Структура государственных финансов
.docГлава 10. Государственные финансы
1. Содержание и структура системы государственных финансов
Государственные финансы являются составной частью общей финансовой системы. Экономика стран в соответствии с системой национальных счетов подразделяется как известно, на следующие пять секторов:
нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные предприятия;
финансовые учреждения;
органы государственного управления;
частные некоммерческие учреждения, обслуживающие домашние хозяйства (население);
домашние хозяйства.
К этим секторам добавляется сектор остальных (других) стран мира. К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Совокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики.
Государственные финансы - это единый комплекс финансовых операций органов государственного управления, с помощью которого они аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы. Содержание понятия и структура государственных финансов определяются функциями государства и структурой системы органов государственного управления.
Основной функцией органов государственного управления является проведение государственной политики, выполнение государственных задач посредством предоставления нерыночных товаров и услуг для их потребления населением и обществом в целом, а также посредством перераспределения доходов (осуществления трансфертов) и богатства. Государство осуществляет свои функции не в целях коммерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения коллективного потребления. Финансовые ресурсы сектора государственного управления формируются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися к другим секторам.
Структура государственных финансов определяется двумя основными факторами. Одним из них является структура органов государственной власти. Другим - выделение в составе государственных финансов бюджетных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджета.
Систему государственного управления страны составляют органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех государственных единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления. Сектор органов государственного управления объединяет учреждения и организации, финансируемые из государственного бюджета.
Сектор государственного управления по уровням управления подразделяется в федеративных государствах на центральный (общегосударственный, федеральный), региональный и местный уровни, в унитарных государствах - на центральный и местный.
К центральному уровню относятся все государственные учреждения, министерства, ведомства и соответственно совокупность всех государственных единиц, являющихся инструментами центральной власти, включая территориально рассредоточенные общегосударственные органы. Этот уровень управления оказывает основное финансовое воздействие на экономику страны. Деятельность и финансовая система этого уровня управления оказывают решающее влияние на жизнь страны. Представительные и исполнительные органы вырабатывают и реализуют политику в интересах всей национальной экономики. На этом уровне определяется налогово-бюджетная политика, через финансы центрального правительства осуществляется инфляционное или дефляционное воздействие на функционирование экономики.
К региональным органам управления относятся органы власти областей, краев, республик, штатов (например, в США), земель (например, в ФРГ) и совокупность всех государственных управленческих единиц, осуществляющих властные полномочия на территориях, объединяющих более мелкие районы, которые контролируются и финансируются региональными органами власти. Региональные органы государственной власти обладают относительно независимыми полномочиями, которые они осуществляют на соответствующей части территории страны.
Региональные органы власти наделены в соответствии с конституциями стран определенными полномочиями на основе разграничения ответственности между центральными и региональными органами власти. Степень автономности региональных органов власти и объем их функций определяются размерами доходов, получаемых из контролируемых ими источников, и независимостью должностных лиц от административного контроля центрального правительства. Региональные органы власти существуют только в федеративных государствах и занимают промежуточное положение между общегосударственными и местными органами власти.
К местным органам власти относятся органы управления в городах и сельских местностях, обладающие самостоятельными структурными управленческими подразделениями, определенными законодательством автономными полномочиями и источниками финансовых средств, за счет которых функционируют подведомственные им институциональные заведения (образовательные, медицинские, социального обеспечения, культурные, спортивные и др.).
Согласно рекомендациям Международного валютного фонда система государственного управления охватывает следующие функции:
некоммерческие функции, выполняемые предприятиями, ведомствами и организациями, входящими в органы государственного управления;
социального страхования, осуществляемые, контролируемые и финансируемые органами государственного управления;
пенсионное обеспечение государственных служащих, резервные фонды которого инвестируются в государственные ценные бумаги;
производственная и коммерческая деятельность, обеспечивающая внутренние потребности сектора государственного управления и осуществляющая продажу за пределы этого сектора, но в незначительных объемах;
финансирование таких органов, как кредитные учреждения, фонды которых полностью образуются за счет средств государства и сберегательные учреждения, полностью отчисляющие все свои поступления государственным органам и обязательства которых имеют иную форму, чем срочные и сберегательные вклады;
деятельность некоммерческих учреждений, обслуживающих домашние хозяйства, и деятельность некоммерческих предприятий, финансируемых и контролируемых органами государственного управления или обслуживающих государственные учреждения;
операции, осуществляемые наднациональными органами.
Часть из этих функции для России нехарактерна в силу отсутствия соответствующим образом организованных видов деятельности. Нет, в частности, специализированных пенсионных фондов государственных служащих, кредитных учреждений, фонды которых полностью образуются за счет государства, наднациональных органов, создаваемых совместно с другими государствами и функционирующих за счет специально собираемых налогов и др. Однако в своей основе функции государственного управления в России аналогичны.
Необходимо отметить, что учреждения, выполняющие эти функции, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете, а вследствие самого характера этой деятельности. Финансирование выполнения этих функций производится за счет бюджетов и внебюджетных фондов, являющихся двумя составляющими государственных финансов.
Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании - треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем.
Исходя из особенностей России к сектору государственного управления и соответственно к государственным финансам отнесен Пенсионный фонд, выплаты из которого производятся всем пенсионерам, в то время как МВФ рекомендует относить только пенсионные фонды государственных служащих. Включение Пенсионного фонда в систему органов государственного управления диктуется следующими соображениями:
взносы в Пенсионный фонд осуществляют все предприятия и организации независимо от их принадлежности и формы собственности;
Пенсионный фонд в России обеспечивает доходами основную часть населения по достижении им пенсионного возраста;
операции Пенсионного фонда являются составной частью государственной политики и сопряжены с перераспределением доходов и инфляцией.
По аналогичным мотивам к государственным финансам в России наряду с Пенсионным фондом отнесены также следующие социальные внебюджетные фонды: Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, республиканский (федеральный) и территориальные фонды социальной поддержки населения.
Средства этих фондов формируются за счет отчислений работодателей, работников и средств бюджетов различных уровней, существуют также перетоки средств между фондами и другие поступления средств от государственных органов.
Внебюджетные фонды являются автономными государственными организациями, которые управляют поступающими в эти фонды обязательными платежами от предприятий, организаций и отдельных лиц. Такие фонды функционируют на уровне федерального правительства или могут быть организованы отдельно в каждом регионе. Фонды являются частью того уровня государственного управления, в рамках которого они организованы и функционируют. Различные государственные единицы должны объединяться с тем уровнем государственного управления, за счет которого в основном осуществляется их финансирование и который контролирует их деятельность. Например, операции по социальному страхованию рассматриваются как часть того уровня управления, на котором они осуществляются.
Различные уровни государственного управления располагают своими бюджетами и внебюджетными, например социальными, фондами. В этой связи система государственных финансов организуется таким образом, чтобы данные о доходах и расходах формировались как в территориальном разрезе, так и по вертикали с выделением соответствующих внебюджетных фондов. Это позволяет формировать консолидированные данные о государственном бюджете федерации и регионов, консолидированные данные по внебюджетным фондам и на этой основе консолидированные данные в целом по государственным финансам. В России определяются и публикуются консолидированные данные федерального и региональных бюджетов. Консолидированные данные по государственным финансам в целом пока в системном порядке не формируются и не публикуются. Учитывая, что расходы внебюджетных фондов составляют около четверти всех расходов государства, формирование консолидированных данных о доходах и расходах государства в целом является необходимым элементом управления государственными финансами и должно быть налажено.
Для более четкого отграничения сектора государственного управления и соответственно государственных финансов от других секторов экономики необходимо провести водораздел между сектором государственного управления и сектором нефинансовых государственных предприятий. Вопрос разграничения между сектором государственного управления и сектором нефинансовых (государственных) предприятий возникает при рассмотрении любого вида производственной или коммерческой деятельности.
К государственным предприятиям относятся хозяйственные единицы, которые принадлежат органам государственного управления или контролируются ими, осуществляют продажу рыночных товаров и услуг населению в крупных объемах. Органы государственной власти считаются собственниками данного предприятия, если они владеют всеми или более половиной его акций, других видов участия в капитале. Критерии, позволяющие определить, кто именно контролирует предприятие, являются более сложными. Контроль над единицей включает выработку политики, управление и руководство. Даже если органам государственного управления не принадлежит большая часть капитала предприятия, но при этом они в значительной степени контролируют его деятельность, единица считается государственным предприятием.
Деятельность государственных предприятий не отражается в секторе государственного управления и относится к сектору нефинансовых предприятий.
Финансовые операции и остатки средств на счетах таких государственных предприятий не включаются в сектор государственного управления в силу того, что характер их деятельности по своей природе отличается от характера деятельности этого сектора, а решение стоящих перед ними задач, связанных с производством и финансированием, не основывается на соображениях государственной политики.
Нефинансовые государственные предприятия занимаются производством и реализацией тех видов товаров и услуг, которые, как правило, производятся частными предпринимательскими предприятиями. При этом они могут устанавливать цены, не покрывающие полностью издержек производства. Те предприятия и организации, которые не осуществляют реализацию товаров и услуг населению в крупных размерах, а занимаются выполнением функций регулирования (например, лицензирование продавцов), не должны включаться в сектор нефинансовых государственных предприятий. Если основное финансирование или контроль над деятельностью таких единиц принадлежит государственным органам, то они должны включаться в сектор государственного управления.
Критерием, позволяющим разграничить нефинансовые государственные предприятия от ведомственных предприятий, действующих в рамках сектора государственного управления, является корпоративный характер таких предприятий и большой объем осуществляемой им деятельности.
Выявление единиц, являющихся нефинансовыми государственными предприятиями, представляется важным прежде всего для обозначения границ сектора государственного управления, из которого их следует исключать, и определения границ нефинансового государственного сектора. Нефинансовые предприятия занимают некоторое промежуточное положение между ведомственными предприятиями, которые не являются корпоративными и не занимаются производством и реализацией услуг в больших объемах, и частными предприятиями, которые не принадлежат органам государственного управления и не контролируются ими.
В сектор государственного управления включается только деятельность ведомственных предприятий. В качестве ведомственных рассматриваются предприятия и организации, функционирующие в рамках сектора государственного управления и занимающиеся коммерческой или производственной деятельностью. Характерными чертами ведомственных предприятий, позволяющих осуществлять их отграничение, являются следующие:
они не являются корпоративными или квазикорпоративными;
органически связаны с соответствующими министерствами, комитетами и другими органами государственного управления;
осуществляют производство товаров, а не государственных услуг, для других единиц сектора государственного управления (в этом случае они называются вспомогательными). Реализация товаров за пределы государственного сектора незначительна.
Трактовка поступлений и расходов ведомственных предприятий отличается от принятой для данного сектора. Выручка от продажи их продукции может не покрывать издержки производства. В этом случае она не представляет собой располагаемого дохода органов государственного управления, а расходы таких единиц являются в полной мере расходами органов управления. Только разница между выручкой от продаж и текущими издержками производства увеличивает размер располагаемого дохода. Если такую разницу можно установить, то она отражается в составе сектора государственного управления. Как правило, ведомственные предприятия сильно интегрированы в финансовую систему государственных органов, и предполагается, что полное покрытие их издержек, связанных с уплатой процентов или с капитальными затратами, включается в операции тех органов, в рамках которых они функционируют, и полностью отражается в их статистике.
Примерами ведомственных предприятий вспомогательного типа являются ремонтные мастерские, типографские и издательские службы, оказывающие услуги органам государственного управления, центральные транспортные объединения, службы хозяйственного управления и др. Эти организации и предприятия могут реализовывать свою продукцию за пределы сектора государственного управления. Примерами ведомственных предприятий, основной деятельностью которых является реализация товаров и услуг за пределы данного сектора в незначительных размерах, являются службы общественного питания в зданиях государственных организаций, организации, занимающиеся арендой жилья для государственных служащих.
Остановимся еще на часто встречающемся понятии "нефинансовый государственный сектор". В основе этого понятия лежит принадлежность или контроль единицы со стороны органов государственного управления. Нефинансовый государственный сектор охватывает сектор государственного управления и нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные государственные предприятия. Необходимость выделения этого сектора вызвана тем, что влияние и воздействие на экономику со стороны государственных органов осуществляется также через предприятия, принадлежащие или контролируемые этими органами. Данные предприятия могут быть использованы для реализации важнейших государственных программ. Общая потребность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий и возможность ее удовлетворения являются важным показателем общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается ими на состояние денежной системы страны.
При объединении данных об операциях органов управления и предприятий можно агрегировать операции, имеющие одинаковое значение как для государственных органов, так и для государственных предприятий.
В нефинансовый государственный сектор не включаются государственные финансовые учреждения. Это дает возможность определить потребность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий, которая покрывается за счет средств, предоставляемых Центральным банком и другими банками, принадлежащими или контролируемыми органами управления.
При формировании государственных финансов необходимо производить четкое разграничение между секторами государственного управления и финансовых учреждений, так как они играют ключевую роль в налогово-бюджетной и финансовой политике. В сектор финансовых учреждений входят учреждения, основным видом деятельности которых является одновременное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала; прием срочных и сберегательных вкладов и депозитов до востребования; выполнение функций органов денежно-кредитного регулирования.
Учреждения или деятельность такого рода, осуществляемая в рамках сектора государственного управления, не относится к государственным финансам. Исключение таких финансовых функций из органов” государственного управления необходимо для более полного и четкого представления результатов финансовой деятельности государственных органов, выражающейся в форме их операций с финансовой системой, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.
В сектор финансовых учреждений входят следующие подсектора: органы денежно-кредитного регулирования, коммерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Пенсионный фонд отнесен к сектору государственного управления.
Функции подсектора органов денежно-кредитного регулирования заключаются в управлении валютными резервами страны и регулировании объема денежной массы, а также контроле за функционированием остальных частей денежной и финансовых систем. Эти функции выполняет Центральный банк. Все функции денежно-кредитного регулирования независимо от того, какими институциональными единицами они выполняются, рассматриваются как деятельность подсектора денежно-кредитного регулирования, а не сектора государственного управления.
Задачами подсектора органов денежно-кредитного регулирования являются денежная эмиссия, контроль над объемом кредита, управление международными резервами страны, осуществление общего контроля над денежно-кредитной системой. Однако следует отметить, что некоторые из этих функций могут осуществляться правительственными учреждениями. Например: дополнительный выпуск монет и банкнот мелкого достоинства казначейством, управление золотовалютными резервами страны, находящимися в ведении казначейства или другого государственного органа (в России валютные резервы находятся в ведении Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ), проведение операций с МВФ через правительственные счета, посредничество между внутренними должниками и зарубежными кредиторами, осуществляемое государственными органами в целях регулирования платежного баланса посредством принятия на себя задолженности других секторов с переносом сроков ее погашения. Операции с международными денежно-кредитными организациями (Международный валютный фонд) относятся к сектору финансовых учреждений, а не к сектору государственного управления.
В государственных финансах учитывается только единая операция между сектором государственного управления и подсектором денежно-кредитного регулирования, которая отражает чистый поток средств, поступающих в этот сектор или направляющихся из него в результате проведения таких операций. Операции банков не отражаются в финансах сектора государственного управления. Страховые компании и прочие финансовые учреждения также не включаются в сектор государственного управления независимо от того, кто является их владельцем и кто их контролирует.
Финансовые учреждения, как и нефинансовые предприятия, могут либо полностью принадлежать государственным органам, либо эти органы могут владеть большей долей в капитале этих единиц или осуществлять преимущественный контроль над их деятельностью. В этом случае они рассматриваются как государственные финансовые учреждения и не включаются в сектор государственного управления.
К финансовым учреждениям, операции которых не относятся к сектору государственного управления, относятся Сберегательный банк России, государственные банки развития, финансовые и инвестиционные компании, ипотечные банки и другие аналогичные финансово-кредитные учреждения.
В случае создания финансово-кредитных органов, все фонды которых образуются за счет государственных средств и которые обладают правом принятия финансовых обязательств перед другими, они входят в состав сектора государственного управления. Такими организациями могут быть фонды кредитования жилищного строительства, кредитная деятельность официальных ведомств без права принимать вклады или какие-либо другие финансовые обязательства перед обществом, специализированные организации по продаже государственных сберегательных облигаций.
Преобразование государственных финансов является одним из важнейших направлений экономических реформ в России. Как в условиях планово-распределительной системы, так и в условиях рынка государственные финансы являются инструментом мобилизации средств для проведения государственной политики и оказывают серьезное воздействие на социально-экономическую и внешнеполитическую жизнь страны. Однако роль государственных финансов существенно изменяется.
В планово-распределительной системе государство является собственником и управляет финансовыми ресурсами всех субъектов хозяйствования страны. В рыночной экономике финансы децентрализованы. Основная часть этих ресурсов обращается за пределами сектора государственного управления. Финансовые ресурсы негосударственного сектора принадлежат соответствующим субъектам хозяйствования. Государство может непосредственно управлять только собственными финансами, а на финансы других секторов экономики в состоянии лишь оказывать воздействие. Управление государственными финансами в центре и на местах осуществляется путем утверждения законодательных актов, бюджетов и отчетов об их исполнении, установления и отмены налогов и других видов платежей в бюджет. Оперативное управление осуществляется правительством, исполнительными органами на местах, государственными финансовыми органами, налоговой службой, казначейством, руководством государственных внебюджетных фондов.
В период политических и социально-экономических преобразований в России политика правительства, Минфина и ЦБ РФ нацелена на формирование новой системы общественных отношений, создание основ рыночной экономики. Осуществляются меры по переходу к экономическим методам регулирования денежного оборота, изменению роли государства и государственных финансов во взаимоотношениях с другими секторами экономики с учетом институциональных изменений (приватизация, развитие частного предпринимательства, коммерческих банков, страховых компаний, рыночной инфраструктуры, либерализация цен, внешней торговли и др.).
В результате преобразований основная масса финансовых ресурсов перешла из сектора государственного управления под контроль негосударственных структур. В результате децентрализации финансовых ресурсов доля финансовых ресурсов, аккумулируемых и расходуемых государством, в ВВП резко снизилась. Уменьшились расходы государства на развитие отраслей народного хозяйства, сократились централизованные государственные капитальные вложения и кредиты на эти цели.
В 1991 г. бюджетная система России была разделена на три автономных уровня. Сектор государственного управления в России как в республике с федеральным устройством охватывает федеральный, региональный (республики, края, области, Москва, Санкт-Петербург) и местный (муниципальный) уровни. Основные типы институциональных единиц, относящихся к сектору органов государственного управления, следующие:
федеральные органы управления: Федеральное Собрание, аппарат Президента Российской Федерации, аппараты федеральных министерств и ведомств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые, как правило, из федерального бюджета; государственные внебюджетные фонды;