Международный опыт борьбы с коррупцией

Опасное для общества явление коррупции не знает национальных границ, масштаб его давно достиг международного уровня. Благоприятная атмосфера для процветания коррупции сложилась во второй половине XXвека. Человеческое общество на всех континентах стало переживать одни и те же глобальные процессы: отход от традиционных ценностей, укрепление позиций рыночной экономики, колоссальная дифференциация населения, углубление пропасти между показателями социально-экономического развития постиндустриальных стран и отстающего «третьего мира»…

Фактором глобализации, негативно влияющим на все общемировые процессы, становится и коррупция. Первым государством, проявившим серьезное беспокойство по поводу новой угрозы, стали США. Там в 1977 году принимается Закон о коррупционной деятельности за рубежом (ForeignCorruptPracticeAct). Прошло еще 10-15 лет, и антикоррупционное движение охватило десятки стран, разглядевших опасность коррупции для своего политического и экономического развития. Стало ясно, что противодействие этому злу возможно только усилиями всего международного сообщества.

Но коррупция - не простое преступление. Не случайно в уголовном законодательстве большинства стран мира мы не найдем состава преступления, обозначенного термином «коррупция». Нет зачастую и единых комплексных актов противокоррупционного характера. Почему? А потому, что бороться с многоликой, многоголовой гидрой коррупции можно и нужно только системой мер.

Международная борьба с коррупцией - это система отношений между государствами в лице их органов, международными правительственными и неправительственными организациями, транснациональными корпорациями и иными организациями по вопросам противодействия коррупции. Система, которая включает в себя согласованные антикорупционные политику, стратегию и тактику, выработку международных соглашений и договоров, их включение во внутреннее законодательство государств.

Опыт подобного противодействия уже накоплен и реализуется, как в странах, признанных наиболее «чистыми» в смысле коррупции (Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Швеция, Сингапур, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария и др.), так и в странах, находящихся на другом полюсе данного рейтинга (Сомали, Бангладеш, Ирак, Чад, Румыния, Нигерия, Индонезия, Вьетнам и пр.)

Международный опыт борьбы с коррупцией показывает, что успех в ней зависит от ряда факторов, но в целом представить своеобразную «цепочку результативности» можно следующим образом:

1. Осознание государством и гражданами страны проблемы коррупции как угрозы национальной безопасности;

2. Вычленение в этой угрозе внутреннего и внешнего аспектов, политической и экономической составляющих;

3. Формирование стабильного и эффективного антикоррупционного законодательства с учетом опыта других государств;

4. Создание реально действующего механизма борьбы с коррупцией, включая работу независимой судебной системы;

5. Культивирование в обществе атмосферы нетерпимости и полного неприятия коррупционного поведения отдельных его членов и социальных групп.

Победа над коррупцией будет обеспечена совместными действиями, употребляя военную терминологию, трех фронтов: самих государств, гражданского общества и всем международным сообществом в целом.

В фундаменте этой победы лежат три основания, представляющие собой антикоррупционную стратегию:

1. Сильная политическая воля руководства стран и единая государственная политика противостояния коррупции;

2. Постоянный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного управления;

3. Жесткая подотчетность имеющих властные полномочия лиц перед действительно независимыми органами, наделенными, в свою очередь, полномочиями по привлечению этих лиц к ответственности независимо от высоты их общественного статуса.

Безусловно, при прочих равных условиях, антикоррупционные достижения ярче видны там, где исторические традиции, менталитет нации, религиозный опыт и иные духовно-нравственные факторы обеспечивают складывание в общественном сознании представления о чиновнике как об уважаемом человеке. Человеке, задача которого - государственная защита и охрана прав и интересов граждан. Страны, где такое представление формировалось веками, - Великобритания, Германия, Франция, Япония и другие - в начале XXIвека имеют эффективный механизм борьбы с коррупцией. В чем же состоит международный опыт этой борьбы?

Во-первых, приходится признать: нет в мире стран, где отсутствовала бы коррупция. С 1995 года некоммерческая независимая организация по изучению и борьбе с коррупцией Транспаренси Интернэшнл (TranspаrencyInternational), что означает «Международная Прозрачность», публикует доклад, в котором приводит данные ИВК (Индекса Восприятия Коррупции). Из приводимого списка стран видно, что свободных от коррупции мест на планете не осталось (см. материалы к урокам).

Во-вторых, коррупция проявляет себя во всем мире одинаково. Основные виды ее проявления – это:

• подкуп государственных национальных должностных лиц;

• подкуп членов государственных представительных органов власти;

• подкуп иностранных политических деятелей;

• подкуп в частном секторе;

• подкуп должностных лиц международных организаций;

• подкуп судей;

• использование служебного положения в корыстных целях;

• отмывание денег, полученных от корыстных преступлений.

Причем, существует так называемая низовая коррупция (взяточничество мелких и средних чиновников) и коррупция в высших «эшелонах власти».

В-третьих, при всей многоликости коррупции бороться с ней можно, используя средства как процедурные, так и институциональные. Одним из лидеров мирового антикоррупционного движения являются США. Сейчас там реализуется комплексная стратегия борьбы с коррупцией на международном уровне по таким направлениям, как:

• экономическое реформирование, направленное на ослабление государственного регулирования;

• повышение открытости административных процессов;

• перестройка деятельности государственного аппарата, сокращение бюрократических структур и снижение их влияния на экономику;

• совершенствование работы судов;

• реформирование коммерческого законодательства, особенно по проблемам рынка ценных бумаг, недвижимости, интеллектуальной собственности, экологии;

• укрепление гражданского общества и усиление независимых средств массовой информации;

• искоренение внутренней коррупции в правоохранительных органах.

В США стабильно действует сформированная еще в 70-90-е годы нормативно-правовая база по проблемам коррупции, начиная от соответствующих глав Свода Законов США до специальных кодексов чести чиновников, таких, как «Об этике в правительственных учреждениях», «Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих», «Модельные правила профилактики коррупции» для начальников полицейских ведомств и т.д.

Кроме уже существующих государственных органов, борющихся с преступностью (главным из которых является ФБР), созданы органы исключительно антикоррупционной направленности. Так, специальный отдел в Министерстве юстиции осуществляет контроль за служебным преследованием выборных и назначаемых должностных лиц на всех уровнях управления, расследованием преступлений в ходе избирательных кампаний, претворением в жизнь законов об этике в правительстве.

Под постоянным строгим контролем антикоррупционных служб американский чиновник находится не только в период исполнения обязанностей, но и даже покинув государственную службу. В законодательстве США сформулировано понятие «конфликт интересов», имея в виду возможный конфликт частного интереса чиновника с интересом государственным. Нормативные акты США (и многих других стран) запрещают чиновникам занимать какую-либо оплачиваемую должность вне государственной службы, проявлять какие-либо политические или личные предпочтения, использовать служебную информацию в целях получения личной выгоды, получать разного рода подарки и подношения. Так, за любое вознаграждение, взятое помимо законных сумм, чиновник может быть наказан штрафом до 500 долларов или лишением свободы на срок до шести месяцев с обязательной утратой права занимать свою должность. В любом ведомстве в течение одного года после выхода в отставку бывший госслужащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любым вопросам перед тем ведомством, в котором он служил.

Подобного рода нормы есть в законодательстве большинства цивилизованных стран. В Великобритании все подарки, предлагаемые служащему в связи с исполнением официальных обязанностей, должны им отвергаться. Исключение делается для рождественских подарков, если они представляют собой календари, записные книжки, канцелярские принадлежности (недорогие и имеющие знак компании), то есть то, что может быть расценено как рекламный материал. Французские законы устанавливают уголовную ответственность вплоть до тюремного заключения для служащих за любое участие в предприятии, за которым они должны наблюдать или обеспечивать хотя бы частично руководство ими. Уголовный кодекс Нидерландов особо выделяет ответственность судей-коррупционеров, принимающих подарок, цель которого повлиять на решение суда: тюремное заключение сроком до 12 лет. Более того, в Канаде, Израиле, Японии, Ирландии наиболее откровенные формы коррупции - взяточничество, вымогательство - приравнены к нарушению конституции и акту государственной измены.

Показателен опыт антикоррупционной борьбы властей Сингапура. Сегодня страна - одна из наименее коррумпированных в мире. Впечатляющих успехов Сингапур достиг, реализуя принятую в начале 70-х годов антикоррупционную программу в Министерстве финансов и определившись с приоритетными направлениями: прозрачность деятельности чиновников, сближение рядовых граждан и контролирующих организаций, обуздание низовой коррупции. Каждые 3-5 лет в программу вносятся необходимые коррективы. Появление данной программы вдохнуло новую живую струю в работу специализированного органа - Бюро по расследованию случаев коррупции, основанного еще в 1952 году. Важно, что в своей деятельности Бюро обладает политической и функциональной самостоятельностью: его директор непосредственно отвечает перед премьер-министром страны, осуществляется независимое расследование случаев коррупции, как в государственном, так и в частном секторе экономики. Борьба Сингапура с коррупцией основана на логике: искоренить коррупцию можно, лишь исключив условия, склоняющие личность к коррумпированным действиям. А поэтому государственно-правовая система страны обеспечивает четкое соблюдение принципа ответственности по отношению к обеим сторонам коррупционного преступления (например, и к тем, кто дает взятки, и к тем, кто их берет). Причем строгость применяется именно к высокопоставленным чиновникам, для которых размер наказания увеличен до пяти лет лишения свободы и/или штрафа в размере 10000 долларов при обязательности уплаты в бюджет суммы взятки. Неподкупность и личный пример безупречного поведения руководителей обеспечивается не только обязательностью контроля за отчетностью всех госслужащих об источниках их доходов, но и достойной оплатой их труда: высшим государственным должностным лицам в Сингапуре платят по формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров).

Результаты антикоррупционной борьбы в Сингапуре видны во всех сферах жизнедеятельности общества, но особенно – в экономике. Ученые Гарвардского университета подсчитали, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура приводит к эффекту, эквивалентному возрастанию сбора налогов на 20%.

Конечно, борьба с коррупцией силами государства – важный, но не единственный фактор антикриминальной стратегии. Международный опыт показывает, что наиболее действенными инструментами борьбы с коррупцией являются независимая пресса и неправительственные организации. Именно они, как институты гражданского общества, при наличии подлинного демократического режима, помогают разоблачать факты коррупции. Так, например, в Израиле, Ирландии, Нидерландах эффективно действует система «дублирования мониторинга» за возможными коррупционными действиями. Она осуществляется совместными усилиями правительственных и неправительственных организаций (типа ведомства «За Чистоту Правительства»). Полученная в ходе расследования информация доводится до общественности. В Израиле или Ирландии чиновник скорее признается в убийстве, чем в коррупционизме. Так устроено общественное мнение, которое будет относиться к коррупционеру как к врагу государства и глубоко аморальному типу.

Существует распространенное мнение, что коррупцию можно победить только жесткими методами, диктатурой, репрессиями. Чаще всего сторонники такого взгляда ссылаются на опыт Китая с его показательными расстрелами проворовавшихся чиновников. Репрессивные меры, конечно, могут дать быстрый желаемый результат, но одновременно они приводят к резкому усилению одной из «корпораций чиновничества» - правоохранительных органов, которые получают монопольное право решать, кого миловать, кого казнить, со всеми вытекающими отсюда коррупционными последствиями.

С начала пятидесятых годов до настоящего времени на Филиппинах сменилось 13 антикоррупционных агентств, что вполне отражает нестабильность политической ситуации в этой стране. В феврале 1979 года президент Маркос сформировал специальный антикоррупционный суд и должность омбудсмена. Система антикоррупционных мер в Филиппинах - яркий образчик того, как не надо организовывать антикоррупционную борьбу. Вследствие недостаточности кадровых ресурсов офис омбудсмена, на которого были возложены правоохранительные функции в области взяточничества, вскоре сам прослыл как рассадник волокиты. Кроме того, для следователей офиса омбудсмена были установлены квоты «поимки коррупционеров». Эта система подвигала следователей браться за легкие дела, в ущерб распутыванию сложных коррупционных клубков. В результате офис был завален жалобами, ожидающими проверки, а также делами о преступлениях, ждущих раскрытия.

Комитет по предотвращению коррупции Индийского Союза был образован в еще 1962 году. Его основными задачами стали оценка эффективности применяемых мер по борьбе с коррупцией и выработке новых методов антикоррупционной борьбы. В качестве одной из таких мер Комитет предложил создать Центральную комиссию по бдительности, основной функцией которой было проведение расследований по любой жалобе или ином свидетельстве «недолжного поведения» гражданского служащего. По сути, Комиссия является отдельным органом по борьбе с коррупцией. Для этого она наделена рядом специальных полномочий. Затем было образовано Центральное бюро расследований Индийского Союза.

Опыт большинства современных государств говорит о другом: максимальная открытость государственной системы, политическая конкуренция партий в обществе, свободная и ответственная работа СМИ и различных независимых негосударственных комиссий - вот оптимальные формы и методы борьбы с коррупцией.

Когда государство и гражданское общество борются с коррупцией совместно, тогда видны и результаты этой борьбы:

• Европейская комиссия в полном составе уходит в отставку только потому, что некоторые ее члены устраивали своих родственников на хлебные должности;

• Вице-премьер Швеции, будучи в США, купила по карточке правительства личные вещи, и хотя позднее она внесла в бюджет истраченную сумму, была вынуждена уйти в отставку;

• Сына премьер - министра Израиля А. Шарона привлекают к уголовной ответственности за то, что, участвуя в предвыборной кампании отца, присвоил несколько тысяч коррупционных шекелей.

И, наконец, о роли международных организаций. Даже самые благие антикоррупционные усилия отдельных государств часто неэффективны. Экономика современного мира глобальна: по данным ООН, в ней действуют сейчас свыше 40 тысяч транснациональных корпораций (ТНК), контролирующих капитал в 2,6 триллиона долларов. Это ограничивает возможности контроля отдельных государств. Но зато создает пространство для антикоррупционной деятельности международных организаций.

В 70-е годы международное сообщество приступило к выработке глобальной правовой основы по данной проблеме. В материалах V-го Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Женева, 1975 г.) впервые появились положения об опасности подобного рода преступлений. А в РезолюцииVIIIКонгресса ООН (Гавана, 1990 г.) коррупция отнесена к глобальным проблемам, угрожающим всему человечеству. На рубежеXX-XXIвеков появляется масса документов ООН: Международный кодекс поведения должностных лиц (1996), Глобальная программа против коррупции (1999), Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 и многие другие. В октябре 2003 г. была принята, а с декабря вступила в силу Конвенция ООН против коррупции как документ, обязательный к исполнению для всех государств, ратифицировавших его.

На региональном уровне антикоррупционное законодательство пополняется документами Совета Европы, Европейского Союза, Организации Американских Государств, Содружества Независимых Государств и пр. Например, Уголовно-правовая Конвенция о борьбе с коррупцией Европейского Сообщества 1999 г. С 1996 года в Европе действует проект «Спрут», в рамках которого более 20 стран осуществляют информационный обмен по борьбе с организованной преступностью.

Для противодействия глобальной коррупции объединяют свои усилия и ученые-криминологи. В 2002 г. создан Всемирный антикриминальный и антитеррористический форум (ВААФ). Исследовательский Институт ООН по преступности и правосудию (ЮНИКРИ) координирует научную деятельность по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. В последние годы активно расширяется сеть исследовательских центров по изучению проблем транснациональной преступности и коррупции (TRACCC), основанная Американским Университетом (г. Вашингтон, США).

Целью всей этой научно-исследовательской деятельности ныне является выработка единой международной антикоррупционной политики и нормативно-правовой базы.

По решению ООН учрежден Международный день против коррупции - 9 декабря.