!Учебный год 2024 / Выдр

Муниципальные образования в системе территориального устройства…

городов, имеющих районное деление (в стране их чуть больше 60), вторые естественным образом строятся на базе административных районов в городе. Таким образом, речь идет о разукрупнении больших муниципальных образований. В первую очередь так называемых городов-миллион- ников, административных центров субъектов РФ, в общем, относительно благополучных в финансовом и экономическом отношении. Соответствующий процесс начался: разрабатываются проекты региональных законов, предусматривающих создание муниципалитетов новых типов, определяется количественный состав представительных органов внутригородских районов, выборы которых в отдельных городах проведены в сентябре 2014 г.

Следует отметить, что новые самоуправляющиеся территории наделяются федеральным законодателем полным набором признаков муниципального образования: от устава и органов местного самоуправления до самостоятельного бюджета, муниципальной собственности и отдельного перечня вопросов местного значения. Статусом городского округа с внутригородским делением и внутригородского района муниципалитеты (равно как и все остальные их типы) наделяются законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Известную трудность может представлять собой процедура преобразования существующих пока городских округов в городские округа с внутригородским делением. В соответствии

сЗаконом № 131 ФЗ данная процедура именуется изменением статуса городского округа – одним из видов преобразований муниципалитетов (ст. 13). Так вот, изменение статуса осуществляется законом субъекта РФ

сучетом мнения населения городского округа в соответствии с его уставом (ч. 7.1 ст. 13). Главное здесь заключается в том, в какой форме будет учитываться мнение населения: посредством его голосования, проведения публичных слушаний или оно будет выражено представительным органом муниципалитета.

Иллюстрации существующих в Российской Федерации муниципальных образований отчасти поможет их классификация, содержащаяся в учебнике «Муниципальное право России»304 под редакцией профессора С.А. Авакьяна.

Взависимости от характера осуществляемых муниципальными образованиями полномочий они подразделяются на: муниципалитеты, решающие только вопросы местного значения (сельские и городские поселения,

304 См.: Муниципальное право России / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 172–173.

321

11  Коллектив авторов

Глава 14

внутригородские территории городов федерального значения); муниципальные образования, решающие вопросы местного значения, а также переданные им отдельные государственные полномочия (городские округа и муниципальные районы). Городские округа с внутригородским делением относятся к группе муниципальных образований, способных при необходимости выполнять отдельные государственные полномочия.

В зависимости от места в системе местного самоуправления: первичные (сельские и городские поселения, внутригородские районы, внутригородские территории в городах федерального значения); вторичные (муниципальные районы, городские округа с внутригородским делением). Вторичные муниципальные образования включают в себя другие (первичные) муниципалитеты. Например, муниципальные районы могут объединять несколько сельских и городских поселений или только сельских территорий.

К этому можно добавить деление на муниципальные образования общего типа (сельские и городские поселения, городские округа и муниципальные районы); специальные муниципальные образования (внутригородские территории городов федерального значения, закрытые административнотерриториальные единицы, наукограды). Основную массу современных муниципальных образований составляют муниципалитеты общего типа. Муниципалитетов специального типа в Российской Федерации около 300.

Конечно, муниципальные образования разнятся по численности населения, размерам территории, ресурсной обеспеченности, иным параметрам, но с правовой точки зрения все они обладают одинаковым набором признаков.

§ 3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Споявлением муниципальных образований появилась потребность

врегулировании процедуры их создания, видоизменения и ликвидации. В федеральном законодательстве они называются «образованием», «преобразованием» и «упразднением» муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г., введя их в оборот, передал регламентацию процедур образования, преобразования и упразднения муниципалитетов субъектам Российской Федерации. Именно региональные законы составили первичную (в целом качественную) правовую основу регулирования соответствующих правоотношений.

322

Муниципальные образования в системе территориального устройства…

Закон № 131 ФЗ изменил положение дел. С его принятием данные вопросы почти целиком перешли в ведение федерального центра, который подверг их интенсивной правовой обработке. Процедуры образования, преобразования и упразднения муниципальных образований представляют собой совокупность последовательных организационно-правовых действий, участниками которых выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления и население самоуправляющихся территорий.

Образование муниципальных образований – процесс создания муниципальных образований на территориях, где местное самоуправление не осуществляется. Первоначально процесс создания муниципалитетов происходил за счет наделения этим статусом административно-территориаль- ных единиц субъектов РФ – городов, районов, поселков, сельсоветов и т.д. Он носил массовый характер и пришелся примерно на 1995–1996 гг. и на 2003–2005 гг. – время принятия федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления.

В настоящее время образование новых муниципалитетов возможно двумя способами: путем создания вновь образованных поселений на межселенных территориях и посредством преобразования муниципальных единиц (ст.ст. 13, 13.2 Закона № 131 ФЗ).

Первый вариант осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях. Инициаторами данной процедуры могут быть также органы местного самоуправления, органы власти субъектов РФ и даже федеральные органы государственной власти. Указанная инициатива оформляется решениями соответствующих субъектов.

Эти же субъекты вправе инициировать вопрос о преобразовании муниципалитета, в результате чего формируется новое муниципальное образование. Оно может возникнуть в результате объединения двух и более самоуправляющихся территорий в одну новую. Или, напротив, по результатам разделения одного муниципалитета на два и более новых (ч. 8 ст. 13 Закона № 131 ФЗ). Показательной иллюстрацией процесса создания новых муниципальных территорий может служить выделение внутригородских районов из городского округа с внутригородским делением – еще одна форма (способ) преобразования муниципалитетов. Способ весьма актуальный, вплотную связанный с реформированием крупных, имеющих районное деление городов. В ближайшее время оно станет основным каналом возникновения новых муниципальных образований.

323

Глава 14

Преобразование муниципалитетов – процедура, сопряженная с объединением или разделением муниципальных образований, изменением их прежнего статуса (например, переход из сельского поселения в городское или наоборот), выделением внутригородских районов из городских округов с районным делением. В сущности, это исчерпывающий перечень законодательных форм преобразования муниципалитетов.

Объединение – слияние двух или более муниципальных образований в одно новое с переходом правомочий каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципалитету. При этом объединенные территории утрачивают свое существование в качестве самостоятельных муниципальных образований.

Разделение – деление одного муниципального образования на две и более самоуправляющиеся территории. Естественно, что разделяемое муниципальное образование ликвидируется с передачей его территории, правомочий вновь создаваемым муниципальным образованиям.

Выделение –созданиеодногоилинесколькихмуниципальныхобразований путемвыделенияихизсоставапреобразуемогомуниципальногообразования с передачей им части территории последнего. Выделение внутригородских районов из городского округа сопровождается наделением районов перечнем собственных вопросов местного значения, имуществом, находящимся в муниципальной собственности, средствами местного (районного) бюджета, иными атрибутами самостоятельного муниципального образования.

Изменение статуса муниципального образования связано с получением нового или лишением прежнего положения муниципалитета. Изменение статуса по Закону № 131 ФЗ может быть связано с наделением городского поселения правами городского округа или получения последним прав городского округа с внутригородским делением. Изменение статуса возможно в связи с превращением городского поселения в сельское.

Преобразование муниципалитетов осуществляется законами субъектов РФ по инициативе, как уже отмечалось, населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов власти.

Упразднение муниципальных образований – процедура прекращения самоуправляющихся территорий на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях при условии, что численность населения упраздняемой территории составляет не более 100 человек. Причем решение о ликвидации должно быть принято на сходе проживающих в поселении граждан. Упразднение осуществляется региональным законом по инициативе органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов власти или, как уже указывалось, населением на сходе.

324

Раздел 5

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Глава 15

Система государственных

имуниципальных органов власти

вРоссийской Федерации

§1. Понятие и виды государственных

имуниципальных органов власти

Ни одно государство не может обойтись без специально учреждаемых властно-управленческих структур, именуемых органами государственной и муниципальной власти. Они – объективная данность, без которой немыслимо существование и функционирование государства, пусть даже самого примитивно устроенного. Доказательством тому служит весь исторический путь развития государства от его античных форм до современных моделей. Не будет преувеличением утверждение, что история человечества – это во многом история государственных и муниципальных институтов, отчасти оставшихся в прошлом, а частично существующих и поныне. Потому-то философские и политические воззрения, отрицающие на определенном этапе социальной эволюции государство и его аппарат, называют утопическими. Нет, они, бесспорно, имеют право на существование, но с практической стороной организации социума совершенно расходятся. И даже в странах, испытавших на себе все ожесточение классовой борьбы и революционных событий, слом старой государственной машины

325

Глава 15

всегда сопровождался параллельным возведением новой государственновластной конструкции со всеми ее достоинствами и недостатками.

Востребованность государственных и муниципальных органов, их влияние обусловливают повышенное и совершенно оправданное внимание права к вопросам устройства власти и пределам ее осуществления. Не случайно любая конституция примерно на две трети от своего общего объема состоит из норм, регулирующих порядок образования государственных и местных органов, их компетенцию, основы организационно-правовых отношений между собой, взаимоотношений с гражданами, политическими партиями, иными институтами, представляющими гражданское общество. Иного не дано, такова реальность.

Это обстоятельство актуально и для Российской Федерации, где с начала 1990-х годов сложилась принципиально новая модель власти, элементами которой стали ранее неизвестные нашей действительности властные институты (Президент, Федеральное Собрание, Конституционный Суд, местное самоуправление и т.д.).

Значимость государственных и муниципальных органов объясняется, во-первых, задачами управления, все более возрастающими в современных условиях и по сферам деятельности, и по сложности управленческих механизмов. Данный фактор имеет непосредственное отношение к Российской Федерации, не знавшей прежде, например, разветвленной банковской системы, рынка ценных бумаг, многих хитросплетений имущественных отношений в качестве самостоятельных направлений государственного регулирования. Их появление обусловило создание, в частности, Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) – федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений. На уровне местного самоуправления такими вопросами занимаются созданные в первой половине 1990-х годов комитеты (департаменты) по управлению муниципальным имуществом. Закономерно, что процесс наращивания новых зон деятельности сопровождается количественным ростом государственных органов.

Во-вторых, функционирование государственных органов поддерживает бесперебойный характер работы всей системы публичной власти, обеспечивает непрерывное осуществление государственных функций. И если в случае реорганизации государственного аппарата один из его элементов упраздняется, функции прекратившего существование органа передаются другой структуре. Подобное произошло, например, с упраздненной 1 сентября 2013 г. Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР),

326

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

полномочия которой перешли в ведение Центрального банка России. Нередко передача сфер деятельности от одного ведомства другому сопряжена исключительно с перераспределением функционала внутри самого государственного аппарата. Так, нынешнее Министерство спорта РФ до мая 2012 г. занималось также вопросами туризма и молодежной политики. В настоящее время государственная политика в области туризма передана Министерству культуры РФ, а молодежная сфера перешла в ведение Министерства образования и науки РФ. Изменения такого рода обычно диктуются целями оптимизации государственного управления, подгонки его отдельных компонентов под практические задачи руководства экономикой и социальной сферой.

В-третьих, государственные и муниципальные органы являются основными проводниками осуществляемой народом власти. Несмотря на то что непосредственное народовластие, реализуемое через референдум и свободные выборы, являет собой высшую форму выражения волеизъявления граждан (ч.ч. 1–3 ст. 3 Конституции РФ), в повседневной жизни текущие вопросы управления решаются органами государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). На федеральном уровне это Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды Российской Федерации. Субъектами властной деятельности в регио­нах являются образуемые ими органы государственной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, законодательные и исполнительные органы). Организационно и функционально обособленный муниципальный уровень народовластия представлен органами местного самоуправления (как правило, главами муниципальных образований, представительными и исполнительными органами), структура которых в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Муниципальная автономия обусловлена ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Обобщенно это избираемые непосредственно населением или формируемые в ином (не выборном) порядке органы, обладающие полномочиями по решению вопросов, входящих в их компетенцию. Следует подчеркнуть, что это органы общей компетенции, способные в принципе решать любой вопрос государственного или местного значения.

Таким образом, непосредственное народовластие, основывающееся на том, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, органично уживается с представительным народовластием, осуществляемым через органы государственной или муниципальной вла-

327

Глава 15

сти. Они выступают в роли представителей народа, действующих по его поручению: «В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа»305.

Вместе с тем обилие разнородных управленческих задач и функций невозможно вместить в предметы ведения даже органов общей компетенции. С этой целью российский законодатель вычленяет в особую группу так называемые государственные и муниципальные органы, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления. Обозначающие эти органы термины получили отражение в российском законодательстве. Так, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»306 относит к государственным органам федеральные и региональные органы государственной власти, а также образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов государственные органы. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196 ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»307 определяет, что парламент осуществляет контроль деятельности государственных органов, не являющихся органами государственной власти. Различает органы государственной власти и государственные органы Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3 ФЗ «О полиции»308. Согласно ему полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным и региональным органам государственной власти, иным государственным органам в защите их прав. Проводит разницу этот закон и между органами местного самоуправления и муниципальными органами (ч. 3 ст. 1).

Какие органы следует считать государственными? Этот статус получила Центральная избирательная комиссия РФ в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Таким же статусом обладает Уполномоченный по правам человека РФ и его, как сказано в ст. 37 Федерального конституционного

305Комментарий к Конституции Российской Федерации / общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 23.

306Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

307Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. Ст. 7.

308Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

328

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»309, рабочий аппарат. Федеральным государственным органом, осуществляющим полномочия в сфере уголовного судопроизводства, является Следственный комитет РФ (Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»310). Избирательные комиссии субъектов РФ признаны региональными государственными органами, организующими подготовку и проведение выборов (ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Государственные органы отличает от органов государственной власти зауженная сфера их деятельности, ограниченная только отдельными государственными функциями. Они по сути своей органы специальной, а не общей компетенции. Объединяет те и другие обладание государственновластными полномочиями.

Между тем существует группа органов, чей государственный статус до сих пор не прояснен, в первую очередь в силу не очень внятных законодательных установлений. Речь идет, например, о прокуратуре РФ, представляющей собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Понятно, что органы прокуратуры образуют самостоятельную структуру, очевидно, что надзор за соблюдением и исполнением российских законов является особой государственной функцией, прокуроры к тому же наделены властными полномочиями, остается только законодательно признать прокуратуру РФ государственным органом.

Аналогичное положение и у Центрального банка России, который в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»311 независим от других федеральных и региональных органов государственной власти, не относится к законодательной, исполнительной и судебной власти. Вместе с тем возложенные на него функции по разработке и проведению единой государственной денежно-кредитной политики, развитию и обеспечению стабильности финансового рынка в России фактически позволяют отнести Центробанк к федеральным государственным органам.

309Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

310Собрание законодательства РФ. 2010. № 1. Ст. 15.

311Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

329

Глава 15

Государственными органами следует признать Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ. Они имеют статус постоянно действующего органа государственного финансового контроля (Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»312), постоянно действующих органов внешнего государственного финансового контроля (Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»313). Нет необходимости усложнять и без того громоздкую систему органов государственной власти и государственных органов включением в нее в качестве отдельного элемента органов государственного финансового контроля, проще, кажется, законодательно признать «счетные палаты» государственными органами, осуществляющими финансовый контроль.

Подобные же процессы, связанные с разграничением органов местного самоуправления (глав, представительных и исполнительных органов власти муниципальных образований) и муниципальных органов, наблюдаются и на местном уровне. Статусом муниципальных органов, не имеющих отношения к системе органов местного самоуправления, наделены избирательные комиссии муниципальных образований (ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). К муниципальным органам, видимо, следует отнести и постоянно действующие контрольные органы муниципальных образований (Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»). По аналогии муниципальные органы являются органами специальной компетенции, ведающими делами в специально отведенных для них сферах.

Государственные и муниципальные органы власти обладают несколькими ключевыми признаками.

Во-первых, они самая весомая структурная часть государственного и муниципального аппарата управления, а некоторые из них олицетворяют собой отдельные отрасли власти (например, Федеральное Собрание – высший орган законодательной власти в Российской Федерации). Положение государственных или муниципальных органов, их правовой статус, характер взаимодействия друг с другом определяются нормативными правовыми актами начиная от Конституции РФ и до регламентов и положений о них.

312Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

313Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 903.

330