основы российского права
.pdf§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура |
229 |
ношений, возникающих по поводу создания, распределения и использования средств бюджетных фондов различных уровней.
В юридическом смысле бюджет — это финансовый план образо вания и расходования денежных средств бюджетных фондов раз личного уровня, утверждаемый соответствующими представитель ными государственными и муниципальными органами для обеспе чения функций государственных и муниципальных образований.
Почему же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план по ступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюд жет скорее представляет собой схему поступления и расходова ния средств, т. е. именно финансовый план государства.
Бюджет является основным, универсальным финансовым пла ном государства, поскольку кроме него действуют и другие фи нансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муни ципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществля ет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов.
Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствую щим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на какой-либо год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.
Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Бюджеты, как правило, утверждаются ежегодно на этот срок. Однако в усло виях инфляции и связанных с этим трудностей в принятии бюджетов может практиковаться принятие бюджета и на более короткий срок (например, квартал).
Законом предусмотрено понятие консолидированного бюдже та, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствую щей территории. Так, федеральный консолидированный бюд жет включает собственно бюджет Российской Федерации, а
230 |
Глава 5. Финансовое право |
также бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований. Консолидированный бюджет района включает бюджеты рай она, городские, поселковые бюджеты и бюджеты сельсоветов. Консолидированные бюджеты используются для расчета нор мативов минимальной бюджетной обеспеченности, являются основанием для предоставления дотаций и субвенций из выше стоящего бюджета в нижестоящий.
Федеральное Собрание РФ обладает правом вводить чрезвы чайный бюджет и редким чрезвычайного расходования бюджет ных средств. Основанием для введения чрезвычайного бюджета является чрезвычайное положение на территории Российской Федерации, требующее иной схемы расходования бюджетных средств, а основанием для введения режима чрезвычайного расходования является увеличение дефицита бюджета до раз меров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг. Расходование средств в рамках таких форм бюд жета происходит с использованием механизма секвестирования. Секвестр расходов заключается в пропорциональном сни жении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т. д.) ежеме сячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, за исключением защищенных ста тей, т. е. тех, которые в любом случае должны финансировать ся в полном объеме. Обычно такими признаются заработная плата, стипендии, социальные пособия и т. п.
Существует также понятие минимального бюджета, т. е. рас четного объема доходов соответствующего бюджета, покрываю щего гарантируемые соответствующими вышестоящими органа ми власти минимально необходимые расходы. Дело в том, что нижестоящие бюджеты (особенно местные) в значительной мере зависят от решений вышестоящих органов власти. В частности, вышестоящие органы устанавливают минимальные государст венные стандарты, т. е. перечень государственных услуг, предос тавление которых гарантируется гражданам за счет финансиро вания из бюджетов различных уровней. Расходы на такие услуги обычно и определяют размер минимального бюджета.
Бюджетное устройство — это организация и принципы по строения бюджетной системы, представляющей собой совокуп ность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны.
§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура |
231 |
Рис. 5.2. Бюджетная система РФ
Как видно из определения, бюджетное устройство государ ства зависит от государственного и административно-террито риального устройства страны. Одно дело, если это унитарное государство, другое — если федеративное. Российская Федера ция является федеративным государством, признающим права местного самоуправления.
Бюджетная система РФ1 — это совокупность республиканско го (федерального) бюджета РФ, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных вне бюджетных фондов (рис. 5.2).
Каждый субъект РФ и муниципальное образование само стоятельно устанавливают свою бюджетную систему исходя из государственного и административно-территориального уст ройства своей территории.
Однако дать полную характеристику бюджетной системы РФ исходя всего лишь из перечня элементов бюджетной систе мы абсолютно невозможно. Не менее важным представляется характеристика связей между перечисленными элементами, при
'См.: ст. 6 БК РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
232 |
Глава 5. Финансовое право |
отсутствии которых нельзя было бы говорить о наличии систе мы. Поэтому, строго говоря, легальное определение бюджетной системы является неточным: это не просто совокупность бюд жетов страны, а совокупность бюджетов и связей между ними. Взаимосвязь элементов бюджетной системы становится ясна при анализе принципов ее построения.
Принципы построения бюджетной системы. Закон устанавли вает, что бюджетное устройство в Российской Федерации ос новывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности, самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ и др.
Принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) озна чает, что бюджеты различных уровней не являются изолиро ванными друг от друга, а находятся в постоянном взаимодейст вии. Единство бюджетной системы обеспечивается:
•единой правовой базой. Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации;
•единством денежной системы Российской Федерации;
•едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории РФ. Бюджетная классификация — это рас пределение доходов и расходов по группам на основе однород ных признаков. Так, в России приняты функциональная, эко номическая, ведомственная, финансовая (деление расходов на возвратные и безвозвратные, а доходов — на постоянные и вре менные) и другие классификации:
•единством формы бюджетной документации;
•единством принципов бюджетного процесса;
•единством санкций за нарушение бюджетного законода тельства РФ;
•единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
•единым порядком ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.
Однако единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета. Характер взаимосвязи элементов бюджетной системы зависит от модели управления народным хозяйством, принятой в государстве. Так, в условиях централи зованного управления наиболее естественной формой является единый государственный бюджет с включением в него бюдже тов всех уровней и широкими полномочиями центральных ор ганов по расходованию средств. Напротив, децентрализация в
§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура |
233 |
управлении народным хозяйством, характерная для современ ного периода, предполагает самостоятельность всех бюджетов (ст. 31 БК РФ), входящих в бюджетную систему РФ. В самом общем виде самостоятельность элементов бюджетной системы заключается в том, что каждый бюджет обладает собственными источниками доходов (закрепленные, регулирующие доходы и др.) и правом самостоятельно определять направления ис пользования этих средств. Кроме того, законом закрепляется недопустимость изъятия из бюджета дополнительно получен ных доходов.
Степень самостоятельности бюджетов небезгранична и не доходит до изолированности. Взаимосвязь бюджетов выража ется в наличии бюджетных прав и обязанностей у соответст вующих субъектов бюджетного права по отношению к ниже стоящим и вышестоящим бюджетам. В самом общем виде роль вышестоящих бюджетов заключается в том, что они яв ляются своего рода гарантом финансирования минимально необходимых расходов нижестоящих территорий. Перечень минимально необходимых расходов устанавливается выше стоящим органом государственной власти. В том случае, если нижестоящий бюджет не отвечает требованиям минимальной бюджетной обеспеченности, происходит или прямое финанси рование из вышестоящего бюджета, или закрепление за ниже стоящим бюджетом определенных регулирующих доходов на длительный срок.
Российская Федерация устанавливает структуру и общие прин ципы построения бюджетной системы РФ, определяет состав до ходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, ус танавливает общий порядок и принципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процес са, основы-бюджетных прав субъектов и муниципальных образо ваний. По отношению к бюджетам субъектов РФ Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, определяет размер дотаций, субвенций, определяет пе речень минимально необходимых расходов субъектов и др.
Субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральных бюд жетных прав (например, в форме представительства в федераль ных законодательных и исполнительных органах). По отноше нию к местным бюджетам субъекты РФ имеют право предостав лять и получать процентные и беспроцентные ссуды, утверждают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, обеспечивают
234 |
Глава 5. Финансовое право |
уровень доходов муниципальных образований, позволяющий финансировать их минимально необходимые расходы.
Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно раз рабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обла дая правом устанавливать местные налоги, самостоятельно оп ределять направления и объем расходов. Муниципальные обра зования имеют право получать и предоставлять ссуды бюджетам других уровней. Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюджетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, как правило, обеспечивают незначи тельную часть бюджетов муниципальных образований. Поэтому в основном доходная часть местного бюджета образуется из средств вышестоящих бюджетов на уровне минимальной бюд жетной обеспеченности.
Принцип полноты бюджетной системы имеет два аспекта:
1) в бюджетную систему должны включаться бюджеты всех государственных и муниципальных образований, существую щих в Российской Федерации;
2) принцип полноты бюджетной системы означает требова ние включения в соответствующие бюджеты практически всех видов источников государственных и муниципальных доходов, а также отражения в бюджете всех направлений расходов (ст. 32 БК РФ). Существование специальных внебюджетных фондов, специальных счетов казначейства должно быть сведено к мини муму. В соответствии с рассматриваемым принципом БК РФ включил бюджеты государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему РФ.
Принцип реальности бюджетной системы относится прежде всего к доходной части бюджетов, которая должна обеспечи ваться реальными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает налоговое законо дательство РФ: бюджет должен основываться на конкретных ис точниках доходов, закрепленных в специальном законодатель стве. Кроме того, реальное осуществление доходной части бюд жета зависит от надежности показателей прогноза социальноэкономического развития страны и реалистичности расчета до ходов и расходов бюджета (достоверность бюджета) (ст. 37 БК РФ). Немаловажное значение в этом отношении имеет и сба лансированность бюджета (ст. 33 БК РФ), в соответствии с кото рой объем предусмотренных бюджетом расходов должен соот-
§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура |
235 |
ветствовать суммарному объему доходов бюджета. Превышение расходной части над доходной должно компенсироваться раз личными дополнительными поступлениями средств (например, от выпуска в обращение государственных ценных бумаг). В про тивном случае должен действовать механизм чрезвычайного расходования средств.
Возможно и другое понимание принципа реальности бюд жетной системы: элементы бюджетной системы и система свя зей между ними законодательно закреплены и существуют в ре альной действительности. В этом смысле принцип реальности проводится не всегда последовательно, что было показано на примере местных бюджетов.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 37 БК РФ) в дополнение к предыдущему принципу устанавливает, что доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными рас ходами бюджета, т. е. не должны иметь целевого назначения, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств це левых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
(ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Принцип гласности (ст. 36 БК РФ) обеспечивается открытым обсуждением бюджетов и итогов их исполнения на сессиях представительных органов, опубликованием законов о бюджете на предстоящий год, а также отчетов об их исполнении.
Принцип эффективности и экономности использования бюд жетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости дости жения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с ис пользованием определенного бюджетом объема средств.
Структура бюджета. Любой бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.
I. Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с зако нодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
236 |
Глава 5. Финансовое право |
Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям1.
По социально-экономическому признаку все доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, от банковской и страховой деятельности, от приватизации и т. д.
По юридическим формам доходы различных элементов бюд жетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые посту пления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов.
Неналоговые поступления складываются из доходов от ис пользования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходов от платных услуг, ока зываемых бюджетными учреждениями; средств, полученных в результате применения мер ответственности, в том числе штра фов, конфискаций, компенсаций; финансовой помощи и др.
Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние. К внешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и ме ждународными организациями. Необходимо отметить, что дан ные средства чаще всего предоставляются на возвратной осно ве, т. е. по своей сути являются процентными ссудами.
Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основа нию доходы бюджета можно разделить на собственные и регу лирующие, дотации, субвенции и ссуды.
Собственные (закрепленные) доходы — это такие поступления, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в уста новленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты.
Такой способ распределения доходов между бюджетами раз личных уровней, как их закрепление (закрепленные доходы), используется при формировании доходной части бюджетов всех уровней, что должно повышать самостоятельность элементов бюджетной системы. Закрепление доходов за бюджетами раз личных уровней осуществляется бюджетным и налоговым зако нодательством. Вышестоящие бюджеты обладают правом пере-
' Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации» (с изм. от 2 марта, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г.).
§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура |
237 |
давать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях обеспечения гарантированно го уровня доходной части этих бюджетов.
Регулирующие доходы — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым в целях сбалансированности дохо дов и расходов устанавливаются нормативы отчислений (в про центах) в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Зачем нужны регулирующие доходы? Дело в том, что соци ально-экономическое развитие разных сфер народного хозяй ства происходит достаточно неравномерно, так, что суммы, по лучаемые из одного и того же источника дохода, могут год от года существенно отличаться. Поэтому закрепление абсолютно всех источников доходов за определенными бюджетами вызва ло бы диспропорции, несбалансированность бюджетов различ ных уровней. Регулирующие источники доходов позволяют из бежать негативных последствий.
Представительные органы власти территорий вышестоящего уровня утверждают перечень регулирующих источников дохо дов. Само же распределение доходов от этих источников проис ходит при утверждении указанными органами бюджетов в фор ме определения нормативов отчисления от этих доходов.
Кроме того, бюджетное регулирование возможно и в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровня регулирую щих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на три года).
Если распределение регулирующих источников доходов не привело к сбалансированности бюджета, то применяются такие формы бюджетного регулирования, как дотации и субвенции, а также бюджетные ссуды.
Дотация — это денежная сумма, выделяемая из бюджета вы шестоящего уровня, если закрепленных и регулирующих дохо дов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Выделение дотаций осуществляется на
безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов, т. е. ее использование не имеет целевого назначения.
Субвенция — это денежная сумма, предоставляемая бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому ли цу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Другими словами, субвенции
238 Глава 5. Финансовое право
имеют строгое целевое назначение и должны быть использова ны в определенный срок.
Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, представляе мые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или воз мездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
П. Расходы бюджета — это денежные средства, направляе мые на финансовое обеспечение задач и функций государства. Расходы бюджета могут быть классифицированы по различным основаниям.
Функциональная классификация расходов бюджетов РФ отра жает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства.
Ведомственная классификация расходов федерального бюд жета является группировкой расходов федерального бюджета и отражает распредел&ние бюджетных средств по главным распо рядителям средств федерального бюджета (министерствам и ве домствам).
Экономическая классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономи ческому содержанию, в соответствии с которым выделяются две основных группы: текущие и капитальные расходы.
К текущим относятся расходы, обеспечивающие функцио нирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государст венной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджет ной классификацией РФ.
Капитальные расходы бюджетов — это ассигнования на фи нансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством: капитальные вложения в развитие территорий, капитальный (восстановительный) ремонт, финансирование экологических программ и т. п.
Практическое значение этой классификации заключается в следующем: при наличии бюджетного дефицита первоочеред ному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюд жет текущих расходов.
При составлении бюджета любого уровня важное внимание уделяется требованию сбалансированности бюджета. Как отмеча-