяцев после выдвижения Государственной Думой обвинения. Если в этот срок решение Совета Федерации не состоялось, обвинение против Президента считается отклоненным (ч. 3 ст. 93).

В 1999 г. фракция КПРФ в Государственной Думе инициировала отрешение от должности Президента Б.Н. Ельцина на основании нескольких выдвинутых против него обвинений. Ни по одному из пунктов обвинение не набрало необходимых двух третей (300) голосов.

Председатель Правительства РФ в случае отрешения Президента от должности временно (до вступления в должность вновь избранного главы государства) исполняет его обязанности (ч.ч. 2, 3 ст. 92 Конституции РФ).

362

Глава 17

Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России

§ 1. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания

В статье 94 Конституции РФ закреплено, что Федеральное Собрание – российский парламент – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Представительный характер Федерального Собрания заключается в том, что оно призвано выражать интересы и волю народа. Народное представительство реализуется путем проведения периодических и свободных выборов, направленных на выявление интересов различных социальных групп, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей к другим на основе свободного волеизъявления избирателей.

Характеристика Федерального Собрания в качестве высшего законодательного органа означает обладание им исключительным правом принимать законы, то есть нормативные правовые акты высшей юридической силы. Ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят парламентом. Федеральное Собрание обладает неограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума является палатой общенародного представительства, а в Совете Федерации реализуется представительство субъектов РФ. Не случайно, что его часто именуют «палатой регионов», иногда «верхней палатой», хотя оба эти термина неофициальные, не установленные законодательством. Так же как и другой распространенный термин «нижняя палата», применяемый к Государственной Думе.

Считается, что бикамерализм (двухпалатность) парламента есть свойство федеративных государств, где вторая (верхняя) палата представляет интересы субъектов Федерации. Впрочем, иногда верхнюю палату нагру-

363

Глава 17

жают функцией противовеса нижней палате. Парламентские традиции с течением времени меняются: на протяжении длительного времени большинство парламентов были двухпалатными, но в настоящее время они преимущественно состоят из одной палаты365.

Бикамерализм Федерального Собрания России предполагает самостоятельность палат по отношению друг к другу. Она выражается в различном порядке образования Государственной Думы и Совета Федерации, в разном содержании их компетенции (ст.ст. 102, 103 Конституции РФ), самостоятельной роли в законодательном процессе, в отсутствии единого координирующего органа Федерального Собрания, в раздельном порядке заседаний Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 1 ст. 100 Конституции РФ). Основной Закон предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (ч. 3 ст. 100). Важное отличие заключается в том, что Совет Федерации действует на постоянной основе, очередной состав Государственной Думы ограничен пятилетним сроком полномочий.

Резюмируя этот краткий анализ, следует подчеркнуть, что деление палат Федерального Собрания на верхнюю и нижнюю, по мнению М.Н. Добрынина, является условным и отражает их разные роли в законодательном процессе. Они не соподчинены, каждая палата российского парламента является высшим органом государственной власти366. Но это то, что разделяет Совет Федерации и Государственную Думу. Объединительным же началом служит осуществляемая совместно обеими палатами законодательная функция.

При неизменности конституционных устоев парламентской деятельности в Российской Федерации неоднократно менялся порядок формирования обеих палат. Достаточно указать, что нынешний закон о выборах депутатов Государственной Думы – уже третий в ее современной истории. Первые два закона были приняты в 1995 г. и в 2005 г. соответственно. А самые первые выборы в Государственную Думу так и вообще регулировались Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной

365См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2013. С. 242.

366См.: Добрынин Н.М. Государственное управление. Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства. Т. 2. Новосибирск, 2010. С. 316–317.

364

Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России

Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период»367.

Четырежды менялась система комплектования Совета Федерации. В 1993 г. верхняя палата избиралась на прямых выборах по двухмандатным избирательным округам, созданным в границах субъектов РФ в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации368. Срок ее первых полномочий (два года) устанавливался Конституцией РФ в разделе втором «Заключительные и переходные положения». Он же определял тогдашнее наименование членов Совета Федерации – «депутаты», которые осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. В 1995 г. членами Совета Федерации стали руководители представительных и исполнительных органов субъектов РФ, которые входили в состав палаты по должности369. В 2000 г. последовало внедрение нового порядка комплектования Совета Федерации из числа представителей законодательного и исполнительного органов региональной государственной власти. Один из них избирался депутатами, другой назначался высшим должностным лицом субъекта РФ370. Наконец, в 2012 г. был предложен четвертый вариант формирования верхней палаты российского парламента. Иной раз складывается ощущение, что поиск «оптимальной» модели образования Совета Федерации маскирует глубинную проблему целесообразности функционирования этой палаты вообще.

Конституционно-правовой статус Федерального Собрания складывается из совокупности правовых норм, характеризующих его положение в системе органов государственной власти. Он включает в себя следующие

элементы:

1)нормы, определяющие порядок выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации;

2)нормы, устанавливающие компетенцию Федерального Собрания;

3)нормы, регулирующие внутреннее устройство и порядок работы Федерального Собрания.

367Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3907.

368См.: Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42. Ст. 3994.

369См.: Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.

370См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // 2000. № 32. Ст. 3336.

365

Глава 17

§ 2. Государственная Дума: выборы, состав, структура, компетенция

Согласно Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов (ч. 3 ст. 95) и избирается сроком на пять лет (ч. 1 ст. 96). Депутатом Государственной Думы может быть избран российский гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах (ч. 1 ст. 97).

В соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»371 депутаты нижней палаты парламента избираются по смешанной избирательной системе. Половина от общего числа депутатов (225 человек) избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов (пропорциональная избирательная система). Вторая половина избирается по 225 одномандатным избирательным округам по принципу «один округ – один депутат» (мажоритарная избирательная система).

По результатам голосования 4 декабря 2011 г. в Государственную Думу шестого созыва прошли четыре партии: «Единая России» получила 238 мест (49,32% голосов), КПРФ – 92 (19,19%), «Справедливая Россия» – 64 (13,24%), ЛДПР – 56 (11,67%)372. Парламентские выборы 2011 г. (равно как и предшествующие выборы 2007 г.) проводились исключительно по пропорциональной избирательной системе. С принятием нового избирательного законодательства возвращена смешанная избирательная система, действовавшая с перерывами с 1993 г. Выбор того или иного варианта избирательной системы Конституционный Суд РФ объясняет зависимостью от конкретных социально-политических условий. В его определении от 20 ноября 1995 г. прямо указывается, что это вопрос политической целесообразности373.

371Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740.

372См.: Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 9 декабря 2011 г. № 70 / 576-6 «О результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва» // Российская газета. 2011. 10 декабря.

373Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. № 77-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4867.

366

Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России

Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом РФ не ранее 110 и не позднее 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва (декабрь 2016 г.). Срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. При этом днем избрания является день голосования, в результате которого нижняя палата парламента была избрана в правомочном составе.

Федеральный избирательный округ, по которому избираются 225 депутатов Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации. Одномандатные избирательные округа образуются на основе единой нормы представительства избирателей путем деления общего числа зарегистрированных избирателей на число таких округов (225). Подобным же образом (делением числа избирателей в субъек­ те РФ на число, составляющее единую норму представительства избирателей) определяется число одномандатных округов в субъектах РФ. Регионам, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства избирателей, выделяется по одному избирательному округу. Это давнее правило российского избирательного законодательства, защищавшееся Конституционным Судом РФ в постановлении от 17 ноября 1998 г. По мнению Суда, диспропорции (даже весьма ощутимые) между численностью избирателей и количеством избирательных округов в субъек­те Федерации рассматриваются в качестве вынужденной меры, примиряющей принцип равенства избирательных прав граждан с принципом российского федерализма374.

Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются непосредственно или в составе федеральных списков кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов осуществляется путем самовыдвижения, а также путем выдвижения их политическими партиями. Выдвижение кандидатов в составе списков осуществляется исключительно партиями, имеющими право принимать участие в выборах в соответствии с требованиями Федерального закона «О политических партиях» и избирательным законодательством.

Политическая партия вправе включать в федеральный список беспартийных кандидатов. Их число не может быть более 50% от общего числа

374 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1996 г. № 26-П «По делу

опроверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.

367

Глава 17

кандидатов, включенных в федеральный список. В то же время политическая партия не имеет права включать в список кандидатов лиц, являющихся членами иных партий.

Решение о выдвижении федерального списка кандидатов, кандидатоводномандатников принимается тайным голосованием на партийном съезде.

Федеральный список кандидатов может быть разбит на общефедеральную и региональную части (последняя должна охватывать всю территорию России). Региональную часть образуют региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе граничащих между собой субъектов РФ либо части территории региона. При отсутствии общефедеральной части весь список разбивается на региональные группы кандидатов.

В общефедеральную часть может быть включено не более десяти претендентов. Общее количество кандидатов в федеральном списке должно быть не менее 200 и не более 400 кандидатов, количество региональных групп – не менее 35.

Помимо федерального списка политическая партия вправе выдвигать кандидатов по одномандатным округам (они могут включаться также и в федеральный список). В одном округе партия в состоянии выдвинуть только одного соискателя депутатского мандата. В одномандатных округах партии могут выдвигать беспартийных кандидатов. Категорически запрещено выдвигать граждан, являющихся членами других партий.

Самовыдвижение возможно только по одному избирательному округу. Самовыдвиженец не может быть выдвинут политической партией. Если такое все же произошло, действительным будет считаться выдвижение, которое состоялось раньше.

Необходимым условием регистрации федерального списка кандидатов (кандидата по одномандатному округу) является поддержка их выдвижения избирателями, сопровождающаяся сбором подписей. В установленных законом случаях сбор подписей не требуется, например, когда выдвинутый партией федеральный список кандидатов по результатам последних выборов в Государственную Думу получил не менее 3% голосов избирателей. Точно так же не требует сбора подписей выдвижение кандидата по одномандатному округу партией, допущенной к распределению мандатов в Государственной Думе или в законодательном органе власти субъекта РФ.

Когда эти требования не выдерживаются, сбор подписей обязателен. В поддержку федерального списка кандидатов должно быть собрано не менее 200 тыс. подписей избирателей, в поддержку кандидата в округе – в количестве не менее 3% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа.

368

Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России

Зарегистрированным кандидатам предоставлены равные права по осуществлению всего комплекса избирательных действий в части ведения предвыборной агитации, назначения наблюдателей, доверенных лиц. Политическая партия вправе назначить до 1000 доверенных лиц; кандидат, баллотирующийся в одномандатном округе, – до 20 доверенных лиц.

Политические партии, выдвинувшие федеральные списки кандидатов, кандидаты, баллотирующиеся в одномандатных округах, обязаны создавать собственные избирательные фонды. Что касается региональных отделений партий, то они вправе по решению руководящего партийного органа открывать собственные избирательные фонды при условии, что в федеральном списке кандидатов имеется региональная группа, соответствующая данному субъекту РФ. Баллотирующиеся в составе федерального списка кандидаты избирательные фонды не создают. Избавлены от этой процедуры и партии, выдвинувшие своих представителей исключительно в одномандатных округах.

Избирательные фонды создаются за счет: собственных средств партий (не могут превышать 50% от установленной предельной суммы расходов из средств избирательного фонда); добровольных пожертвований граждан и юридических лиц (в размере, не превышающем соответственно 0,07% и 3,5% от предельной суммы расходов). При этом предельная сумма расходов из избирательного фонда политической партии не может превышать 700 млн руб. В эту сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политических партий.

Избирательные фонды кандидатов по одномандатным округам создаются за счет: партийных средств (не более 50% от предельной суммы всех расходов из избирательного фонда); собственных средств кандидата (не более 50% от предельной суммы расходов); добровольных пожертвований граждан и юридических лиц (не более 2% и 20% соответственно). Полная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата составляет 15 млн руб.

В числе жертвователей не может быть иностранных государств, иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, российских юридических лиц с иностранным участием, доля которого превышает 30% размера уставного капитала. Полный перечень субъектов, которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды, установлен Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голо-

369

Глава 17

сов избирателей, принявших участие в голосовании. Таких списков должно быть не менее двух и за них подано в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании375. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются.

Федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, получают их в соответствии с методикой, предусмотренной Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов в порядке очередности их размещения. Оставшиеся депутатские мандаты переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в региональные группы кандидатов, в соответствии с методикой распределения депутатских мандатов.

Зарегистрированный кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, обязан в пятидневный срок со дня получения извещения о его избрании представить в избирательную комиссию (Центризбирком или окружком) копию приказа об освобождении его от обязанностей, не совместимых со статусом депутата. Это может быть также копия его заявления об освобождении от таких обязанностей. В случае если депутат не выполнил данного требования, его мандат передается Центризбиркомом другому зарегистрированному кандидату (из того же федерального списка кандидатов) либо Центризбирком аннулирует результаты выборов по одномандатному избирательному округу и назначает повторные выборы.

Повторные выборы назначаются также в случае признания выборов не состоявшимися или недействительными. Обычно они проводятся не позднее чем через год, но в случае, когда Государственная Дума осталась в неправомочном составе, не позднее четырех месяцев. Повторные выборы не проводятся вообще, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года до окончания конституционного

375 Федеральнымзакономот19октября2011г.№287 ФЗ«Овнесенииизмененийвотдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» (вступил в силу 1 января 2013 г.) минимальный процент голосов избирателей, необходимый федеральному списку кандидатов, чтобы участвовать в распределении депутатских мандатов, снижен с 7% до 5% (Российская газета. 2011. 21 октября).

370