2.2 Формирование муниципального задания и финансового норматива на услуги дошкольного образования

В сфере муниципального образования г. Перми довольно широкий спектр оказываемых муниципальных услуг. В одном и том же учреждении оказывается сразу несколько муниципальных услуг.

Перечень услуг – основа для формирования задания, а, следовательно, и основа для финансирования. Если услуги нет в перечне, или она сформулирована в общем виде «образование», без учета особенностей, невозможно будет на законных основаниях ее профинансировать. Для дошкольного образования это становится еще более важным в связи с отсутствием образовательного стандарта. К примеру, известно, что дошкольные образовательные учреждения занимаются одним и тем же видом деятельности, но в качестве муниципального задания для них могут быть определены абсолютно разные услуги:

- реализация общеобразовательной программы дошкольного образования;

- содержание, уход и присмотр за детьми дошкольного возраста;

- психолого-педагогическое сопровождение детей;

- преподавание иностранного языка;

- логопедическое сопровождение;

- образовательные программы коррекционной направленности;

- лечебно-профилактическое сопровождение детей с отклонениями в здоровье¹⁰.

В зависимости от формы предоставления услуги дошкольного образования оказываются как:

- детский сад с различным режимом функционирования;

- группы кратковременного пребывания;

- семейные группы.

Встал вопрос – насколько подробная должна быть детализация с учетом различной классификации услуг.

Если какие-то виды услуг не попали в перечень услуг, то формально они и не могут быть профинансированы, то есть на них не может быть сформировано муниципальное задание.

Например, если в перечень услуг не попадет «услуга по предоставлению коррекционного образования», то сложности могут возникнуть с финансированием коррекционных групп. Повышенное финансирование данных групп (более высокая стоимость норматива, а следовательно и расчетно-нормативных затрат для формирования задания) - нарушение, так как оснований для этого нет, это может быть расценено контролирующими органами как финансирование «необеспеченных мандатов».

Все это определяет первую проблему - отсутствие утвержденного на федеральном уровне классификатора услуг.

Большинство субъектов РФ и муниципальных образований при формировании реестра муниципальных услуг в настоящее время выделяет услуги «крупно» – в разбивке перечня закрепленных за ними полномочий. «Крупно» выделенные услуги требуют, по сути, индивидуального расчета объема нормативных затрат на оказание услуг для каждого отдельно взятого муниципального учреждения¹¹. Иными словами, отсутствие единых принципов и методических рекомендаций выделения и классификации муниципальных услуг замедляет внедрение нормативного финансирования, тем самым препятствуя внедрению инструментов повышения эффективности бюджетных расходов.

Следовательно, федеральное регулирование предоставления муниципальных услуг, выполнения работ, реализации функций должно упорядочить ситуацию в рассматриваемой сфере, не связав инициативу органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые смогут адаптировать рекомендации к специфике конкретных территорий.

Самой важным вопросом в формировании задания является методика расчета нормативных затрат.

На протяжении последних нескольких лет практика расчета нормативных затрат складывалась от фактически достигнутого уровня затрат. С одной стороны, такой подход учитывает возможности бюджета, но не дает ясной картины о действительной стоимости бюджетной услуги с учетом всех требований СанПиН и образовательных стандартов.

Фактическое неравенство в расходах бюджетных учреждений будет серьезной проблемой в определении стоимости услуг. До тех пор, пока бюджет планировался по фактически сложившимся расходам, проблема разной удельной стоимости бюджетной услуги, которая оказывается учреждениями, не вставала.

Например, если школа, рассчитанная на 1000 учащихся, заполнена на 2/3 то и расходы удельные там будут более высокие и стоимость услуги большая, чем в школе заполненной на 100%.

При таком подходе услуга формально есть, но фактически ничего не меняется. То есть на качестве услуги это не отражается. Более того, анализ фактических расходов показывает, что учреждения, оказывающие одну и ту же услугу, практически всегда будут иметь различные удельные расходы, то есть стоимость будет индивидуальна. Стоимость услуги формально присутствует, это практически закрепленные индивидуальные расходы конкретных учреждений, названные нормативными¹².

Встает вопрос, что будет являться основой расчетно-нормативных затрат. Вариантов несколько. Это могут быть средние расходы (средневзвешенные, медианные, среднеарифметические и т.п.). Это могут быть минимальные расходы, могут быть максимальные (или предельные).

В этом году по сфере муниципального образования разработана новая методика расчета нормативных затрат, которая более удовлетворяет требованиям стандартов при оказании образовательных услуг. В основу были приняты два метода – нормативный метод, исходя из социальных натуральных норм, средневзвешенный подход. И все же, учитывая возможности бюджета, мы вынуждены предусмотреть корректирующие коэффициенты (понижающие коэффициенты).

Общий подход на первоначальном этапе, в этом году, состоит в том, что нормативы примерно будут соответствовать сметам на содержание учреждений. Но в то же время они должны быть подтверждены расчетами, обоснованиями, исходя из натуральных показателей.

Что касается структуры затрат на дошкольное образование, Комитетом по образованию предложен проект модельной методики определения нормативных затрат на реализацию различных форм услуг дошкольного образования и воспитания и расчету объема финансового обеспечения дошкольных образовательных учреждений. Он еще подлежит доработке с учетом последних обсуждений в финансово-экономических службах городской администрации. Основа и суть ее останется без изменений. Данная модельная методика будет являться частью проектной деятельности городской инновационной проектно-ориентированной корпорации передовых образовательных учреждений г. Перми.

В соответствии с Методикой структура расходов на реализацию образовательных программ и содержание воспитанников в дошкольных образовательных учреждениях формируются на основе:

- нормативных затрат на реализацию основных общеобразовательных программ дошкольного образования в дошкольных образовательных учреждениях;

- нормативных затрат на реализацию образовательных программ коррекционной направленности в дошкольных образовательных учреждениях;

- нормативных затрат на содержание воспитанников в дошкольном образовательном учреждении;

- нормативных затрат на оказание услуги психолого-педагогического сопровождения;

- нормативных затрат на содержание имущества дошкольного образовательного учреждения.

Модельная методика определяет порядок расчета нормативных затрат по направлению «дошкольное образование» следующих видов дошкольных образовательных учреждений:

- детский сад;

- детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом развитии воспитанников;

- детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур;

- детский сад комбинированного вида;

- центр развития ребенка;

- группы кратковременного пребывания;

- группы семейного воспитания.

При решении методологической задачи определения финансовых затрат важным становится вопрос применения натуральных норм расхода материальных затрат, количества ставок персонала и норм рабочего времени. В настоящее время многие нормативные документы, регламентирующие потребность в тех или иных материальных или кадровых ресурсах отменены или не действуют, например типовые штаты. По некоторым позициям таких норм просто не существует, например, норматив потребности в игрушках. Это значительно усложняет задачу, раньше всем этим занимались научные институты. И здесь каждый орган управления образованием самостоятельно для себя решает вопрос о натуральных нормах расходов на одного ребенка.

Поэтому сегодня практика совершенно определенно задает направление, в котором необходимо двигаться: детально, глубоко и основательно разбираться в структуре затрат, учитывая отраслевые требования, в том числе отдельных услуг в рамках той или иной отрасли. Только таким образом мы сумеем преодолеть путь от нормативов индивидуальных к нормативам формульным, и притом отраслевым.

Задача «качественного», детального подхода к разработке нормативов финансирования становится еще более актуальной при размещении заказа на оказание услуг дошкольного образования у организаций различных организационно-правовых форм.

Действующим законодательством предусмотрены механизмы формирования задания и субсидий для негосударственного сектора с целью оказания муниципальных услуг¹³.

С этой целью должны быть разработаны нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие порядок предоставления бюджетных субсидий на оказание муниципальных услуг. Данная схема имеет свои преимущества:

- отсутствие необходимости содержания собственной муниципальной сети;

- адекватное реагирование на изменение потребностей населения в муниципальных услуг, например, может быть связано с демографической ситуацией;

- отсутствие подчиненности между заказчиком и исполнителем, что позволяет устанавливать правила игры, удовлетворяющие обе стороны.

При этом необходимо понимать, что реализация муниципальных услуг только через сеть негосударственных организаций представляет собой определенные риски исполнения полномочий ОМСУ.

Еще одна важная проблема, которую необходимо сформулировать и найти подходы к ее решению. Это контроль за исполнением задания и корректировка задания. Особенно актуально это станет, когда в массовом порядке пойдут внешние финансовые проверки исполнения муниципальных задания по объему и качеству и главном образом, будут оцениваться эффективность мер и санкций со стороны учредителя в случае неполного или некачественного исполнения задания.

Как действовать учредителю в случае, если муниципальное задание не исполняется учреждением? Тут все зависит от правового разрешения вопроса о том, является ли неисполнение задания предметом для применения каких-либо санкций к учреждению и его руководителю, или все же надо рассматривать данный факт как предмет для принятия управленческого решения.

Действительно, каким образом изъять средства, которые уже потрачены? Правовых механизмов этого на сегодняшний день просто не существует и, думается, что данный вопрос необходимо более четко урегулировать на законодательном уровне, так как со временем его актуальность и острота будут только возрастать.

В этой связи приказом департаментом образования г. Перми определен порядок корректировки муниципального задания в случае его неполного или некачественного исполнения. Данный порядок предусматривает создание комиссии, которая рассматривает причины невыполнения муниципального задания, устанавливает срок выполнения плана мероприятий по устранению нарушений выполнения муниципального задания. Корректировка финансового обеспечения осуществляется одним из двух способов:

- снижение объема финансового обеспечения на период до конца финансового года пропорционально снижению контингента получателей услуг;

- уменьшение суммы субсидии муниципальному учреждению на будущий (плановый) период, в случае выявления факта искажения отчетности о выполнении муниципального задания и/или отчетности по контингенту получателей услуг.

Так например, соглашением между Департаментом образования администрации города Перми и подведомственным муниципальным автономным учреждением «Детский сад №358» г. Перми от 30 декабря 2011 г. утверждено финансовое обеспечение:

- в виде субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания 14 052 874,56 руб., с учетом изменений (дополнительные соглашения) утверждено 14 673 086,37 руб., в т.ч. земельный налог 1 1496 340 руб.;

- средства на повышение стимулирующей части ФОТ (Решение Пермской городской Думы от 21.12.2011г.№250 «О бюджете г. Перми на 2012год и на плановый период 2013 2014 годов»; Распоряжение администрации г. Перми от 30.05.2011г.№79-р «Об увеличении ФОТ работников муниципальных учреждений, подведомственных департаменту образования, комитету по молодежной политике, управлению здравоохранения администрации г. Перми»;

финансируемых за счет средств бюджета города Перми от 26.10.2011 г. №173-р «О внесении изменений в распоряжение администрации города Перми от 30.05.2011 «79-р «Об увеличении фонда оплаты труда работников муниципальных учреждений, подведомственных департаменту образования, комитету по молодежной политике, управлению здравоохранения администрации города Перми, финансируемыхза счет бюджета города Перми»;

Приказ начальника департамента образования администрации города Перми от 21.02.2012№СЭД-08-01-09-129»Об увеличении ФОТ работников муниципальных учреждений (за счет средств бюджета города Перми) – выделено 928 702,96 руб. до конца финансового года, на 01.01.2013г. – 928 702,96 руб. исполнено 928 702,96 руб.

- увеличение объема финансирования в соответствии с постановлением администрации г. Перми от 27.01.2012 года №13-П «Об установлении и финансовом обеспечении расходных обязательств Пермского городского округа по мероприятиям, направленным на решение отдельных вопросов местного значения в микрорайонах на территории Пермского городского округа, на 2012-2014 годы» п.27.3.8 (за счет средств бюджета города Перми) - выделено 50 000 руб., исполнено 50 000 руб.;

- средства на обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников муниципальных учреждений города Перми - выделено 21 489,00 руб., исполнено 21 489,00 руб.;

Социальные гарантии и льготы педагогическим работникам МОУ города (Решение Пермской городской Думы №26 от 25.09.2007 «О социальных гарантиях и льготах педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений города Перми»)(за счет средств бюджета города Перми) 31 635,36 руб.;

- денежная компенсация на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий педагогическим работникам (Решение Пермской городской Думы №324 от 25.12.2007 «Об утверждении Положения о выплате денежной компенсации на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий педагогическим работникам образовательных учреждений»)(за счет средств бюджета города Перми) 29 100,00 руб.

Финансовое обеспечение в виде субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания на 01.01.2013г. составило 14 673 086,37 руб., исполнение 14 673 086,37 руб.

План по доходам от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности на 2012 год утвержден в сумме 2 617 072,15 руб., фактически на 01.01.2013г. получено доходов 2 608 411,86 руб.,

В 2012 году были произведены косметические и ремонтные работы по улучшению материально- технической базы учреждения:

- заменена старая детская мебель на новую, современную (столы, стулья, кровати, игровая мебель )

- установлена новая сантехника для детей и персонала детского сада в соответствие с новыми САНПИН;

- произведена замена линолеума в групповых комнатах;

- частично заменены окна;

-отремонтированы кабинеты специалистов, спортивный зал;

- восстановлена группа для детей, не посещающих детский сад;

- заменена посуда;

- установлены дополнительные источники горячего водоснабжения;

- территория групп оборудована новыми МАФ;

-приобретены новые игрушки и пособия, мебель, кухонное оборудование, компьютеры.

Для осуществления основной деятельности за 2012год приобретены основные средства на сумму 404 713,40 руб.

- столы детские регулируемые 2-х местные;

- дидактический стол;

- игровой комплекс «Парикмахерская»;

- спортивный уголок;

- стол для игр с песком и водой;

- уголок ряжения;

- живой уголок «Лесенка»;

- стеллаж ленточный с дверцами;

- стенка детская «Теремок»;

- шкаф для бумаг;

-шкаф комбинированный;

- контейнер мусорный;

- кровати детские;

- столы 4-х местные регулированные;

- стулья детские;

- шкаф для хозяйственного инвентаря;

- шкафы для одежды детские 5-и секционные;

- скамейки детские;

- холодильник ШХ-1,0;

- флипчарт Index магнитно-маркерный;

- кухонный набор;

- факс Philips$

- шкафы для одежды детские 5-и секционные с замочками;

- холодильник однокамерный БИРЮСА;

- пылесос

- шкаф сушильный

С целью эффективного использования средств фонда оплаты труда по новой системе оплаты труда, муниципальными образовательными учреждениями города Перми, ежемесячно проводится анализ начисленной заработной платы сотрудников учреждения , с целью соблюдения пропорций, и комиссией по стимулированию распределяется фонд оплаты труда по результатам работы, введены листы самооценки сотрудников. Ежемесячно проводится сверка МЗ (остатков продуктов питания) - излишки и недостача не выявлены.

Заключение

Таким образом, в результате исследования открываются следующие выводы.

Под муниципальным заданием понимается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Муниципальные задания должно устанавливаться муниципальным учреждениям и иным некоммерческим организациям, которые за счет бюджетных средств оказывают муниципальные услуги.

При разработке перечня услуг можно ориентироваться на состав муниципальных учреждений и то, как они фактически финансируются из бюджета. Здесь нередко возникают вопросы относительно степени детализации видов деятельности в перечнях.

В бюджетном законодательстве не прописано, должно муниципальное задание определяться индивидуально для каждого учреждения или в целом по всем подведомственным учреждениям, а также сколько услуг должно описываться в одном задании – одна или несколько. Эти вопросы могут быть решены при определении порядка формирования муниципального задания.

Условия и порядок формирования муниципального задания и порядок финансового обеспечения выполнения задания определяется на местном уровне самостоятельно.

Следовательно, вопросы о сроках и механизмах формирования и утверждения муниципального задания должны решаются местной администрацией.

Требования к качеству оказания услуги целесообразно проработать заранее – например, в рамках установления стандартов услуг. Вместе с тем в силу важности индивидуального характера задания помимо общего набора требований, которые обязательны для исполнения всеми учреждениями, оказывающими услугу, целесообразно выделить набор показателей, значения которых будут определяться для каждого учреждения индивидуально (например, показатели успеваемости по школам, показатели удовлетворенности потребителей и т.п.).

В 2010 году муниципальные задания г. Перми стали доводиться до образовательных учреждений, в 2011-м — до учреждений сферы городского хозяйства. В 2012 году администрация города заметно активизировала свои усилия в этом направлении. В итоге сегодня основная часть бюджета краевого центра формируется на основе муниципальных заданий

Список используемых источников

1. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 23.07.2013)// «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, № 31, ст. 3823

2. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»// «Российская газета», № 100, 12.05.2010

3. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О некоммерческих организациях»// «Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, № 3, ст. 145

4. Бабко Н.В. Проблемы формирования перечней государственных (муниципальных) услуг (работ) / Н.В. Бабко // Финансы. - 2011. – № 3. - С. 77-78.

5. Васюнина М.Л. Государственное (муниципальное) задание как новый инструмент в механизме финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг / М.Л. Васюнина // Финансы и кредит. - 2010. – № 18. - С. 38-43.

6. Гетманская М.. Муниципальный заказ: уроки и перспективы: материалы парламентских слушаний в Госдуме России / М. Гетманская // Муниципальная власть. - 2010. – № 6. - С. 36-37.

7. Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2013. № 2. С. 22 - 27.

8. Гусева Т., Полотовская Е. Госзаказ в условиях реформы учреждений // ЭЖ-Юрист. 2012. № 32. С. 14.

9. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ, 2012.

10. Климанов В.В. Бюджетные закупки на региональном и муниципальном уровне: нововведения и перспективы / В.В. Климанов, А.В. Алтынцев // Финансы. - 2008. – № 3. - С. 15-18.

11. Клишина М. Правовая основа создания учреждений нового типа: опыт и направления повышения эффективности государственных услуг / М. Клишина // Библиотека. - 2010. – № 10. - С. 28-32

12. Федоров А.А. Государственный (муниципальный) контракт и гражданско-правовой договор в контексте законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд // Юрист. 2012. № 8. С. 3 - 8.

13. Чагин К.Г. Субсидии автономным учреждениям на цели, не связанные с выполнением задания // Руководитель автономного учреждения. 2013. № 2. С. 24 - 32.

14. Шелленберг О.П. О правовом оформлении государственных и муниципальных услуг в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» / О.П. Шелленберг // Законодательство. - 2010. – № 11. - С. 59-64.

15. К бюджету Перми — со всем почтением//http://perm.bezformata.ru (дата обращения: 20.10.2013)

1 «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 23.07.2013)// «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, № 31, ст. 3823

2 Право и бизнес: сборник статей I ежегодной международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В.С. Мартемьянова / М.Ю. Абрамкина, М.Г. Абрамова, А.А. Алпатов и др.; под ред. И.В. Ершовой. М.: Юрист, 2012.

3 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О некоммерческих организациях»// «Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, № 3, ст. 145

4 Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»// «Российская газета», № 100, 12.05.2010

5 Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»// «Российская газета», № 100, 12.05.2010

6 «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 23.07.2013)// «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, № 31, ст. 3823

7 «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 23.07.2013)// «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, № 31, ст. 3823

8 К бюджету Перми — со всем почтением//http://perm.bezformata.ru (дата обращения: 20.10.2013)

9 Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ, 2012.

10 Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2013. № 2. С. 22 - 27.

11 Гусева Т., Полотовская Е. Госзаказ в условиях реформы учреждений // ЭЖ-Юрист. 2012. № 32. С. 14.

12 Федоров А.А. Государственный (муниципальный) контракт и гражданско-правовой договор в контексте законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд // Юрист. 2012. № 8. С. 3 - 8.

13 Чагин К.Г. Субсидии автономным учреждениям на цели, не связанные с выполнением задания // Руководитель автономного учреждения. 2013. № 2. С. 24 - 32.