право инвалидов на труд_ru

Содействие труду и занятости

Необходимость проводить оценку работы становится еще более актуальной в условиях растущей конкуренции за бюджетные ассигнования. Подобная конкуренция существует как в рамках общей национальной экономической политики, так и между отдельными направлениями политики помощи инвалидам (между профилактикой, реабилитацией и обеспечением равных возможностей, например) и, наконец, внутри самого сектора занятости инвалидов. Например, куда направлять ресурсы – на профессиональное обучение всех людей с инвалидностью, только тех, кто имеет самые высокие шансы найти работу, либо тех, кто наиболее нуждается?

При любой оценке возможны неточности, однако это не значит, что не следует ее проводить и использовать ее результаты при разработке политических мер. Альтернативы здесь быть не может, ведь ориентированная на перспективу политика должна основываться на разумной оценке тех проблем, с которыми можно столкнуться при ее осуществлении.

&

Основные вопросы и повестка дня	4
для дальнейших действий

4.1Введение

Несмотря на то, что было принято значительное число международных, региональных и национальных законодательных актов и иных инструментов, люди с ограниченными возможностями по всему миру продолжают подвергаться дискриминации, и их права в сфере занятости попрежнему нарушаются. Имеющиеся статистические данные свидетельствуют: уровень экономической пассивности среди работников с инвалидностью выше в два или более раза, чем среди остальных работников. Люди с ограниченными возможностями, как правило, сосредоточе- ны на низкоквалифицированных и малоооплачиваемых видах работ и не имеют своего представительства на более высоком уровне. Среди наиболее распространенных проблем, с которыми сталкиваются инвалиды, – проблема физического доступа, что отражает негативное отношение и предубеждение в отношении инвалидов со стороны других работников на рынке труда. Двойная (а иногда и тройная – по причине бедности) дискриминация женщин-инвалидов – это серьезный вызов уважению человеческого достоинства и нарушение прав человека. Ответ на этот вызов должен был быть сделан уже давно. Если бы положения международных договоров выполнялись надлежащим образом, то было бы уже достигнуто полное равенство и участие всех людей в жизни общества. Сегодня в мире нет ни одной страны, где не нужно было бы проводить серьезные политические меры и программы в этой области.

4.2Конвенция ООН о правах инвалидов

Все международные акты о правах человека защищают права людей с ограниченными возможностями, провозглашая принципы равенства и недискриминации. Принятие отдельной конвенции о правах инвалидов не означало и не означает формулирование новых прав. Во многих принятых ранее правовых актах инвалидность четко не называлась в каче- стве основания для дискриминации, однако существовало общее понимание, что она подпадает под «другие признаки». Новая конвенция:

•вновь подтверждает, усиливает и развивает права, содержащиеся в других международных правовых актах;

•подтверждает, что все эти права охватывают людей с ограниченными возможностями;

•дает государствам новый импульс и стимул к пересмотру или отмене действующих законов, подзаконных актов, обычаев и практики, которые дискриминируют людей с ограниченными возможностями, а также к принятию соответствующего законодательства и осуществ-

'

Основные вопросы и повестка дня для дальнейших действий

лению иных мер, направленных на реализацию прав, провозглашенных конвенцией;

•предусматривает создание специального Комитета по правам инвалидов для наблюдения за осуществлением конвенции;

•предусматривает участие в работе комитета экспертов из числа лиц с ограниченными возможностями;

•обязывает государства-участники «тесно консультироваться с инвалидами… и активно привлекать их через представляющие их организации» при разработке и применении законодательства и стратегий, направленных на осуществление конвенции, и в рамках других процессов принятия решений по вопросам, касающимся инвалидов (статья 4(3), курсив автора);

•имеет Факультативный протокол, касающийся рассмотрения индивидуальных или коллективных сообщений, а также процедуры проведения расследования;

•была разработана в условиях открытого и прозрачного обсуждения, в ходе которого люди с ограниченными возможностями, их представительные организации и другие заинтересованные стороны могли действенно участвовать в процессе на более высоком уровне и на более широкой основе, чем ранее;

•содействовала большей информированности общества и, не в последнюю очередь, самих инвалидов о правах людей с ограниченными возможностями;

•усилила признание роли неправительственных организаций инвалидов на национальном и международном уровне;

•обеспечивает основу для поддержания импульса, который возник в ходе разработки конвенции, с помощью положений, связанных с выполнением конвенции; в частности, речь идет о положениях, обязывающих государства-участники назначить в правительстве одну или несколько инстанций, курирующих вопросы, связанные с осуществлением конвенции, а также учредить один или несколько независимых механизмов для поощрения, защиты и наблюдения за осуществлением конвенции, с учетом принципов, касающихся статуса и функционирования национальных учреждений, занимающихся защитой и продвижением прав человека, которые уже существуют во многих странах.

Основные вопросы и повестка дня для дальнейших действий

4.3Повестка дня для дальнейших действий с упором на вопросы труда и занятости

Конвенция ООН о правах инвалидов содействовала пересмотру дальнейших действий по борьбе с дискриминацией и продвижению интеграции инвалидов в жизнь общества.

Список обязательств, перечисленных в конвенции, можно назвать обширным, но не исчерпывающим (OHCHR, 2007): есть и другие вопросы, которые следует включить в повестку дня, такие, как консультативная роль организаций работодателей и работников в сфере труда и занятости людей с инвалидностью, конкретные вопросы развития, а также более эффективное использование правовых актов о правах человека применительно к инвалидам.

4.3.1 Вступление в силу Конвенции ООН о правах инвалидов

Конвенция ООН о правах инвалидов открыта для подписания государствами и организациями региональной интеграции с 30 марта 2007 года. Для достижения согласия на обязательность конвенция подлежит ратификации подписавшими ее государствами и официальному подтверждению подписавшими ее организациями региональной интеграции. Она открыта для присоединения к ней любого государства или организации региональной интеграции, не подписавших настоящую конвенцию. Конвенция вступает в силу после сдачи на хранение двадцатой ратификационной грамоты или документа о присоединении. Здесь обязанность лежит, главным образом, на государствах. Выполнение этой задачи является сегодня приоритетным.

После вступления конвенции в силу процесс переместится на национальный и международный уровень: государства будут подписывать и ратифицировать конвенцию, тем самым беря на себя обязательство обеспечивать и продвигать в пределах своей юрисдикции осуществление всех прав человека и основополагающих свобод для людей с ограниченными возможностями без какой-либо дискриминации по признаку инвалидности.

Сходная процедура ратификации предусмотрена и для Факультативного протокола. Однако протокол вступает в силу после сдачи на хранение десятой ратификационной грамоты или документа о присоединении, при условии вступления в силу Конвенции о правах инвалидов.

Основные вопросы и повестка дня для дальнейших действий

4.3.2 Разъяснительная работа

Реального продвижения можно добиться только в том случае, если все участники процесса знают о Конвенции о правах инвалидов и каждый человек знает и понимает свои права и обязанности в связи с данной конвенцией. Государства-участники конвенции обязуются принимать безотлагательные, эффективные и надлежащие меры к тому, чтобы повышать просвещенность всего общества в вопросах инвалидности. Принимаемые с этой целью меры включают развертывание и ведение эффективных общественно-просветительных кампаний, призванных, в том числе, содействовать признанию навыков, достоинств и способностей инвалидов, а также их вклада на рабочем месте и на рынке труда. Важную роль в этом процессе играют и другие организации, в том числе национальные и международные неправительственные организации инвалидов.

4.3.3 Роль представительных организаций инвалидов

В разработке, осуществлении и мониторинге законодательства и полити- ческих мер, направленных на выполнение Конвенции о правах инвалидов, а также в других вопросах, связанных с принятием решений, касающихся инвалидов, в том числе в информационно-просветительной работе, государства-участники обязаны тесно консультироваться и активно вовлекать в процесс инвалидов, используя для этого их представительные организации.

Национальные представительные организации инвалидов играют клю- чевую роль в осуществлении Конвенции ООН по правам инвалидов. Учитывая, что осуществление конвенции – во многом более сложный процесс, чем ее разработка, эти организации должны приложить усилия к тому, чтобы их правительства консультировались с ними и вовлекали их в работу. Представительные организации инвалидов должны также обеспечить для себя возможность получить необходимые навыки, знания и компетенцию, чтобы предоставлять содержательные консультации и действенно участвовать в широком спектре политических мер и программ, в том числе связанных с трудом и занятостью.

4.3.4 Механизм осуществления конвенции

Государства-участники должны заблаговременно обратить внимание на то, что они обязаны назначить в правительстве одну или несколько инстанций, курирующих вопросы, связанные с осуществлением конвенции, и должным образом изучить возможность учреждения или назначения в правительстве координационного механизма для содействия соответству-

Основные вопросы и повестка дня для дальнейших действий

ющей работе в различных секторах, включая труд и занятость, и на различных уровнях.

Государства-участники также обязаны назначить или учредить структуру, включающую, где это уместно, один или несколько независимых механизмов для поощрения, защиты и наблюдения за осуществлением конвенции. В рамках этих механизмов следует четко распределить обязанности в решении вопросов труда и занятости. Необходимо также в полной мере вовлекать в процесс мониторинга гражданское общество, в частности, людей с ограниченными возможностями и их представительные организации.

4.3.5 Законодательные и иные меры

Государства-участники обязаны принимать соответствующие законодательные, административные и иные меры для реализации прав, признаваемых в конвенции, а также изменять или отменять меры, являющиеся по отношению к инвалидам дискриминационными. Такие меры должны, в частности:

•запрещать дискриминацию по признаку инвалидности во всех вопросах, касающихся всех форм занятости, включая условия приема на работу, найма и занятости, сохранения работы, продвижения по службе и безопасных и здоровых условий труда;

•защищать права инвалидов наравне с другими на справедливые и благоприятные условия труда, включая равные возможности и равное вознаграждение за труд равной ценности, безопасные и здоровые условия труда, включая защиту от домогательств и удовлетворение жалоб;

•обеспечить, чтобы инвалиды могли осуществлять свои трудовые и профсоюзные права наравне с другими;

•наделять инвалидов возможностью эффективного доступа к общим программам технической и профессиональной ориентации, службам трудоустройства и профессиональному обучению;

•расширять возможности занятости инвалидов и их продвижения по службе, а также оказывать помощь в поиске, получении, сохранении и возобновлении работы;

•расширять возможности самозанятости, предпринимательства, развития кооперативов и организации собственного дела;

•трудоустраивать инвалидов в государственном секторе;

!

Основные вопросы и повестка дня для дальнейших действий

•стимулировать найм инвалидов в частном секторе с помощью надлежащих стратегий и мер, которые могут включать программы позитивных действий, стимулы и другие меры;

•обеспечивать инвалидам разумное приспособление рабочего места;

•поощрять приобретение инвалидами опыта работы в условиях открытого рынка труда;

•поощрять программы профессиональной и квалификационной реабилитации, сохранения рабочих мест и возвращения на работу для инвалидов.

Во многих странах уже действует антидискриминационное законодательство, защищающее права инвалидов в сфере занятости. Осуществление таких законов и, в ряде случаев, его эффективность для улучшения положения инвалидов в сфере занятости, подвергается сомнению. В ходе выполнения своих обязательств в соответствии с Конвенцией ООН по правам инвалидов, государствам-участникам может понадобиться критически пересмотреть и оценить действующее законодательство и внести в него надлежащие изменения.

4.3.6 Вовлечение инвалидов в жизнь общества

Термин «вовлечение инвалидов в жизнь общества» иногда используется применительно к отдельным мерам, таким, как передача обязанностей государства по организации профессионального обучения инвалидов от одного министерства к другому, отвечающему за общую систему профессионального обучения. Стремясь к полной интеграции и вовлечению инвалидов в жизнь общества, следует позитивно учитывать вопросы инвалидности при разработке всех стратегий и программ, а также в процессах и структурах, предназначенных для реализации этих стратегий и программ. Именно этого требует статья 4.1 c Конвенции ООН по правам инвалидов, благодаря которой данная задача становится общей обязанностью государств-участников. Необходимо объединять усилия, собирая положительный опыт включения вопросов, связанных с защитой прав инвалидов, в различных секторах, и обеспечивать широкий доступ к этой информации.

4.3.7 Комитет по правам инвалидов

Важным элементом в процессе мониторинга, предусмотренном конвенцией, является Комитет по правам инвалидов. Комитет играет значи- тельную роль в рассмотрении и реагировании на доклады, представленные государствами-участниками, а также, в свою очередь, представляет

"

Основные вопросы и повестка дня для дальнейших действий

собственный доклад Генеральной Ассамблее ООН и Экономическому и социальному совету ООН. В момент вступления конвенции в силу комитет состоит из двенадцати экспертов. После еще шестидесяти ратификаций конвенции или присоединений к ней членский состав комитета увеличивается до восемнадцати человек. Члены комитета избираются госу- дарствами-участниками. В конвенции подробно прописаны все вопросы, касающиеся обеспечения должной представительности членов комитета. На эти вопросы следует обратить серьезное внимание как инвалидам, так и другим заинтересованным сторонам. Формулируя повестку дня для дальнейших действий, следует иметь в виду, что первоначальные выборы в состав комитета проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу конвенции.

Еще одно важное положение, которое может оказаться существенным в процессе осуществления конвенции и продвижения международного сотрудничества по вопросам конвенции, касается права специализированных учреждений и других органов ООН быть представленными при рассмотрении вопросов об осуществлении таких положений конвенции, которые подпадают под их мандат. Комитет может предлагать этим органам дать экспертное заключение и представить доклады. Комитет консультируется, когда это необходимо, с другими соответствующими органами, учрежденными в силу международных договоров о правах человека.

4.3.8 Проблема ресурсов

Управление Верховного комиссара ООН по правам человека привлекло внимание к проблеме ресурсов, необходимых для осуществления конвенции.

Исходя из признания дефицита ресурсов, с которым сталкиваются многие государства, в Конвенцию ООН о правах инвалидов были включены положения, касающиеся внесения «разумных приспособлений» и «постепенного достижения полной реализации» экономических, социальных и культурных прав. Введение таких понятий, как «разумное приспособление» и «постепенное достижение полной реализации», позволяет в процессе выполнения международных договоров о правах человека учи- тывать реальные условия современного мира. Крайне важно, что тем самым удается избежать чрезмерной нагрузки на государства, работодателей и иные стороны, на которые возложены подобные обязательства, ведь подразумевается, что обязанности по обеспечению прав инвалидов не безграничны. Это означает, что страны с разной экономической ситуацией, находящиеся на разном уровне развития могут гарантировать инвалидам разную степень поддержки и защиты. По той же причине

#

Основные вопросы и повестка дня для дальнейших действий

некоторым государствам может понадобиться более длительное время для полного устранения барьеров и препятствий, с которыми сталкиваются люди с инвалидностью, и это не будет рассматриваться как нарушение взятых ими на себя обязательств в области прав человека.

При этом понятия «разумное приспособление» и «постепенное достижение полной реализации» не подвергают обязательства в области прав человека сколь-нибудь значительному отрицанию. В самом деле, многие обязательства, содержащиеся в конвенции, вступают в силу немедленно; неуклонный прогресс в обеспечении защиты и уважения прав инвалидов должен начаться немедленно; государства должны осуществлять специальные меры по обеспечению разумного приспособления и постепенному достижению полной реализации прав вне зависимости от имеющихся у них проблем с ресурсами. Это означает, что государства должны предпринять первые шаги на пути к полной реализации прав. Речь может идти, например, о разработке плана действий с указанием конкретных сроков по основным социальным проблемам с упором на группы инвалидов, в наибольшей степени подверженные маргинализации и дискриминации. В планах действий следует предусмотреть выделение достаточных средств на меры, связанные с защитой прав человека, а также обеспечить эффективное использование уже имеющихся ресурсов. Кроме того, при необходимости государствам следует обращаться за помощью к международному сообществу. В то же время при оказании подобного содействия следует отдавать приоритет тем, кто находится в наиболее трудном положении.

В случае, если государство не обеспечивает инвалидам «разумного приспособления» или «постепенного достижения полной реализации» его/ее прав, инвалиды могут обращаться с соответствующими исками. Отказ учебного учреждения в разумном приспособлении учащемуся с инвалидностью, …увольнение или отказ в приеме на работу лица с инвалидностью, степень которой позволяет провести разумное приспособление рабочего места, представляют собой явные нарушения обязательств, предусмотренных конвенцией для немедленного выполнения. В случае нарушения любых прав человека: гражданских, культурных, политических, социальных, а также нарушения прав всех людей, включая инвалидов, – должны быть предусмотрены средства судебной и иной защиты (OHCHR 2007).

4.3.9Консультации с представительными организациями работодателей и работников

Государства-участники Конвенции ООН о правах инвалидов берут на себя обязательство консультироваться с представительными организациями инвалидов в разработке, осуществлении и мониторинге законодательства

$

Основные вопросы и повестка дня для дальнейших действий

и политических мер, направленных на выполнение конвенции, в том числе в решении вопросов труда и занятости. Конвенция МОТ ¹ 159 обязывает государства-члены консультироваться с представительными организациями работодателей и работников, а также с инвалидами по вопросам осуществления национальной политики в области профессиональной реабилитации и занятости людей с ограниченными возможностями. Консультации с вышеупомянутыми сторонами могут быть более продуктивными, когда речь идет о вопросах труда и занятости.

4.3.10 Информация

Сегодня наблюдается общая нехватка надежных, достоверных и сопоставимых данных о положении инвалидов в сфере занятости. Конвенция ООН о правах инвалидов признает важность надежных данных и обязывает государства-участники осуществлять сбор соответствующей информации. Необходимо поддержать усилия Бюро статистики МОТ, которое в настоящее время работает совместно с другими агентствами над совершенствованием методологии и качества статистических данных.

4.3.11 Женщины-инвалиды

Женщины-инвалиды более уязвимы перед дискриминацией, потому что они – женщины и потому что они – инвалиды. Многие женщины-инвали- ды подвергаются еще большей дискриминации по причине бедности. Такая двойная или даже тройная дискриминация женщин-инвалидов во многих случаях остается незамеченной либо игнорируется. Зачастую эту проблему не учитывают ввиду отсутствия данных о ее реальных масштабах и последствиях. Конвенция ООН обязывает государства признать, что жен- щины-инвалиды и девочки-инвалиды подвергаются множественной дискриминации, и в этой связи принять меры для обеспечения полного и равного осуществления ими всех прав человека и основных свобод (статья 6)

В первую очередь необходимо бороться с игнорированием особых проблем женщин-инвалидов. Следует рассмотреть вопрос о провозглашении Года женщин-инвалидов с тем, чтобы привлечь внимание к особо уязвимому положению этой группы перед лицом дискриминации и чтобы стимулировать разработку соответствующей программы действий.

4.3.12 Вопросы развития

По оценкам, 80 процентов людей с ограниченными возможностями живут в сельских районах в развивающихся странах. Большинство из них

%