Субъекты и несубъекты федерации

 

Субъекты и несубъекты федерации. Субъекты федераций далеко не одинаковы как по своей численности, так и по своей природе и характеру. Есть двухчленные федерации, состоящие из двух субъектов (например, современная Югославия, включающая Сербию и Черного­рию; Танзания — Танганьику и Занзибар; бывшая Чехословакия — Чехию и Словакию и др.). Многие федерации имеют несколько (от трех до десяти) субъектов (например, Бельгия — 3; Пакистан и Микро­незия — по 4; Австралия — 6; ОАЭ — 7; Австрия и Эфиопия — по 9; Канада — 10). Многочисленными, имеющими более десятка субъектов, являются такие федерации, как Малайзия — 13, ФРГ — 16, Аргенти­на — 22, Бразилия и Швейцария — по 23, Индия — 25, Мексика — 31 и др. Наибольшим числом субъектов обладают США — 50 и Россия — 89. Именуются субъекты по-разному: штаты — в США, Индии, Брази­лии, Нигерии, Мексике, Австралии и Венесуэле; провинции — в Кана­де, Аргентине и Пакистане; земли — в ФРГ и Австрии; области — в Бельгии; кантоны — в Швейцарии; республики — в Югославии; эмира­ты — в ОАЭ и др. В отличие от подавляющего большинства зарубеж­ных федераций, в Российской Федерации ее субъекты носят различные наименования — республика, край, область, автономная область, город федерального значения, автономный округ.

Субъектами федерации могут быть как государства, так и государ­ственные образования (государственно-подобные политико-террито­риальные единицы). Одни из них имеют собственные конституции (например, штаты США, штаты Мексики и др.), а другие их не имеют (например, провинции Канады и Пакистана, штаты Индии и Венесуэ­лы, эмираты ОАЭ и др.). В ряде федераций одни субъекты обладают собственными конституциями (например, штат Джамму и Кашмир в Индии, Занзибар в Танзании и др.), а другие — нет. Иногда субъекты федераций имеют собственные статуты. В Российской Федерации одни субъекты (республики) имеют свои конституции, а другие (края, области, федеральные города и др.) — уставы. Конституции субъектов федерации обычно разрабатываются и принимаются ими самими, без утверждения со стороны федеральных органов, хотя в отдельных слу­чаях они могут нуждаться в том или ином таком подтверждении. Субъ­екты федерации чаще всего имеют свои парламенты, принимающие местные законы, свое правительство, иногда — свое гражданство, свою судебную систему (например, в США). Если в федерации парламент двухпалатный, то субъекты федерации так или иначе имеют свое пред­ставительство в верхней палате. По форме правления подавляющее большинство субъектов федерации — республики, но в отдельных слу­чаях они могут быть монархиями (например, эмираты в ОАЭ, часть субъектов Малайзии и др.). Формально монархическими федерациями являются Канада, Австралия и Бельгия, но их субъекты имеют, в сущ­ности, республиканский характер.

В зависимости от природы и характера своих субъектов федерации могут строиться на различных началах: а) на территориальной основе; б) на национально-территориальной (этнотерриториальной) основе; в) на сочетании территориальных и национально-территориальных основ.* Большинство федераций построено на территориальной основе (США, ФРГ, Бразилия, Аргентина, Австрия, Австралия, Венесуэла, ОАЭ и др.). Среди них есть и полиэтничные по составу населения страны (например, США), в которых, однако, иноэтничное население либо не составляет сколько-нибудь значительную часть населения, либо проживает некомпактно, разрозненно. Но большинство из этих федераций — это моноэтничные в своей основе страны, наличие в ко­торых сравнительно небольших иноэтничных включений, иногда даже более или менее компактно проживающих (например, сорбы в ФРГ), не вызывает потребностей в создании соответствующего субъекта фе­дерации.

 

По национально-территориальному (этнотерриториальному) принципу были построены в прошлом СССР, бывшая Югославия и Чехословакия, а сегодня такими федерациями являются современная Югославия, Бельгия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине. В той или иной мере и форме этнический фактор (включая этноязыковые различия) сыграл существенную роль в создании и развитии федераций в Индии, Эфиопии, Швейцарии и др. Примерами сочетания территориальных и этнотерриториальных начал в структуре федерации могут служить сегодня Российская Федерация, включающая более полусотни территориальных и более трех десятков национально-территориальных субъектов, а также Индия, Пакистан, Эфиопия, Канада и др., в которых наряду с обыч­ными субъектами федерации имеются и специфически этнотерриториальные (например, в Канаде 9 англоязычных провинций и франко­язычный Квебек). Сами субъекты таких экстерриториальных феде­раций не обязательно должны носить моноэтничный характер. Они могут быть двунациональными и многонациональными (например, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Дагестанская рес­публики в РФ, ряд штатов в Эфиопии и др.). Необходимо иметь в виду и то, что выделение субъекта федерации по этнотерриториальному признаку необязательно связано с преобладанием представите­лей данного этноса в общей численности населения этого субъекта. Такое преобладание может быть, а может и отсутствовать. Важнее другое: компактное проживание этих представителей на своей исто­рической территории.

В составе федерации могут находиться и такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации, хотя и входят в ее политико-территориальную структуру. Такими единицами чаще всего являются федеральные округа, в которых расположена столица федерации и прилегающие к ней территории (например, округ Колум­бия с г. Вашингтон в США; столичный округ с г. Бразилия в Бразилии, округ, где строится новая столица Нигерии — город Абуджа, и др.). В состав федераций могут входить также федеральные территории и вла­дения (например, остров Гуам, Виргинские острова и др. в США), ко­торые находятся в прямом управлении федерации и не обладают мно­гими правами, которые имеют субъекты федерации. Особое место в территориальной структуре США занимает свободно ассоциированная (присоединившаяся) территория Пуэрто-Рико. Территории — несубъ­екты могут со временем превращаться в субъекты федерации. Так, в 1959 г. Аляска и Гавайские острова получили статус 49-го и 50-го шта­тов США. Ряд ранее свободно ассоциированных территорий США по­лучили ныне статус независимых государств — членов ООН (Маршалловы острова, острова Микронезии, остров Палау) Число несубъектов в различных федерациях неодинаково: в Австралии — 9, в Индии — 6, в Венесуэле — 2.

 

О понятии субъекта федерации: теоретические аспекты.

Сущность понятия «субъект федерации» предполагает анализ более широкой категории «территориальная организация (устройство) государства». Несмотря на многообразие определений наиболее приемлемым на наш взгляд является следующее: «Территориальное устройство или территориальная организация, государства – это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря – их населением и действующими там органами публичной власти»[1].

Основой территориальной организации признается территориальная единица являющаяся обособленной компактной частью территории государства, которая ограничена и объединена пределами распространения власти функционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления[2]. Сразу следует оговориться о том, что речь в данной работе идет о государственном уровне территориального устройства, и территориальные вопросы местного управления и самоуправления мы обсуждать не будем.

В зависимости от того, каким статусом наделены территориальные единицы, определяется форма политико-территориального устройства государства. В теории выделяются две основные формы политико-территориального устройства – унитарная и федеративная, среди которых существуют множество промежуточных форм. Основу унитарного государства составляют административно-территориальные образования, в пределах которых функционируют органы власти образованные вышестоящими органами государственной власти. В компетенции последних чаще всего находятся вопросы образования, наделения полномочиями, ликвидации и реорганизации этих территориальных единиц.

Системообразующим элементом федеративного государства являются государственноподобные территориальные образования – субъекты Федерации, обладающие на своей территории (по Конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус данного территориального образования обычно может быть изменен только с его согласия.

Кроме административно-территориальных единиц и субъектов федерации выделяется и такая форма как автономное территориальное образование, наделенное государством отдельными полномочиями по самостоятельному регулированию отдельных сфер общественной жизни, при этом статус этого образования находится в компетенции высших органов власти государства. Автономные территориальные образования могут находиться в составе как федеративных, так и унитарных государств, и соответственно являются формой публично-территориального образования промежуточной между административно-территориальными образованиями и субъектами федерации, последние же и составляют основу любого федеративного государства.

Субъекты федерации всегда являются результатом процесса федерализации, который может идти как «сверху», когда субъекты учреждаются внутри некогда унитарного государства, так и «снизу», когда некогда суверенные государства в договорном порядке образуют новое федеративное государство. Субъекты федерации могут появляться также посредством присоединения к государству территорий других государств (или государственных образований) при сохранении за ними определенной самостоятельности. По образному выражению В. В. Иванова «федерация создается «сбоку»[3]. Так или иначе, субъекты федерации как публично-территориальные образования являются результатом политического процесса опосредованного в правовых формах.

Анализ теории и практики государственного устройства федеративных государств позволяет нам утверждать, что субъекты федерации учреждаются (образуются) для реализации задач и целей федеративного государства, при этом к функциям субъектов федерации, прежде всего, относится следующее: 1) децентрализация государственной власти между Федерацией и ее субъектами; 2) интеграция и сохранение исторически сложившегося государственно-политического единства федеративного государства; 3) участие народа (населения) субъекта федерации в делах общефедерального характера. Несомненно, что субъектам федерации присущи и иные функции, зависящие от специфики той или иной федерации.

При определении видов территориальных единиц мы уже давали понятие «субъект федерации», однако хотелось бы сразу оговориться, что это понятие нами будет использоваться как рабочее, ибо понятие это в теоретическом смысле еще не устоявшееся, и как ни странно, в этом вопросе особого разнообразия не наблюдается[4].

А. Н. Лебедев дает определение близкое к нашему рабочему, акцентируя на том, что субъект федерации является участником федеративных отношений: «субъект федерации – государственное (государственноподобное) территориальное образование в составе федерации, являющееся участником федеративных правоотношений»[5].

По мнению А. А. Ливеровского субъект федерации как один из видов публично-территориальных образований – «…это такая система общественных отношений, которая определяет осуществление публичной власти применительно к определенному социальному субстрату, действующему на определенной территории»[6]. В данном определении прослеживается влияние классической трехэлементной структуры государства включающей в себя территорию, население (народ) и государственную власть.

В том же направлении, распространяя эту структуру на все виды публично-территориальных образований, размышляет и В. В. Иванов, который считает, что «…любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию – часть территории государства, проживающее на этой территории население – часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены, оставлены, признаны и т.д. властью государства, центральной властью»[7].

Однако, несмотря на широкое распространение такого подхода к структуре публично-территориальных образований, не все были согласны с подобной точкой зрения. Так, например, профессор Н. И. Лазаревский считал, что «народ и власть не только не являются отличительными признаками государства, но они не могут быть признаны и его элементами… Логически правильнее говорить, что элементами государства являются люди, состоящие между собой в таких отношениях, что одни подчинены другим»[8].

Трехэлементная структура государства подвергалась критике и в советском государственном праве. «Хотя государство и немыслимо вне территории, характеризуется оно отнюдь не территорией как частью физической природы, а общественными отношениями людей, складывающимися на этой территории, регулируемыми и охраняемыми государством – политической организацией господствующего класса»[9].

С точки зрения С. Н. Бабурина «территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ – «содержимое» этой формы, а власть – силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое, притом не просто силу как у Т. Гоббса и Ж.-Ж. Руссо, а силу «на службе права». Государство – это народ, юридически организованный на своей территории»[10].

К сходному определению, но на основе иной аргументации, которая нам наиболее импонирует, пришел Л. С. Мамут. Несомненно, то, что имеется теснейшая взаимозависимость между территорией, народом и государством, однако категория «элемент государства», в традиционном его понимании, инспирирует осмысление соотношения государства и приписываемых ему элементов как соотношение целого и частей, причем соотношения, по сути своей, иерархического. Однако диалектика связей «территории», «власти» и «народа» совершенно другая, «… причем каждый из названных «элементов» связан с государственностью на свой лад. Например, «территория». Она – вовсе не часть самого государства, а лишь пространственное условие (наряду с временным) его бытия. «Власть» (вернее, публичная власть) и государство соотносятся не как часть и целое, а как функция и материализующая ее структура. Что касается «народа» и государства, то они коррелируют так, как субстанция и один из ее модусов»[11].

Народ, который представляет собой устойчивую целостностную коллективность, в большинстве случаев обретает статус (и играет роль) субъекта права, лишь воплотившись в государство. Последнее утверждение справедливо и в отношении иных публично-территориальных образований, так как «…именно население посредством формирования органов власти придает территориальной единице качества субъектов права»[12]. Таким образом, именно народ (население) публично-территориального образования выступает его субстанцией, является источником и носителем его публичной власти.

Что касается территории, то существование любой публично-территориальной организации немыслимо без нее, при этом в современном понимании, в правовом смысле, на данный момент преобладают пространственные концепции, согласно которым, территория обладает не вещным характером[13]. Следовательно, управление (власть) «…не означает материального владения территорией…государство властвует не как частное лицо, а как публично-правовая власть. Территория, следовательно, является не реальным объектом, а пространственным пределом власти»[14]. В случае с федеративным государством, территория субъекта федерации также является пространственным пределом распространения его государственной власти.

Несомненно, что субъект Федерации обладает государственной властью, но властью специфической, не обладающей суверенитетом, так как над ней стоит государственная власть Федерации, и именно поэтому практически во всех федеративных государствах основной становится «…проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной ее субъектов»[15]. Именно ввиду отсутствия государственного суверенитета[16] и обладания другими признаками государственности мы можем признать субъекты Федерации государственноподобными образованиями.

Анализ специфики государственной власти субъекта Федерации затрудняется тем, что на данный момент неоднозначно понимание в правовом смысле государственной власти вообще. Одна ситуация, когда эти вопросы являются предметом теоретических изысканий и совсем другая, когда они «…все больше переходят в плоскость конкретных правоотношений»[17] напрямую касающихся федеративного устройства государства. Проблема разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами заставляет нас по-иному, с точки зрения ее формализации, смотреть на понятие «государственная власть». Частое упоминание понятия «государственная власть» в текстах нормативно-правовых актов, так же заставляет нас подходить к этому понятию с формальной точки зрения. Власть можно рассматривать в социально-философском смысле[18], или же, как функцию, как волевое отношение, как управление, и, наконец, как само государство или его органы осуществляющие власть[19].

Все указанные трактовки государственной власти, кроме последней, где государственная власть ассоциируется с органами ее осуществляющими, с юридической точки зрения, являются крайне расплывчатыми. Психологическое, политологическое или социологическое понимание власти трудно поддается формализации, поэтому государственная власть как правовой институт можно охарактеризовать только через юридические категории.

А. Ф. Малый анализируя Конституцию Российской Федерации приходит к выводу, который, по нашему мнению, в принципе распространим и на другие государства, о том, что преобладающим является понимание «…государственной власти как совокупности полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами»[20]. При чем, термин «полномочия», указанным автором, используется в широком смысле, как вся совокупность правовых возможностей государства оказывать воздействие на общественные отношения.

Как нам кажется, в данном случае, термин «полномочия» соотносится с термином «компетенция» как часть и целое, то есть компетенцию следует рассматривать как совокупность полномочий. В этом месте было бы уместным, на наш взгляд, определиться с соотношением понятий «предметы ведения» и «компетенция». В теории конституционного права бытует мнение о том, что между Федерацией и ее субъектами разграничиваются предметы ведения, а не компетенция, которая имеется только у органов государственной власти[21]. Однако один и тот же предмет ведения может быть объектом полномочий и федерации и ее субъектов, при этом эти полномочия разнохарактерны по своей природе[22]. Следовательно, применительно к внутрифедеральным отношениям представляется более правильным говорить о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами. Указанная позиция получает подтверждение в литературе, более того, предметы ведения, как юридически определенные сферы и объекты воздействия, как компоненты включаются в компетенцию[23].

Таким образом, признание субъекта федерации субъектом федеративных отношений как сложного комплекса властеотношений по поводу децентрализации государственной власти и вытекающих из них широкого спектра иных отношений, связанных с реализацией компетенций федерации и ее субъектов, предполагает наличие у последних массы дополнительных признаков являющихся производными от вышеуказанных.

Так многим субъектам зарубежных федераций присуще наличие своей конституции, парламента, правительства, иногда особой судебной системы и военизированных формирований, своего гражданства, государственной символики[24]. Авторы коллективной работы «Основы теории и практики федерализма» перечисляют 14 позиций характеризующих субъект федерации: 1) субъект федерации состоит в федерации, поэтому они в своих внутренних и внешних делах должны исходить из того, что они являются частями федеративного государства; 2) статус субъекта федерации определяется субъектами совместно федерацией; 3) статус субъекта федерации, прежде всего, выражается в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения; 4) субъекты федерации имеют свой основополагающий акт – конституцию, устав или статут; 5) субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти; 6) субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его согласия; 7) территория федеративного государства является единым экономическим пространством; 8) статус личности в федеративном государстве в принципе является единым; 9) в федеративном государстве единое ведение государственных дел, единый государственный и общественный порядок; 10) для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории государства; 11) вопрос участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических отношениях решается по-разному; 12) субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом; 13) в определенных случаях субъекты федерации могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципам; 14) субъекты федерации имеют свои государственные символы – герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр)[25].

По мнению В. Е. Чиркина множество указанных признаков можно укрупнить следующим образом: 1) субъекты федерации – системообразующие элементы, то есть юридически федерация определяется через «субъекты», их отношения между собой и с федерацией; 2) субъекты федерации обладают государственной властью подчиненной по отношению к власти федерации и, следовательно, имеют свою систему органов государственной власти; 3) субъекты состоят в федерации, соответственно они не могут в одностороннем порядке изменять свой статус, то же самое не может и федерация; 4) субъект федерации обладает самостоятельностью и ее конституционными гарантиями. Эти гарантии связаны с его территорией, системой его государственных органов, закреплением за ним сферой исключительных предметов ведения и т.д.; 5) законодательно устанавливается и фактически осуществляется обязательное участие субъектов федерации в федеральных делах; 6) субъект федерации подлежит контролю со стороны последней и в отношении него может быть использовано федеральное принуждение, данные права обусловлены верховенством федерации; 7) субъекты федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами данной федерации, с субъектами других федераций, а также участвовать в иных международных отношениях[26]. 

Все вышеуказанные признаки субъекта федерации в правовом смысле трансформируются в комплекс соответствующих прав и обязанностей, характеризующих субъект федерации как субъект права, обладающий определенным правовым статусом.

Следовательно, субъект федерации, как так называемое «внутреннее государство», характеризуют особые признаки, существенно отличающие его от самой федерации, часто обозначаемой как «рамочное государство». По нашему мнению такими признаками можно считать следующие характеристики:

1. Субъект федерации является системообразующим элементом федерации, то есть специфика той или иной федерации определяется через статус ее субъектов.

2.  Субъект федерации охватывает часть населения страны, преимущественно проживающего на его территории, которое является источником и носителем его государственной власти.

3. Субъекты федерации имеют собственную территорию, являющуюся частью общефедеральной, которая определяет пределы распространения его государственной власти.

4.  Субъект федерации обладает всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции федерации, то есть собственная компетенция субъекта федерации носит исключительный характер, даже если она определяется как остаточная.

5.   Комплекс прав и обязанностей субъекта федерации, образующий его правовой статус, позволяет ему быть участником федеративных правоотношений, а также вступать в определенные международные отношения, круг которых определяется федерацией. Статус субъекта федерации может быть изменен только с его согласия.

Таким образом, учет вышеуказанных признаков позволяет нам дать следующее общетеоретическое определение субъекта федерации:

Субъект федерации – это публичноправовая организация его народа (населения), обладающая на своей территории (по Конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции федерации, являющаяся участником федеративных правоотношений, статус которого может быть изменен только с его согласия.

\

Несубъекты в федеративных, государствах

Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят территориальные обра­зования, не являющиеся субъектами федерации. Этофедеральный округ — столица с прилегающими окрестностями (округ Колумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии, федераль­ный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (напри­мер, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибреж­ные острова, которые не населены или население которых имеет пере­менный состав — служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированные государства — Пуэрто-Рико, Республи­ка Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Респуб­лика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австра­лии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле и т.д.). Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих кон­ституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парла­менты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парла­менты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть племенные советы. Ассоциированные государства теоретически не­зависимы (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Рес­публика Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но от­ветственность за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.

3. Классификации федераций.___________________________________

Существует несколько классификаций федеративных государств (см. также; [Кинг, 2000]). Во-первых, федерации делятся на конституционные и договорные. Практически идентичным является делениефедераций на центробежные и центростремительные. В обоих случаях речь идет о генезисе федерации как основном признаке. Договорные, или центростремительные, федерациисоздаются преимущественно снизу, на основе договорных отношений между политиями. Отличительным признаком является учредительный договор между региональными сообществами. Конституционные, или центробежные, федерациисоздаются сверху, в результате конституционной реорганизации территории и изменения модели территориально-государственного строительства. По определению В. Рыкина, "центростремительный" федерализм предполагает координацию действий структурированных по территориальному признаку политических сил на основе принципов единства. "Центробежный" федерализм определяется тем, что политические силы отделяются от единой политической структуры или хотят добиться большей самостоятельности, не отказываясь при этом полностью от политического единства" [Рыкин, 1999, с. 58]. Как показывает политико-исторический анализ, договорные формы федерализма были хорошо выражены в Швейцарии и США, которые часто называют классическими федерациями. Примером договорной федерацииследует считать и ОАЭ. На этапе становления федерации договорные отношения активно использовались в Аргентине. Исторически договорные формы федерализма развивались и в Германии. Однако современная федерациябыла создана в процессе конституционной реорганизации. Конституционные федерации могут не считаться классическими с точки зрения глубины их истории, но в то же время становятся наиболее распространенным типом. Их появление соответствует современным тенденциям децентрализации в унитарных государствах. Четко отделить два типа федераций на самом деле невозможно, и можно говорить о переходных типах конституционно-договорных федераций. Например, федерации могут формироваться на договорных началах, а потом их могут воссоздать или преобразовать с помощью конституционной реорганизации и, возможно, с новыми межрегиональными границами (Германия, Австрия). В конституционных федерациях могут использоваться договорные формы, но договорные отношения между центром и регионами (или между отдельными регионами) не обязательно носят характер учредительного договора, создающего федерацию.Даже США не являются чистым примером договорной федерации, поскольку договорной принцип в полной мере относится только к 13 первоначальным штатам41. Во-вторых, федерации делятся на этнические, территориальные и смешанные. Отличительным признаком является использование структуры этнических ареалов при формировании субъектов федерации. • В этнических федерациях субъектами обычно становятся крупные этнолингвистические ареалы. • В территориальных федерациях регионы или вообще не отличаются по этническим параметрам (если государство является мононациональным), или же этнические границы сознательно не используются.

• Смешанный тип относится к тем федерациям, где есть субъекты федерации, выделенные как на этнической, так и на территориальной основе. Классическими примерами этнических федераций являются Индия, Пакистан, Эфиопия, Нигерия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория42. Однако ни в одном из случаев нет буквального совпадения этнических и региональных границ. Мелкие этнические ареалы обычно не выделяются в качестве регионов первого порядка. Проведение этнических границ, как уже неоднократно подчеркивалось, затруднено по объективным причинам. Наконец, возможны ситуации объединения этнических общин в одном субъектефедерации. Поэтому этническая конгруэнтность практически всех федераций является условной. Территориальных федераций в мире гораздо больше. Практически все постколониальные федерации делятся на субъекты, восходящие к колониальным провинциям, а не этническим ареалам. К федерациям этого типа относятся США, Аргентина, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Австралия. Также к их числу можно отнести Германию и Австрию, Малайзию и ОАЭ, Микронезию, Коморские острова, Сент-Киттс и Невис. В то же время говорить о чисто территориальной федерации можно только в мононациональных государствах, таких, как Германия или Австрия. Серьезные элементы этнокультурных различий между регионами есть в США (афроамериканское, латинское и пр. население). В Мексике есть штаты с преобладанием индейцев. Этнические различия между регионами прослеживаются в Малайзии (китайцы, народы Калимантана и др.). В этой связи целесообразно разделить территориальные федерации на моноэтнические, где этнический принцип невозможен в принципе, и полиэтнические, где он возможен, но практически не используется. Смешанный тип федерации связан с теми федерациями, где различные этнические группы могут иметь от одного до множества субъектов федерации. Яркий пример — Канада, где есть франкоязычный Квебек43, эскимосский Нунавут и большая группа англоязычных провинций. Аналогично в Швейцарии есть большинство из германоязычных кантонов, большая группа франкоязычных кантонов, один итало-язычный кантон и ряд смешанных франко-германских кантонов. К разряду смешанных федераций могут быть причислены Ирак и Судан — федерации, находящиеся в процессе становления. Существует точка зрения, в соответствии с которой территориальные федерации представляются более устойчивыми образования по сравнению с этническими. Действительно, в мире, где принципы национально-государственного строительства определили политическую карту, создание субъекта федерации,являющегося одновременно этническим ареалом, таит в себе риск сепаратизма. Этнонацио-нальный принцип государственного строительства создает территориальный формат для возможного распада страны. Известны примеры социалистических федераций, построенных с активным использованием национального принципа и впоследствии распавшихся, когда наднациональная социалистическая идея утратила поддержку населения. Однако в то же время недоучет этнонационального принципа в условиях полиэтнического государства может вызвать острую политическую борьбу вплоть до межнациональных войн и терроризма.

Важно еще раз подчеркнуть, что политические границы не могут быть бессмысленными, они должны совпадать с геоструктурами региональной идентичности, а этнические ареалы являются наиболее развитыми и консолидированными структурами. Другое дело, что государство должно, исходя из общенациональных интересов, обеспечивать центростремительные тенденции, подавляя и "замораживая" сепаратизм. Поэтому в полиэтнических государствах речь идет о таком формировании политической карты, которое снижало бы риски сепаратизма, позволяя при этом учитывать потребности этнических ареалов. Редко где используется принцип "один этнос — один субъект федерации". Редки и ситуации, когда в рамках региона одна этническая группа составляет абсолютное большинство и при этом целиком сосредоточена в этом субъекте федерации. Как результат, минимизируется число ситуаций, когда этнический ареал можно легко и безболезненно "вырезать" из территории страны и превратить в независимое государство. Добавим, что риски сепаратизма существуют и в территориальных федерациях. Например, обособленность островных групп подпитывает сепаратизм иной раз не меньше, чем этнические противоречия. Именно Коморские острова отличаются развитым островным сепаратизмом, и два острова из трех (за исключением "столичного" острова) неоднократно провозглашали свой суверенитет и независимость. В Федерации Сент-Киттс и Невис последний остров не оставляет попыток выхода из состава федерации. В-третьих, федерации можно классифицировать по степени дробности их политико-административной структуры. Двухсубъектные федерации являются наименее устойчивыми, поскольку каждый из субъектов по своему формату оказывается близок к формату независимого государства. Нередко сепаратизм усиливается в меньшем по размерам субъекте, который считает, что в случае обретения независимости сможет активнее развиваться. В настоящее время такими федерациями являются Сент-Киттс и Невис, Танзания, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория. Пакистан и Чехословакия не смогли долго существовать в таком формате и распались, а Камерун и Эфиопия перешли в свое время от двухсубъектности к унитаризму44. Двухсубъектная Сербия и Черногория также весьма неустойчива. Небольшое число субъектов федерации также не характерно для современных федераций. Среди примеров — Бельгия и Коморские острова (по три субъекта), Пакистан и Микронезия (по четыре). Большинство федераций относится к числу полисубъектных. Здесь риски распада ниже, поскольку субъектыфедерации обычно невелики и прочнее связаны друг с другом. Менее 10 субъектов федерации насчитывается в Австралии, Австрии, ОАЭ и Эфиопии, в Канаде их 11 (плюс две территории), в Малайзии — 13, в Германии — 16. Латиноамериканские федерации являются достаточно дробными: 22 штата в Венесуэле, 23 провинции в Аргентине, 26 штатов в Бразилии и 31 штат в Мексике. В составе Швейцарии — 23 кантона, в Судане — 26 штатов, в Индии — 28, в Нигерии — 36. Наибольшее число субъектов федерации (кроме России) насчитывается в США — 50 штатов.