терроризм

Основные направления и формы международного сотрудничества в борьбе с преступностью и терроризмом

Международное сотрудничество в борьбе с преступностью – это специфическая деятельность государств и других участников международного общения в сфере предупреждения преступности, борьбы с ней и обращения с правонарушителями. Объем, основные направления и формы этого сотрудничества определяются содержанием и особенностями преступности как явления конкретного общества, в значительной степени – национальной политикой государства в борьбе с преступностью и терроризмом. Вместе с тем сотрудничество государств в этой сфере тесно связано с определенным историческим уровнем развития международного сотрудничества в целом, в политической, социально-экономической, гуманитарной, культурной, правовой, военной и других областях.

Общепризнанным центром, организующим и координирующим международные связи, является Организация Объединенных Наций – универсальная межправительственная организация, действующая на основе специального договора – Устава.

Основной задачей ООН согласно ее Уставу является обеспечение и поддержание мира на Земле. Вместе с тем ООН содействует сотрудничеству государств и в иных направлениях. Одной из сфер такого сотрудничества является обмен опытом в области предупреждения преступности, борьбы с ней и содействия гуманному обращению с правонарушителями. Эта сфера – сравнительно новое направление деятельности органов ООН, начало которому было положено в 1950 г., когда была упразднена Международная уголовная и пенитенциарная комиссия – МУПК (создана в 1872 г.), а ее функции приняла на себя Организация Объединенных Наций. К борьбе с терроризмом ООН активно подключилась с 1972 г.

Для данной области сотрудничества специфическим является, прежде всего, то, что она затрагивает, как правило, сугубо внутренние аспекты жизни конкретных государств. Причины, порождающие преступность, равно как и меры предупреждения и борьбы с ней, средства перевоспитания лиц, совершивших преступления, формируются и развиваются в каждом государстве по-своему. Они испытывают влияние основных политических и социально-экономических, а также таких конкретных факторов, которые обусловливаются особенностями сложившихся в тех или иных государствах правовых систем, исторических и культурных традиций и т.п.

Здесь, как и в других областях сотрудничества, касающихся проблем экономического, культурного и гуманитарного характера, требуется точное и неуклонное соблюдение норм и принципов, закрепленных в Уставе ООН, составляющих прочный фундамент, на который должна опираться деятельность ООН.

Ряд факторов предопределяет актуальность и развитие международного сотрудничества в области предупреждения преступности, борьбы с ней и обращения с правонарушителями: существование преступности как объективно обусловленного социального явления конкретного общества вызывает необходимость обмена накопленным государствами опытом борьбы с ней; у международной общественности все большее беспокойство вызывают правонарушения и преступные действия транснациональных преступных объединений; большой ущерб причиняет организованная преступность – неотъемлемая и все увеличивающаяся часть общеуголовной преступности государств; существенной проблемой для государств остается незаконный оборот наркотиков, угон самолетов, пиратство, торговля женщинами и детьми, “отмывание” денег (легализация преступных доходов), акты терроризма и международного терроризма.

В настоящее время сложился ряд направлений международного сотрудничества по предупреждению преступности, борьбе с ней и обращению с правонарушителями, существующих на двустороннем, региональном и универсальном уровнях.

Основными такими направлениями являются следующие:

– выдача преступников (экстрадиция) и оказание правовой помощи по уголовным делам;

– научно-информационное (обмен национальным научным и практическим опытом, обсуждение проблем и проведение совместных исследований):

– оказание профессионально-технической помощи государствам в их борьбе с уголовной преступностью и терроризмом;

– договорно-правовая координация борьбы с преступлениями, затрагивающими несколько государств (сотрудничество государств по борьбе с отдельными видами преступлений на основе международных соглашений).

Международное сотрудничество в борьбе с преступностью осуществляется в двух основных формах: в рамках международных органов и организаций (межправительственных и неправительственных) и на основе международных соглашений.

К основным источникам (формам), составляющим правовую основу сотрудничества государств в рассматриваемой сфере, относятся:

а) многосторонние международные соглашения типа Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., Конвенции против транснациональной организованной преступности 2000 г., другие конвенции о борьбе с отдельными видами преступлений (наркотики, терроризм, торговля оружием и т.п.);

б) региональные международные соглашения типа Европейской конвенции о пресечении терроризма 1977 г.;

в) договоры о взаимной правовой помощи по уголовным делам и экстрадиции типа соглашений, подписанных европейскими государствами;

г) двусторонние соглашения типа Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1999 г.;

д) соглашения – учредительные документы международных органов и организаций, занимающихся вопросами борьбы с преступностью: Устав Международной организации уголовной полиции 1956 г.; Римский Статут Международного уголовного суда 1998 г. и др.;

е) межведомственные соглашения типа договоров МВД России с соответствующими ведомствами других государств о сотрудничестве;

ж) национальное законодательство, прежде всего уголовные и уголовно-процессуальные кодексы и иные уголовные законы.

Как представляется, в связи со спецификой таких преступлений и преступных явлений, как терроризм и международный терроризм, особенностями организационно-правовых способов борьбы с ними, настала пора решать вопрос о создании межсистемной (национальное право и международное право) отрасли права – “Антитеррористическое право”

Направления и формы международного сотрудничества в борьбе с преступностью до принятия Устава ООН. Преступность, требующая принятия специальных мер по борьбе с ней, появляется еще в рабовладельческую эпоху с ее специфическим государственным аппаратом и соответствующей совокупностью правовых норм, обеспечивающих господствующее положение рабовладельцев. Национальные меры при этом, естественно, играют решающую роль, однако уже наблюдается зарождение некоторых международно согласованных и упорядоченных действий государств в борьбе с преступностью. Начинает складываться такое направление международного сотрудничества, как правовая взаимопомощь по уголовным делам (например, в розыске преступников) и институт экстрадиции (выдачи преступников). Хотя развитие международного сотрудничества происходит в условиях разобщенности и постоянного военного соперничества государств при низком уровне развития международных отношений и международного права, выдача преступников получает известное договорное оформление. Так, в ставшем хрестоматийным примером договоре, заключенном царем хеттов Хеттудшлем III и египетским фараоном Рамсесом II в 1296 г. до н.э., предусматривалось: “Если кто-нибудь убежит из Египта и уйдет в страну Хеттов, то царь Хеттов не будет его задерживать, но вернет в страну Рамсеса”. Из текста договора видно, что речь идет о возвращении не только, а если учитывать состояние уголовной преступности в то время, то и не столько уголовных преступников, а всех лиц, которые окажутся в стране хеттов и будут затребованы Египтом. Русский юрист-международник Д.П. Никольский говорит о договорах между греческими городами-государствами, в которых содержались положения о выдаче преступников. Он упоминает также о фактах применения института выдачи к уголовным преступникам и беглым рабам Римской империи и Греции.

Отметим, однако, что в силу уже упоминавшейся разобщенности и соперничества государств в то время, а также неограниченных возможностей государства распоряжаться как своими гражданами, так и беглецами (обратить в раба, изгнать, казнить и т.п.) институт выдачи применялся редко.

В эпоху феодализма растет количество договоров экстрадиции, в которых конкретизируется круг лиц, подлежащих выдаче, определяются ее основания. Институт экстрадиции продолжает совершенствоваться. Он применяется в этот период Россией (например, во взаимоотношениях с Византией), Англией и Францией.

В этот период институт выдачи начинает активно использовать в своих целях и католическая церковь. Еретики рассматриваются как объект выдачи.

Известное ограничение применения экстрадиции идет за счет развития обычных норм, относящихся к институту гостеприимства, который является предшественником и своеобразной первоосновой права убежища.

В период феодализма расширился не только круг участников международного общения, но и сама сфера сотрудничества в борьбе с преступностью. Особенно это стало заметно в позднефеодальный период развития общества, когда, с одной стороны, уголовная преступность стала носить относительно массовый характер, способствуя разработке и применению национальных и международных форм и способов борьбы с нею, с другой – расширилось международное сотрудничество в таких важных областях, как торговое мореплавание, путешествия ради открытия и захвата новых земель. В этот период наметилось активно поддержанное церковью сотрудничество государств в борьбе с конкретными видами преступлений, затрагивающих общие интересы государств, например с морским пиратством. Даже те страны, которые, используя в борьбе за господство на море и направляя на открытие новых владений, тайно снаряжали и поддерживали “джентльменов удачи”, официально вынуждены были признать их врагами рода человеческого.

Таким образом, при феодализме зародилось такое направление международного сотрудничества в борьбе с преступностью, как договорно-правовая координация борьбы с преступлениями, затрагивающими интересы нескольких государств. Дальнейшее развитие получил институт выдачи. Начал складываться в связи с этим институт права убежища.

Вполне понятно, что в рабовладельческом и феодальном обществах ставился лишь один вопрос: как бороться с преступлениями? Соответственно, и международное сотрудничество не затрагивало проблем предупреждения преступности и обращения с правонарушителями.

Для капиталистического общества всех времен был характерен постоянный рост преступности, объясняющийся погоней представителей господствующих классов за максимальной прибылью.

Правящие круги были вынуждены уделять все большее внимание борьбе с преступностью, а вместе с тем и международному сотрудничеству в борьбе с ней, тем более что с колоссальным расширением международных связей росло число преступлений с “иностранным элементом”.

В конце XIX-XX в. постепенно расширяются области сотрудничества: кроме собственно вопросов борьбы с преступностью рассматриваются проблемы причин и тенденций преступности, меры предупреждения ее, вопросы ресоциализации правонарушителей и деятельности пенитенциарных систем. Появляются и быстро развиваются новые направления и формы международного сотрудничества в борьбе с преступностью. Эволюция как новых, так и старых форм сотрудничества тесно связана со становлением международного права, таких отраслей национального права, как уголовное, уголовно-пенитенциарное и др., с появлением соответствующих наук, включая криминологию.

Дальнейшее развитие получаеют такие направления сотрудничества, как выдача преступников и правовая помощь по уголовным делам. По инициативе Франции институт экстрадиции пополняется важнейшим положением, согласно которому лица, преследовавшиеся по политическим мотивам и покинувшие в связи с этим свою родину, выдаче не подлежат. Соответственно, постепенно утверждается принцип выдачи лишь лиц, совершивших общеуголовные преступления.

В договорной форме закрепляются положения, определяющие экстрадиционные преступления, правила и процедуру переговоров о выдаче, о предварительном задержании. Фиксируются такие важные начала института выдачи, как принцип взаимности и принцип невыдачи собственных граждан.

Заключаются двусторонние и многосторонние соглашения о выдаче преступников в Европе и Америке.

В XIX в. и до конца 1930-х гг. продолжает развиваться такое направление международного сотрудничества, как договорно-правовая координация борьбы с преступлениями, затрагивающими интересы нескольких государств.

Наряду с международно-правовой договоренностью о координации борьбы с пиратством заключаются соглашения о борьбе со следующими преступлениями: работорговлей (позднее таковым признается и рабство); торговлей женщинами и детьми; фальшивомонетничеством; распространением порнографических изданий; незаконной торговлей и употреблением наркотиков; разрывом или серьезным повреждением подводного кабеля; столкновением морских судов и неоказанием помощи на море.

В конце XIX в. начинает развиваться научно-информационное направление международного сотрудничества в борьбе с преступностью. Ряд учен ых-криминалистов выступают с инициативой обсуждения проблем борьбы с преступностью на международном уровне.

Ученые подчеркивали необходимость прежде всего обмена сведениями о национальных нормах уголовного, пенитенциарного и иных отраслей права, а также обмена опытом подготовки международно-правовых норм, объявляющих преступным то или иное деяние и координирующих борьбу государств с уголовной преступностью.

В конце XIX в. и до 1930-х гг. международное сотрудничество в борьбе с преступностью постоянно расширялось не только за счет роста круга участников, но и новых направлений сотрудничества: обсуждения проблем предупреждения преступлений и обращения с правонарушителями; научно-информационного обмена опытом и знаниями в борьбе с преступностью, а также признания необходимости в договорно-правовом порядке координировать борьбу с преступлениями, затрагивающими интересы нескольких государств.

В этот период развиваются новые и совершенствуются старые формы сотрудничества: заключаются договоры и создаются международные органы и организации, специально занимающиеся проблемами предупреждения преступности, борьбы с ней и обращения с правонарушителями.

В 1872 г. создается Международная уголовная и пенитенциарная комиссия, просуществовавшая до 1950 г., когда ее функции были переданы Организации Объединенных Наций. Решение об образовании МУПК принимается на I Международном пенитенциарном конгрессе, состоявшемся в Лондоне и обсуждавшем проблемы унификации экстрадиционные договоров, а также вопросы уголовной статистики. В дальнейшем МУПК большое внимание уделяла созыву II-XI пенитенциарных конгрессов, обсуждавших различные проблемы борьбы с преступностью: координация деятельности органов полиции в борьбе с преступностью; правовая взаимопомощь, идентификация преступников: выдача государством собственных граждан; уголовное наказание иностранцев. На последних конгрессах обсуждались уже и проблемы предупреждения преступности (в частности, преступности несовершеннолетних).

В 1888 г. по инициативе немецкого криминалиста Франца фон Листа создается Международное криминалистическое общество, которое призывало к изучению и подавлению “международной преступности” и проведению в этих целях международных мероприятий.

Большую активность в плане налаживания информационных контактов в конце XIX – начале XX в. проявляют представители полицейских органов различных стран. В 1905 г. проводится конференция представителей полиции Аргентины, Бразилии, Уругвая и Чили, на которой принимается решение об обмене сведениями и о практической деятельности по делам о преследовании преступников, бежавших из стран, где они совершили преступления.

В 1909, 1912, 1913 и 1914 гг. эти вопросы обсуждаются на конгрессах полиции. В частности, на конгрессе в Монако (1914) принимается решение о централизации информации о внешности преступников, дактилоскопических данных, вещественных доказательствах, обнаруженных на месте совершения преступления. Предлагается также классифицировать эти материалы и организовать регулярный обмен ими между всеми идентификационными службами.

Определенное внимание к такого рода проблемам борьбы с преступностью уделяют в этот период Институт международного права и Ассоциация международного права.

В 1923 г. создается Международная комиссия уголовной полиции, предшественник Интерпола. Лига Наций специального внимания проблемам международного сотрудничества в борьбе с преступностью не уделяла. Ни один из ее органов не был уполномочен на это. Однако в связи с тем, что эта организация взяла на себя некоторые функции в экономической и социальной областях и создала соответствующий механизм, отдельные вопросы борьбы с преступностью ею затрагивались.

По рекомендации состоявшейся в 1921 г. Международной конференции по борьбе с торговлей женщинами и детьми Лига Наций в 1922 г. учредила Совещательный комитет по борьбе с торговлей женщинами и детьми, позже (1936) преобразованный в Совещательный комитет по социальным вопросам. На него был возложен контроль за выполнением и соблюдением международных договоров не только по борьбе с торговлей женщинами и детьми, но и торговлей порнографическими изданиями.

В 1920 г. в соответствии с резолюцией Ассамблеи Лиги Наций создается Совещательный комитет по торговле опиумом и другими наркотиками, нацеленный на оказание соответствующей консультативной помощи Совету Лиги. Кроме этого органа проблемой наркотиков занимались также в рамках Лиги Наций Постоянный центральный комитет по опиуму, учрежденный в соответствии с положениями Международной конвенции о сильнодействующих средствах 1925 г., и Контрольная комиссия, созданная на основании постановлений Международной конвенции по ограничению производства и регламентации распределения наркотиков 1931 г.

В соответствии с требованиями Конвенции относительно рабства 1926 г. и на основании резолюции Ассамблеи Лиги 1932 г. и резолюции Совета Лиги 1934 г. был создан Совещательный комитет экспертов по борьбе с рабством.

Перечисленные органы занимались главным образом исследовательской работой и обобщениями но соответствующим вопросам, например Совещательный комитет экспертов по борьбе с рабством исследовал влияние рабства на “социальную систему”.

В период с 1927 по 1935 г. было проведено пять международных конференций по унификации уголовного законодательства. В период Второй мировой войны международное сотрудничество в борьбе с уголовной преступностью приостановилось. Вместе с тем в процессе формирования антигитлеровской коалиции Объединенных Наций не только закладывались моральные и юридические основания борьбы с фашизмом, но и зарождались определенные предпосылки для послевоенного международного сотрудничества.

ООН и развитие направлений и форм международного сотрудничества в борьбе с преступностью и терроризмом. После победы государств – членов антигитлеровской коалиции над фашизмом и милитаризмом, решающий вклад в разгром которых внес Советский Союз, международное общение приобрело качественно новые характер и масштабы.

Быстро увеличивалось число межправительственных и неправительственных международных организаций, среди которых центральное место по праву заняла созданная в 1945 г. Организация Объединенных Наций.

Положения Устава ООН дали хорошую юридическую основу для развития всего комплекса международных отношений, а также для деятельности самой Организации в качестве всемирной организации безопасности и координатора сотрудничества в различных областях и сферах.

Организация Объединенных Наций непосредственно занимается проблемами борьбы с уголовной преступностью с 1950 г. С тех пор ООН в известной мере содействовала, координировала или поощряла развитие направлений и форм международного сотрудничества в этой области.

Заключены и действуют двусторонние и региональные соглашения о выдаче преступников. Этому институту уделяют внимание международные правительственные и неправительственные организации.

Институт выдачи стал играть важную роль и в связи с борьбой государств с агрессией, преступлениями против мира, преступлениями против человечности и военными преступлениями. Такова диалектика сотрудничества государств в борьбе с преступлениями и преступностью: традиционные способы борьбы с общеуголовной преступностью стали содействовать борьбе с наиболее опасными преступлениями национального и международного характера.

На договорной основе развивается международное сотрудничество в области правовой помощи по уголовным делам: выдаче вещественных доказательств, обеспечению явки свидетелей, передаче предметов, добытых преступным путем, а также соответствующими специалистами и технологиями.

Договорно-правовая координация борьбы с преступлениями, которые затрагивают интересы нескольких государств, в период после Второй мировой войны становится все более конкретным направлением международного сотрудничества. Это объясняется тем, что совершенствуется международно-правовая основа борьбы с такими преступлениями с учетом изменения их характера и масштабов. Вместе с тем оформляется договорно-правовое признание опасности ряда иных уголовных преступлений, затрагивающих международные связи. Таким образом, в настоящее время в международных соглашениях признается необходимость координации борьбы с такими преступлениями, затрагивающими интересы нескольких государств, как фальшивомонетничество, рабство и работорговля (включая институты и обычаи, сходные с ними); распространение порнографических изданий и изделий; торговля женщинами и детьми; незаконное распространение и употребление наркотиков; пиратство; разрыв и повреждение подводного кабеля; столкновение морских судов и неоказание помощи на море; “пиратское” радиовещание; преступления, совершаемые на борту воздушного судна; преступления против лиц, пользующихся защитой согласно международному праву; захват заложников; преступление наемничества; преступления, направленные против безопасности морского судоходства; противоправные обращения с радиоактивными веществами; “отмывание” доходов, добытых преступным путем; незаконная миграция; незаконный оборот оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, взрывных устройств.

Российская Федерация является участником большинства соглашений такого рода, например лишь в последние годы были подписаны: Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г., Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1998 г., Соглашение о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1998 г.

После Второй мировой войны широкое развитие получает научно-информационное направление международного сотрудничества в борьбе с преступностью (обмен национальным научным и практическим опытом, обсуждение проблем и проведение совместных научных исследований).

СССР, затем Российская Федерация занимали активную позицию в развитии научно-информационного направления международного сотрудничества. Их делегации принимали участие в работе 2-11 конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, в различных международных встречах и симпозиумах, посвященных обмену опытом.

С начала 1960-х до конца 1980-х гг. социалистические страны систематически проводили криминалистические симпозиумы, на которых рассматривались вопросы: применения технических средств в борьбе с преступностью; проведения экспертиз, основанных на достижениях химии, физики, биологии и других наук для раскрытия преступлений; тактики производства отдельных следственных действий; методики расследования различных видов преступлений, а также особенностей борьбы с рецидивной преступностью, преступностью несовершеннолетних и др.

После прекращения существования СССР научно-информационное направление развивалось в рамках Содружества Независимых Государств и Союза Россия – Белоруссия. Например, в ноябре 2003 г. в России состоялась научно-практическая конференция “Актуальные проблемы борьбы с терроризмом в южном регионе России”, в которой приняли участие государства – участники СНГ, распложенные в Закавказье. Практически на всех заседаниях главных органов СНГ – Совета глав государств, Совета глав правительств, Исполнительного комитета, Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ – обсуждаются проблемы борьбы с преступностью и терроризмом. В частности, в июне 2003 г. была одобрена Программа СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма до 2005 г., где специальный раздел посвящен информационно-аналитическому и научно-методическому обеспечению борьбы с терроризмом и иными особо опасными преступлениями. Важным направлением деятельности государств в рамках СНГ по контролю и борьбе с терроризмом является гармонизация национального законодательства в этой сфере. В частности, в 2004 г. создан новый проект Модельного кодекса “О борьбе с терроризмом” (первый был создан и одобрен еще в 1998 г.).

В период после Второй мировой войны полиостью сложилось и такое направление международного сотрудничества, как оказание профессионально-технический помощи государствам в их борьбе с уголовной преступностью. Если ранее оказание такой помощи происходило на двусторонней основе и эпизодически, то с конца 1940-х гг. оно стала осуществляться еще и через систему органов ООН и на региональном уровне. Это направление тесно связано с научно-информационным направлением международного сотрудничества и деятельности Организации Объединенных Наций в борьбе с уголовной преступностью.

Основными видами профессионально-технической помощи в области борьбы с преступностью являются: предоставление стипендий, направление экспертов и организация или содействие проведению семинаров.

ООН предоставляет стипендии для должностных лиц из числа специалистов в таких сферах борьбы с преступностью, как предупреждение преступности среди несовершеннолетних, условное осуждение и надзор за бывшими заключенными, судебная и пенитенциарная системы.

С середины 1960-х гг. в связи с изменениями в количественном и географическом представительстве государств – членов ООН стипендии, как правило, стали предоставляться специалистам из стран, освободившихся от колониальной зависимости. Однако здесь возникла проблема эффективного использования полученного опыта, ибо уровень борьбы с преступностью и возможностей для этого в стране пребывания стипендиата и страны, его направившей, как правило, резко отличались. Позже эта проблема была относительно решена путем создания региональных институтов ООН по подготовке специалистов из числа лиц, получающих стипендии.

Более действенным видом оказания профессионально-технической помощи в борьбе с преступностью странам, нуждающимся в ней, явилось направление экспертов по просьбе правительств соответствующих государств. Такого рода практика осуществлялась как на двусторонней основе, так и при содействии ООН и других международных организаций. В последние годы участились просьбы о проведении научных исследований в соответствующих областях, а также разработке планов предупреждения преступности.