3. Стадии правотворческой деятельности

В процедуре подготовки проектов законов можно выделить следующие стадии:

• Формирование идеи (концепции) законопроекта.

• Создание рабочей группы.

• Работа над текстом законопроекта.

• Апробация и экспертиза подготовленного законопроекта.

• Подготовка сопроводительных документов.

• Работа над законопроектом в ходе законодательного процесса.

Формирование идеи (концепции) законопроекта

Законотворчество – это творческий социальный процесс, находящийся под влиянием множества политических, экономических, правовых, демографических, идеологических и иных факторов.

Эта идея может быть сформирована в ранее принятых законах. Например, Конституция Российской Федерации (1993г.) содержит прямые ссылки на более чем два десятка федеральных конституционных и федеральных законов. Значительное количество федеральных законов непосредственно вытекает из принятых и вступивших в силу частей Гражданского кодекса.

На первый взгляд, закрепление идеи о необходимости принятия закона в ранее принятом законе – наиболее простой и эффективный способ воплощения ее в жизнь. Однако на практике все оказывается не так просто. В законодательной деятельности прослеживаются не только стимулирующие, но и тормозящие социальные факторы. В результате законодательная программа, вытекающая из Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, до сих пор не осуществлена в полной мере.

Идея принятия нового закона или целого пакета законов может содержаться в программе политической партии, общественного движения, предвыборного блока. Практически все избирательные объединения на выборах в Государственную Думу в той или иной форме обозначают свои приоритеты в области законотворчества.

Идея принятия нового закона, пакета законов или поправок к действующему законодательству может родиться в общественной дискуссии. Например, дискуссия о смысле и необходимости института депутатской неприкосновенности дала старт обширному пакету законодательных инициатив на эту тему.

Достаточно часто принятие законопроекта инициируется назревшей экономической или социальной потребностью, острой ситуацией в экономике, политическим кризисом. Например, обвальная инфляция в 1992-1993гг., которая привела к уничтожению вкладов граждан в Сберегательном банке, породила пакет законодательных предложений о восстановлении сбережений. Крах многочисленных финансовых «пирамид» в 1995-1997гг. вызвал к жизни многочисленные законопроекты о защите и гарантированности прав вкладчиков, неурегулированность отношений «продавец - покупатель» в условиях формирующегося рынка привела к созданию ряда законопроектов о защите прав потребителей и т.д.

Во многих случаях законопроекты инициируются, разрабатываются и поддерживаются экономически влиятельными группами – риэлтерами, нотариусами, страховщиками, участниками рынка ценных бумаг и т.д. в целях защиты своих экономических интересов. Подобная практика вполне соответствует нормам гражданского общества, важно лишь, чтобы частные экономические интересы защищались, открыто, публично, в рамках законодательного процесса и демократической парламентской дискуссии, а не путем дачи взяток и покупки депутатских голосов.

Естественно, есть существенная разница между идеей «текущего» законопроекта или поправки к действующему законодательству и идеей крупного кодифицированного нормативного акта, систематизирующего целую область общественных отношений. Если идею «текущего» нормативного акта можно изобрести в одиночку, то концепция крупного законопроекта, как правило, опирается на новейшие достижения юридической науки, учитывает результаты других общественных наук, требует для своей разработки достаточно больших коллективов ученых и специалистов.

В разработке концепций нормативных правовых актов хорошо зарекомендовали себя методы «мозгового штурма», концептуального проектирования, имитационные и организационно - деятельностные игры.

Появление на свет идеи законопроекта отнюдь не обязательно означает, что это – правильная идея. Жизнь современного общества складывается из взаимодействия множества «слоев» общественных отношений и найти внутри этой системы единственно правильное нормативно-правовое решение – далеко не простая задача.

Автор законотворческой идеи должен многократно проверить ее, какой бы простой и внешне убедительной она ни казалась. Выносить на обсуждение специалистов различных отраслей знаний, отдать ее на рассмотрение своим конкурентам. Если в ходе дискуссии обнаружится, что в законодательстве уже есть все необходимое для достижения поставленных целей, то необходимо разобраться, почему не работают уже созданные правовые механизмы, а не засорять законодательство все новыми и новыми юридическими нормами, полезность которых сомнительна.

Серьезная и объективная проверка законопроектов на стадии замысла способна избавить законодателей от тысяч часов бесполезной работы, а общество – от множества принятых, но реально не работающих нормативных актов.

Пакет идей и предложений о необходимости разработки и принятия тех или иных законов, в конечном счете, оформляется в Программу законопроектных работ, утверждаемую постановлением Государственной Думы.

В настоящее время сохраняется традиционная для России недооценка роли закона и законотворчества в государственной жизни, в результате чего правовая политика обычно оттесняется на задворки правительственной стратегии. К сожалению, отсутствует единый скоординированный план федерального законотворчества и законотворчества субъектов Федерации, что ведет к ослаблению единства правовой системы России, возникновению в ней множества противоречий. Не до конца отработана и техническая сторона подготовки Программы законопроектных работ: она зачастую верстается путем механического объединения предложений депутатов, правительства, субъектов РФ.

Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать.

Создание рабочей группы и проведение экспертизы

Следующий этап в разработке законопроекта — создание рабочей группы (группы разработчиков) для превращения идеи или концепции законопроекта в законодательный текст.

Кажущаяся внешняя простота написания законопроекта созда­ет впечатление, что эту работу можно поручить просто грамотным людям, не обязательно специалистам в сфере законотворчества. На самом деле такое впечатление обманчиво.

Практика создания и деятельности рабочих групп свидетельству­ет, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены два «крыла»: специалисты-«предметники», владеющие знаниями и опытом в той конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирова­ния (медики, производственники, транспортники, связисты и т.д.), и специалисты-юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирования. Их мастерство в применении средств за­конодательной техники необходимо. В тех случаях, когда в составе рабочей группы не удается достичь сбалансированности, тогда в содержании законопроекта неизбежно появляется односторон­ность — превалирование организационно-технического подхода при отсутствии четкой юридической формы их реализации (это значит, что в рабочей группе верх взяли «предметники»), либо, напротив, на первый план выступает детальная разработанность юридических конструкций при общей слабости содержательной стороны законо­проекта (откуда следует, что в рабочей группе верх взяли юристы).

Разработка законопроекта — особый вид юридической деятельности. Она требует от юристов, участвующих в рабочей группе, как минимум следующих знаний и навыков:

• владение общими принципами правового регулирования, понимание взаимосвязи материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных правовых норм. Без понимания общего «контекста» правового регулирования проектируемый нормативный акт «не впишется» в схему законодательного регулирования, неизбежно нарушит системные связи юриди­ческих норм;

• хорошее знание отраслевого законодательства, внутри которого формируется новый законодательный акт, взаимосвязи законов и подзаконных актов, четкое видение той «пустой ячейки», которую предстоит заполнить новым законопроектом;

• владение специфическим юридическим языком, позволяющим переводить общие социальные идеи, требования и пожелания в четкие и строгие формулировки законодательного текста;

• знание норм и правил юридической техники, которым дол­жен отвечать юридический текст.

Опыт разработки крупных кодифицированных нормативных ак­тов (Гражданского кодекса, Уголовного кодекса, Транспортного ус­тава железных дорог и др.) показывает, что успех работы в немалой степени зависит от группы энтузиастов, глубоко знающих свой пред­мет, имеющих четкую профессиональную позицию, воспринимаю­щих подготовку законопроекта не только как должностную обязан­ность, но и как свой гражданский долг.

Новый законопроект сравнительно редко пишется «с чистого ли­ста». Как правило, любой законотворческой идее предшествуют прототипы — ранее действовавшие акты по тому же вопросу, за­рубежные аналоги, законотворческие разработки ученых, предло­жения de lege ferenda (о совершенствовании действующего законо­дательства) и т.д.

Прототип, от которого стартуют все последующие законотворчес­кие усилия, имеет принципиальное значение. Имеет смысл потратить время и силы на изучение и срав­нение различных вариантов, с тем, чтобы выбрать правильный про­тотип, который не завел бы всю работу в тупик. Этот тупик обнару­живается зачастую на заключительных стадиях, когда уже трудно что-либо исправить.

Нередко на практи­ке используется пробная разработка двух или нескольких прототипов незави­симыми рабочими группами. Сравнение полученных результатов позволяет увидеть сильные и слабые стороны различных подходов, «оконтурить» то, что представляется бесспорным, выбрать для на­чала работы наиболее глубоко проработанный прототип.

Дальнейшая работа над текстом законопроекта обычно разви­вается по следующей схеме: шаг — обсуждение (оценка, крити­ка) — внесение исправлений — следующий шаг. Единицей такого «шага» может быть текст законопроекта в целом, его часть, раздел, глава, статья, часть статьи либо (бывает и так) даже отдельная фраза законодательного текста.

В настоящее время в работе над текстом законопроекта широко используются возможности современной электронной техники, которая позволяет членам рабочей группы обмениваться промежу­точными результатами по компьютерной сети либо по электрон­ной почте, соединять тексты в единый документ и разделять их, осуществлять редакционную правку и т.д. При этом используемые компьютерные программы позволяют сохранять все обсуждаемые варианты, что дает возможность возвращаться к ним на любой ста­дии работы над текстом.

На завершающем этапе к работе над текстом законопроекта должны быть привлечены опытные редакторы-лингвисты, владе­ющие терминологией и понятийным аппаратом законодательства. Они призваны ликвидировать использование одного и того же термина в различных смыс­лах или в несовпадающих по объему значениях, удвоение поня­тий, логическую и стилистическую несочетаемость, противоречия, нарушения стиля законодательного языка, а также массу других недостатков и погрешностей текста законопроекта, которые не­пременно должны быть исправлены.

Законотворчество — тяжелый интеллектуальный труд, в который его участники вкладывают немало сил. Однако авторам и разработчикам законопроекта трудно рассчитывать на положитель­ный результат, если подготовленный ими документ не прошел жест­кой профессиональной экспертизы и апробации.

Экспертиза законопроекта предполагает его оценку с точки зре­ния соответствия Конституции Российской Федерации (с учетом толкования отдельных положений Конституции, данного Консти­туционным Судом), международным договорам Российской Феде­рации, федеральным конституционным законам, актам законода­тельства, которым сам законодатель придал приоритетное значе­ние по отношению к иным федеральным законам.

Законопроект должен пройти строгую про­верку с точки зрения соблюдения системности законодательства (это особенно важно для актов, вносящих изменения и дополне­ния в уже действующие законы), совместимости и реализуемости предусмотренных в нем правовых процедур (отсутствия процедур­ных «кругов», «тупиков», практически неисполнимых предписа­ний), отсутствия формально-логических противоречий. Наконец, в ходе экспертизы должна быть еще раз оценена фор­ма закона, его структура, т.е. правильность его членения на части, разделы, главы, статьи, части статей, точность взаимных ссылок, корректность используемой терминологии, соблюдение иных при­нятых в российском законодательстве технико-юридических тре­бований к юридическому тексту.

Профессиональную оценку подготовленному к внесению тек­сту законопроекта могут дать ведущие научные и учебные учреждения страны, чья работа выполняется на договорных началах.

В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку за­конопроекта теми, кому его предстоит реализовать на практике. Апробация проекта нормативного правового акта в первичных подразделениях государственных органов — налоговых инспек­циях, отделах социального обеспечения и т.д. — достаточно рас­пространенная практика. Практический работник оценивает за­конопроект с точки зрения понятности, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может породить на практике реализация данного правового акта.

При наличии такой возможности целесообразно провести ис­пытание законопроекта в виде имитационной деловой игры, организационно-деятельностной игры, компьютерного моделирования, концептуально-логического анализа и других современных мето­дов. В 1997-1999гг. проведены первые экспериментальные обсуж­дения законопроектов в сети «Интернет». Полученная в результате экспертизы и апробации информация дает представление о качестве подготовленного текста, позволяет сделать прогноз относительно перспектив прохождения законопроекта в за­конодательном (представительном) органе государственной власти и возможных последствий его практической реализации. Все недостат­ки технико-юридического характера, выявившиеся на этапе экспер­тизы и апробации, должны быть исправлены до внесения законопро­екта на рассмотрение законодательного органа.