§ 5. Система конституционного права

Конституционное право состоит из большого числа правовых норм.

Они многообразны по содержанию, субъектам конституционно-право­вых отношений, объекту регулирования и обширному перечню других признаков.

Но отрасль права — не простая совокупность норм. Между норма­ми сущест-

вуют сложные системные связи. Выявить же эти связи невоз­можно без глубокого

постижения внутренней структуры, присущей данной отрасли права, ее системы.

Конституционное право, будучи частью единой системы права, в свою оче

редь, само является сложной системой.

Система отрасли конституционного права вы­ражается в ее внутреннем

строении, обусловленном теми связями, кото­рые существуют между ее

нормами и определяют основы дифференциации данных норм и их интеграции

в правовые образования (институты), обла­дающие признаками элемента систе-

мы, а также структуру этих инсти­тутов.

В системе отрасли отражаются основные линии взаимодействия и связи

конституционно-правовых норм. Однако не всякие комплексы конституционно-

пра­вовых норм, образующие институт, рассматриваются как самостоятель­ная часть

конституционного права, основной элемент его системы.

Элементами отрасли являются наиболее крупные правовые образова­ния,

совокупности норм, не только обладающие определенным внут­ренним единством,

но и отличающиеся от других совокупностей норм конституционного права.

Признаки, интегрирующие и дифференцирующие комплексы норм в

относительно самостоятельные группы, предопределяются в своей основе

предметом регулирования соответствующих норм, т. е. общест­венными отноше-

ниями, на которые эти нормы воздействуют.

По Поскольку общественные отношения связаны с разными сферами

жизни, каждая из которых имеет свою специфику, то и нормы, регули­рующие

эти отношения, не могут не проявлять соответствующие им специфические

свойства.

В системе конституционного права можно выделить следующие

институты, которые составляют основные элементы отрасли и объеди­няют нормы, закрепляющие:

1) основы конституционного строя;

2) основы правового статуса человека и гражданина;

3) федеративное устройство государства;

4) систему органов государственной власти и систему органов

местного­ самоуправления.

Такое строение отрасли конституционного права соответствует внутренней системности тех сфер общественных отношений, которые состав­ляют его предмет. Очевидна и специфичность каждой из соответствующих сфер общественных отношений: по объекту отношений; по субъекту; по форме и мере должного правового воздействия, его характеру.

Все эти особенности регулируемых нормами права общественных отно­шений предопределяют систему отрасли, но не являются ее основой.

Критерием систематизации конституционно-правовых норм могут быть лишь факторы, свойственные самой правовой форме, са­мим правовым нормам, их особенностям. Эти факторы, естественно, вытекают из содержания регулируемых данными нормами обществен­ных отношений, предопределяющих особенности правового воздейст­вия на них. его механизма, объемов и других качественных параметров.

Поэтому каждый институт, являющийся элементом системы отрас­ли конституционного права, характеризуется особыми, имеющими правовую природу чертами, которые присущи нормам именно данного института и которые качественно отличают его от других институтов конституционного права.

Различия, отражающие специфику каждого из названных институ­тов, можно проводить:

1. по специфике правового воздействия на соответствующую сферу об­щественных отношений. Такое воздействие может осуществляться в формах закрепления, установления, регулирования, провозглашения, целеполагания, допущения и т. д.;

2. по особенностям механизма действия конституционно-правовых норм, способам их реализации. Действие нормы может не порождать конкретных правоотношений или, наоборот, реализовываться через конкретные правоотношения или через правоотношения общего ха­рактера;

3. по степени конкретной направленности конституционно-правового

регулирования. Нормы одних институтов устанавливают лишь принци­пы

правового воздействия на обширные сферы общественных огношений. нормы

других — конкретно регулируют те или иные обществен­ные отношения;

4. по субъектному составу. Нормы одних институтов адресованы к конкретным субъектам либо типовому виду субъектов: нормы дру­гих — ко всем субъектам права, ко всем правоприменяюшим субъектам. Различны в связи с этим и правовой статус субъектов правоотношений, конкретное выражение их правообязанностей:

5. по способу правовой защиты действия конституционно-правовых норм, формам и методам ответственности правообязанных субъектов. В одних институтах преобладает общий механизм охраны конституции, конституционного строя, в других — конкретное воздействие на субъ­екта, нарушающего конституционно-правовые нормы, путем отмены соответствующих неправомерных актов и действий:

6. по специфике форм выражения охватываемых данным институтом правовых норм. В одних институтах нормы имеют по преимуществу кон­ституционную форму выражения, в других — преобладающая часть норм выражена в текущем законодательстве:

7. по видовому характеру норм соответствующего конституционно-правового института. В одних институтах преобладают нормы-прин­ципы, нормы-цели, нормы-дефиниции, в других — нормы конкретно­го регулирующего действия;

8. по степени и масштабам включенности других отраслей права в реа­лизацию целей, заложенных в содержании конституционно-правовых норм. Нормы некоторых конституционно-правовых институтов содержат ус­та-новления, которые не могут быть претворены в жизнь в рамках толь­ко конституционно-правового регулирования. Нормы других институ­тов реализуются непосредственно в рамках конституционно-правового регулирования;

9. по целенаправленности правового регулирования. В рамках общего на­зна-

чения отрасли конституционного права правовое регулирование ка­ждой части его

системы имеет качественно особые характеристики. В правовом регулировании

отражается тот результат, который должен быть достигнут действием данной груп-

пы правовых норм, их реализа­цией. Общая целенаправленность конституцион-

но-правового регули­рования определяется закономерностями развития той сторо-

ны соци­альной действительности, правовое воздействие на которую оказыает дан-

ный конституционно-правовой институт. Цель эта в общей форме прямо не фор-

мулируется конституционным правом, однако она прони­зывает все правовые нор-

мы данной отрасли, выступает объединяющим их началом;

10. по функциям, присущим каждому конституционно-правовому инсти­туту. Они определяют его место в системе отрасли в целом, характер связи отрасли и института, его взаимодействие с другими правовыми институтами. Функции каждого данного правового института показы­вают его назначение в общем воздействии отрасли на предмет правово­го регулирования;

11. по принципам, свойственным каждому из конституционно-правовых институтов, т. е. по тем руководящим началам, которым подчинено совокупное действие всех норм данного института.

Указанные специфические особенности в своей совокупности и оп­ределяют характер каждого из институтов конституционного права как относительно самостоятельного элемента, составной части отрасли. Эти признаки, взятые в отдельности, могут у различных институтов в той или иной мере совпадать или получать лишь преимущественное выражение.

Институту, который объединяет нормы, закрепляющие основы кон­

ституционного строя, свойственны следующие специфические черты.

Нормы этого института:

1. воздействуют на общественные отношения путем установления определенных начал устройства общества и государства;

1. как правило, не порождают конкретных правоотношений:

2. определяют сущностное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений, все стороны социальной реально-

сти; нормам рассматриваемого института не могут противоречить никакие другие положения Конституции РФ:

3. адресованы всем субъектам права, всем правоприменяюшим субъектам;

4. имеют способом своей защиты общий режим охраны Конституции,

конституционного строя, могут быть изменены только путем приня-­

тия новой Конституции;

2. устанавливаются преимущественно в конституционной форме;

5. являются в преобладающей части нормами-принципами, нор­мами-

дефинициями, нормами-целями;

6. предполагают для практической и правовой реализации содержа-

щихся­ в них целей «включение» всех отраслей права;

7. призваны обеспечить системное закрепление концептуальных

идей, основополагающих для данного общества и государства.

Нормы данного института по своим функциям являются опреде­ляющими для всех других институтов конституционного права, направ­ляют все конституционно-правовое регулирование.

Нормы института конституционного права, закрепляющие основы правового статуса человека и гражданина:

1. воздействуют на общественные отношения в основном путем провозглашения, признания государством естественными, неотчуж-

даемыми прав человека:

1. 2.субъекты возникающих на их основе конституционно-правовых отношений обязательно включают гражданина или иное лицо с иным статусом:

3. реализуются по преимуществу вне конкретных правоотношений;

4. входят в сферу взаимоотношений государства и личности;

5. включают в качестве субъекта права человека, гражданина как тако-

вого, вне связи его с каким-либо особым правовым статусом;

6. предусматривают особую систему охраны, не могут быть пересмот-

рены без принятия новой Конституции;

7. по сравнению с нормами других институтов в наибольшей мере

воплощают общепризнанные принципы и нормы международного

пра­ва, признание приоритета международных договоров Российской

Фе­дерации перед федеральными законами;

8. включают в систему гарантий право жалобы граждан в Конститу­ци-

онный Суд о проверке конституционности примененного или под- лежащего применению судом закона в отношении гражданина;

9. охраняются правом на обращение в Европейский Суд по правам человека;

10) предполагают подключение многих других отраслей права, в которых реализация конституционных прав граждан осуществляется путем возникновения конкретных правоотношений (трудовых, граж- данских, семейных и др.)

Институт, объединяющий нормы, регулирующие федеративное устрой-

ство Российской Федерации, отличается специфическим кругом субъектов, воз-

никающих на их основе конституционно-правовых отно­шений, их особой право-

способностью. Эти нормы, устанавливающие правовой статус субъектов, являя-

ются не только конституционными, но и договорными. В Федеративном догово-

ре, в договорах с конкретными субъектами Федерации фиксируется разграниче-

ние полномочий между ней и ее субъектами. Следовательно, нормы рассматри-

ваемого инсти­тута закрепляются не только в Конституции, но и в особых дого-

ворах, соглашениях. Для этих норм предусмотрен и особый характер их охра-

­ны, разрешения коллизий, возникающих в процессе правопримене­ния, — путем

согласования или конституционного судопроизводства, через Конституционный

Суд РФ.

Нормы института, который определяет систему органов государст­венной власти и систему органов местного самоуправления, имеют сле­дующие особенности:

1. это нормы преимущественно прямого регулирующего действия;

они реализуются в конкретных правоотношениях;

2. в качестве субъектов возникающих на их основе правоотношений выступают органы государства и органы местного самоуправления

в их статусе органов народовластия;

3. преобладающая часть данных норм устанавливается на основе Кон­сти- туции РФ в актах текущего законодательства, детально определяющих порядок образования органов, их компетенцию, формы деятельности;

4. для норм этого института характерно специфическое, отличное от других институтов, соотношение норм общефедеральных и норм, действующих на территории каждого из субъектов Федерации, а

также на территориях, в которых осуществляется местное само-

управление.

Таким образом, совокупность юридических особенностей, указан­ных выше, и придает определенной группе конституционно-правовых норм качество элемента отрасли, занимающего относительно само­стоятельное положение в ее системе. Причем исходным началом, опре­деляющим все юридические свойства элементов отрасли, является ха­рактер той сферы общественных отношений, которые регулируются составляющими эти элементы нормами, т. е. предмет правового регулирования. В свою очередь, каждый такой институт, представляющий собой основной элемент системы отрасли конституционного права, имеет сложное строение, включает относительно различные комплек­сы норм с особой сферой правового регулирования. Их можно условно назвать подинститутами. Так. институт, объединяющий нормы, закреп­ляющие основы конституционного строя, включает комплексы норм, определяющих такие основы в политической, экономической, соци­альной, духовной сферах. Естественно, что и последние имеют свою более или менее сложную структуру. Особенно сложное строение имеет подинститут, объединяющий нормы, закрепляющие политическую ос­нову конституционного строя. В его состав входят, в частности, такие разветвленные системы норм, которые закрепляют принцип народо­властия, его формы, систему общественных объединений и др.

Нормы, устанавливающие основы правового статуса личности, включают крупные комплексы норм, закрепляющих принципы право­вого статуса личности; гражданство Российской Федерации, основные права и свободы человека и гражданина.

Институт, объединяющий нормы, закрепляющие федеративное устройство, в своем внутреннем строении имеет группы норм, закреп­ляющих статус Российской Федерации, статус ее субъектов, основы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Наиболее сложную структуру имеет институт, нормы которого за­крепляют систему органов государственной власти. Это объясняется наличием различных по своему функциональному назначению органов государственной власти; делением их системы на федеральные и регио­нальные органы; особенно детальным характером правового регулиро­вания порядка выборов представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления — главного канала реализа­ции принципа народовластия, что предопределяет выделение таких норм в особый комплекс, именуемый избирательным правом или изби­рательной системой.

Что касается местного самоуправления, то нормы конституционно­го права определяют его сущность и основные принципы организации, а нормы, детализирующие и конкретизирующие организацию местного самоуправления, уже составляют предмет такой комплексной отрасли права, как муниципальное право.

Анализ системы отрасли конституционного права предполагает не только выявление ее составных частей, главных элементов, но и обос­нование их соотношения и места каждого из них в этой системе.

В основе такого подхода к системе отрасли лежит реальное соотно­шение тех сфер общественных отношений, которые являются предме­том регулирования нормами конституционно-правовых институтов. Однако это соотношение может рассматриваться лишь как первичная, исходная основа, определяющая структуру отрасли. Очевидно, что она имеет и правовую основу. Последняя заключается в том, что между кон­ституционно-правовыми институтами существует такая правовая фор­ма взаимодействия, в силу которой нормы одного института создают предпосылки для действия норм другого, определяют их направлен­ность и содержание.

Нормы института, закрепляющего основы конституционного строя, занимают первое место в системе данной отрасли, поскольку в них со­держатся исходные начала правового регулирования, осуществляемого нормами других конституционно-правовых институтов.

На следующем месте стоит институт, устанавливающий основы правового статуса человека и гражданина, его права, свободы и обязан­ности. Место этого института обусловлено тем, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью в государстве и обществе, главной целью функционирования всех государственных и обществен­ных структур.

Конституционно-правовой институт, нормы которого закрепляют федеративное устройство государства, создает предпосылки для орга­низационного построения системы органов государственной власти. Нормы этого института устанавливают существующие в Российской Федерации национально-государственные и государственно-террито­риальные образо-вания, в соответствии с которыми строится система органов государства. Вот почему этот институт предшествует институту, закрепляющему систему органов государственной власти и систему ор­ганов местного самоуправления.

При характеристике системы конституционного права важное зна­чение имеет вопрос о ее соотношении с системой конституции, являю­щейся основным источником отрасли. Это часть более обшей проблемы бо-

лее общей проблемы о соотношении системы права и системы законодательства. Они связаны между собой, но полностью не совпадают.

Система отрасли конституционного права предопределяется объек­тивными факторами. Однако она выявляется и формулируется путем теоретических исследований, а потому субъективный фактор играет главенствующую роль при характеристике ее составных элементов. Это наглядно подтверждается наличием различных позиций ученых по во­просу о системе отрасли конституционного права.

Система конституции — категория субъективная, поскольку систе­матизация конституционных норм осуществляется законодателем. Од­нако последний осуществляет ее не произвольно, а с учетом и на основе воспринятых им объективных связей, существующих в сфере регули­руемых конституционно-правовыми нормами общественных отноше­ний, их системности. Исходя из этого сама группировка норм в инсти­туты, содержащаяся в конституции, имеет нормативное значение, и ее нельзя произвольно отбрасывать при определении системы отрасли конституционного права, хотя и не каждый элемент системы конститу­ции выступает как самостоятельный элемент системы отрасли. Приня­тая в конституции группировка норм не может полностью совпадать со структурой отрасли. Хотя основы систем общие, но закономерности их формирования имеют особенности.

Система отрасли конституционного права охватывает всю совокупность конституцион­но-правовых норм, а система конституции — лишь часть этих норм, со­ставляющую основу всего конституционно-правового регулирования.

Как для системы отрасли конституционного права, так и для систе-

­мы конституции отправным, исходным началом является группировка норм на

основе единства их содержания, специфики регулируемых ими общественных

отношений, а следовательно, и своеобразного круга субъектов. Однако соотно-

шение этих начал систематизации в консти­туции и в отрасли полностью не сов-

падает.

Для системы отрасли конституционного права характерен более высокий, чем для системы конституции, уровень обобщения норм по их предметному содержа­нию. Так, элемент системы отрасли составляет вся совокупность кон­ституционно-правовых норм, определяющих систему органов государ­ственной власти, принципы их организации, основы их взаимоотноше­ния и компетенции. В системе конституции эти нормы рассредоточены по конституциям как Российской Федерации, так и республик в ее со­ставе, по уставам других субъектов Федерации.

И система отрасли конституционного права, и система конститу-

ции не есть нечто застывшее, раз навсегда данное. Они развиваются, отражая уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленный потребностями социальной реальности.

На каком-то этапе конституция и отрасль конституционного права могут отставать от объективно меняющихся потребностей. При созда­нии необходимых условий происходит существенная перестройка сис­тем отрасли и конституции. Это находит свое выражение в принятии новой конституции, изменении ее системы. Претерпевает изменения и система отрасли. Такой процесс произошел на данном этапе развития конституционного права России с принятием Конституции 1993 года. Она определила новые концепции общественного развития, заложила новые принципы конституционно-правового регулирования, ввела иные правовые институты. Это, естественно, отразилось и на системе конституционного права как отрасли в целом и особенно на внутрен­нем строении каждого из ее правовых институтов.

Характеризуя систему отрасли конституционного права, следует от­метить, что в течение многих лет в публикациях, в том числе и в учеб­ной литературе, обосновывается необходимость выделять в этой систе­ме ряд относительно самостоятельных правовых образований, именуе­мых подотраслями.

Разброс мнений по этому вопросу чрезвычайно широк. Высказыва­лись соображения рассматривать каждый главный элемент отрасли как подотрасль. В настоящее время наиболее активно обосновываются идеи рассматривать в качестве подотрасли конституционного права со­вокупность норм, регулирующих избирательное право и избиратель­ный процесс, а также вычленять такие подотрасли, как парламентское право, судебное конституционное право и процесс.

Есть и более радикальные предложения: выделить избирательное право в отдельную самостоятельную отрасль, а также создать новую отрасль — конституционно-процессуальное право.

По поводу всех этих предложений Козлова Е.И. и Кутафин О.Е. высказали следующие со­ображения.

Едва ли целесообразно превращать ведущую отрасль права — кон­ституционное право — в совокупность многих подотраслей. Вычлене­ние из отрасли подотрасли должно опираться не только и не столько на большой объем нормативного наполнения того или иного конституци­онно-правового института, но и на наличие ряда особых признаков, присущих его нормам (особый юридический метод правового регули­рования, особые принципы, особый характер субъектов правовых от­ношений и др.) Поэтому обособление подотрасли должно быть обос­новано с учетом всех общетеоретических положений, касающихся ста­туса подотрасли.

Кроме того, практически при выделении подотрасли предполагает­ся ее отдельное изучение студентами наряду с самой отраслью, созда­ние особых учебных пособий. Это не может не привести к дублирова­нию в изучении отрасли и подотрасли и к нарушению целостности ос­новополагающей отрасли права, обескровит ее содержание. Более обстоятельное изучение крупных институтов отрасли может быть обес­печено в рамках спецкурсов.

Что касается выделения в качестве самостоятельной отрасли изби­рательного нрава, то нецелесообразность этого очевидна. Нормы права не могут быть одновременно нормами двух отраслей права, а изъятие норм избирательного права из отрасли конституционного права озна­чало бы разрушение ее целостности как ведущей отрасли права. Подоб­ного рода доводы могут быть высказаны и применительно к идее выде­ления самостоятельной отрасли конституционного процессуального права. Для существующих в системе права Российской Федерации про­цессуальных отраслей характерно, как правило, несовпадение субъек­тов процессуальных отношений с субъектами материальных отноше­ний. Такие несовпадения имеют место в конституционном судопроиз­водстве, в деятельности Конституционного Суда РФ, однако это не носит универсального характера.

В отрасли конституционного права нет и единообразных для реа­лизации норм различных институтов одинаковых процессуальных процедур. Простая попытка разделить материальные и процессуаль­ные, процедурные нормы через отдельную процессуальную отрасль мо­жет отрицательно сказаться на объективно необходимом единстве от­расли конституционного права.

Конституционное право Российской Федерации охватывает всю систему конституционно-правовых норм как федерального, так и ре­гионального уровня. Это единая для всего государства отрасль права. Представляется неправомерным характеризовать конституции, уставы и конституционно-правовое законодательство субъектов Российской Федерации конституционным правом субъектов как каждого в отдель­ности, так и в качестве обобщающего понятия для законодательства всех субъектов.

Конституции, уставы субъектов, равно как и их зако­нодательство по предмету данной отрасли, составляют неотъемлемую часть единой отрасли конституционного права Российской Федерации. Нормы учредительных актов субъектов и их конституционно-правовое законодательство вливаются в единую отрасль конституционного права Российской Федерации. Конституция РФ и федеральные законы име­ют верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие. Нет необходимости производить коренную перестройку системы отрасли путем выделения конституционного права как обшей части российско­го права и конституционного права как обычной отрасли права.