Раздел II. Политическая география
ями, асимметричные, с большим число субъектов и высокой цен-
трализацией государственной власти, сочетающейся с развитыми
институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность ре-
гионов и асимметричность федерации — создание новых полноп-
равных субъектов из территорий или путем деления ≪старых≫ шта-
тов, особенно в районах нового освоения, —традиционно ис-
пользовались в латиноамериканских странах как клапаны для
регулирования внутрифедеральных отношений и социальной на-
пряженности.
•Островной тип — Федеративные Штаты Микронезии, Сент-
Киттс и Невис, Коморские острова: молодые островные федера-
ции, созданные в результате распада колониальных империй, асим-
метричные и слабоинтегрированные.
• Афро-азиатский тип — Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР: мо-
лодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные
≪сверху≫ на базе компромисса между элитами существовавших
прежде феодальных государств и/или национальными элитами ре-
гионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные,
с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с
сохранением существенных элементов авторитарного правления в
центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного
строительства после слома режима апартеида еще не завершен,
сочетает признаки ≪афро-азиатского≫ и ≪переселенческого≫ ти-
пов, регионы, основывающиеся на прежнем размежевании меж-
ду независимыми бантустанами и традиционными исторически-
ми провинциями, возникшими в ходе освоения территории евро-
пейскими переселенцами.
•Нигерийский тип — Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма:
молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми
авторитарными режимами, возникшие в результате деколониза-
ции. Принципы федеративного устройства использованы в них
центральными властями (≪сверху≫) как средство сохранения един-
ства разнородных в этническом, социальном и экономическом
отношениях регионов. Это федерации асимметричные, со слабы-
ми и формальными институтами самоуправления на местах, уза-
коненным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть
до коренной перекройки границ между ними.
В Нигерии, в которой наиболее полно воплощены особеннос-
ти этого типа федераций, пытались создать территориальную, а
не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых
404
3. Федерализм в территориально-политической организации общества
штатов, и проводить политику равного распределения постов в
центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой-либо
этнической, региональной или племенной группы. Но экономичес-
кие противоречия в отношениях между штатами совпадали с этни-
ческими, что уже трижды вызывало коренную перекройку полити-
ко-административных границ. Нигерийские власти хотят использо-
вать плюсы федерализма, избежав его минусов.
Даже конституция определяет нигерийскую федерацию как ≪вы-
сокоцентрализованную≫. Список компетенций федеральной власти
включает более 60 пунктов. Штаты не имеют собственного граждан-
ства, своей конституции, не могут выступать в качестве субъектов
международного права, не обладают правом выхода из федерации.
Их исключительная компетенция — уголовное, гражданское и про-
цессуальное законодательство, тогда как к совместной компетенции
федерального центра и штатов относятся вопросы экономического
развития, сбор налогов и распределение доходов, энергетика, выс-
шее образование.__
Федерация – форма государственного устройства, при которой субъекты, входящие в это государство, имеют признаки суверенитета, но не имеют права свободного выхода из состава федерации и не могут быть субъектами международного права. (Ярославская область как субъект РФ).
Субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, то есть самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Но в то же время субъекты федерации всё же имеют определённую политическую самостоятельность, а также полную хозяйственную и социально-культурную независимость.
Федеративное государственное устройство, безусловно, очень неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего, национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное государство.
Следует выделить наиболее общие черты, хаpактеpные для большинства федеративных государств.
Теppитоpия федерации состоит из теppитоpий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, pеспyблик и т. п.
В федеративном госyдаpстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным госyдаpственным оpганам. Компетенция между федерацией и ее субъектами pазгpаничивается союзной (федеpальной) Конституцией.
Субъекты федеpации обладают пpавом пpинятия собственной Конститyции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и сyдебные оpганы.
В большинстве федераций сyществyет единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.
Пpи федеpальном госyдаpственном yстpойстве в паpламенте имеется палата, пpедставляющая интеpесы членов федеpации.
Основнyю общегосyдаpоственнyю внешнеполитическyю деятельность в федеpациях осyществляют союзные госyдаpственные оpганы. Они официально пpедставляют федеpацию в межгосyдаpственных отношениях.
Современные федерации можно группировать по разным признакам.
Например, выделают федерации договорные и конституционные. Если федерации формируется снизу вверх, на основе соглашения между входящими в нее регионами, то такую федерацию можно назвать договорной (США, Швейцария, Танзания). В таких федерациях субъекты отличаются высоким уровнем политической автономии.
Федерации, формирующиеся при сильном влиянии центральных властей, на основе Конституции, называют конституционными (Германия, Индия, Пакистан, Мексика).
Различают федерации симметричные и асимметричные. Симметричная федерации означает однородность и равноправие составляющих ее субъектов.
Асимметрия может приобретать в федерациях различные формы: наряду с субъектами федерации могут присутствовать другие территориальные образования (провинции и территории в Канаде, штаты и ассоциированное государство Пуэрто-Рико в США) или же федерация включает только субъекты. Однако фактически такие субъекты имеют разные статусы (например, в РФ такие формально равные субъекты федерации, как Ярославская область и республика Карелия, фактически по своему статусу отличаются). Иногда в федерациях особым статусом пользуются резервации для коренного населения (они находятся в составе штатов, но их положение регулируется федеральным законодательством, такие резервации есть в США, Австралии).
Симметричная федерация более стабильна, в ней отсутствует борьба за выравнивание статуса субъектов.
В асимметричной федерации можно выделить следующие положительные моменты.
Следует отметить, что такого рода асимметрия лучше соответствует языково-культурному, этническому, историко-географическому, социально-экономическому разнообразию регионов. Кроме того, позволяет реализовать право нации на самоопределение без разрушения единства страны.
По идее, федерация должна образовываться «снизу вверх», и разные субъекты вправе делегировать центру разный объем полномочий, так как изначально субъект является как бы суверенным государством.
Асимметричная федерация в России – объективная реальность, с которой следует считаться. Субъекты РФ принципиально различаются между собой, и их уравнивание может привести к росту сепаратистских настроений. Асимметричность соответствует историческим традициям России (составе России существовало и Царство Польское, и Великое княжество Финское, и Бухарское ханство).
При этом асимметричная федерация не лишена недостатков, главным из которых является то, что субъекты фактически обладают разным объемом полномочий и неравны между собой. Это не позволяет стране развиваться равномерно, вырастает диспропорция между субъектами РФ.
Международный опыт позволяет некоторым авторам* выделить следующие типы федераций: западно-европейская (классическая - германская), североамериканская, латиноамериканская, островная, афро-азиатская, нигерийская и российская. Эти типы федераций отличаются по своим специфическим траекториям развития, причем к некоторым типам тяготеют формально унитарные государства, использующие в своем устройстве принципы федерализма.
"Западноевропейский" тип: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария – старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой расселения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому же типу можно отнести многие “полуфедеральные” западноевропейские государства – Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.
"Североамериканский" тип: США, Канада, Австралия – старые англоязычные “переселенческие” федерации, созданные “снизу” в ходе строительства либеральной демократии. Они мало связаны с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.
"Латиноамериканский" тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия – старые “переселенческие” федерации, созданные “сверху” в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации – создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления “старых” штатов, особенно в районах нового освоения – традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.
"Островной" тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова – молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабоинтегрированные.
"Афро-азиатский" тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР – молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные “сверху” на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки “афро-азиатского” и “переселенческого” типов, регионы, основывающиеся на прежнем размежевании между “независимыми” бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.
"Нигерийский" тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма – молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями («сверху») как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов. Они асимметричны, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, с узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.
В Нигерии, в которой наиболее полно воплощены особенности этого типа федераций, пытались создать территориальную, а не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых штатов, и проводить политику равного распределения постов и центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой-либо этнической, региональной или племенной группы. Но региональная напряженность неизменно следовала этническим водоразделам, что уже трижды вызывало коренную перекройку границ штатов. Нигерийские власти хотят использовать плюсы федерализма, избежав его минусов. Даже Конституция определяет нигерийскую федерацию как "высокоцентрализованную". Список компетенций федеральной власти включает более 60 пунктов. Штаты не имеют собственного гражданства, своей Конституции, не могут выступать в качестве субъектов международного права, не обладают правом выхода из федерации. Их исключительная компетенция – уголовное, гражданское и процессуальное законодательство, тогда как к совместной компетенции федерального центра и штатов относятся вопросы экономического развития, сбор налогов и распределение доходов, энергетика, высшее образование.
Российский федерализм. Специалисты до сих пор спорят о возможности выделения такого типа. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, сочетая многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными “наработками”. Россию, наряду с Югославией, можно отнести к уникальному "постсоциалистическому" типу. Обе эти страны – молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и диспропорции в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан от своих исторических предшественников. К этому же типу принадлежала и бывшая Социалистическая федеративная республика Югославия.
Таким образом, основными тенденциями развития федерализма за рубежом являются: тенденция к унитаризму; интеграция экономическая, политическая, правовая; федеральная интервенция (государственно-правовой институт чрезвычайного положения в его «мягкой» по характеру и региональной по типу форме). Кроме того, существуют формально унитарные государства, тяготеющие по своей сути к федерализму (Италия). Еще одной тенденцией является формирование регионалистских государств, т.е. государств, в которых происходит процесс регионализации, т.е. стремления отдельных составляющих государства (регионов) к расширению полномочий, увеличению самостоятельности.
Однако как же вообще возникла такая форма государственного устройства как федерация?
Исторически первой федерацией являются Соединенные Штаты Америки, которые первыми же и создали Конституцию, которая и зафиксировала такую форму государственного устройства. Для более полного понимания федеративной формы государственного устройства рассмотрим формирование федерации в США более подробно.
Итак, 4 июля 1776 г., когда 13 североамериканских колоний объявили независимость от Англии, они осознавали необходимость совместных действий в военной области и сотрудничества в целом. С этой целью были приняты Статьи Конфедерации, которые представляли собой конституцию, создавшую лигу суверенных штатов, в рамках которой штаты обязывались сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях. Эти статьи были едва достаточны для того, чтобы удержать штаты вместе на время войны, и поэтому после успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распалась в связи с тем, что каждый штат преследовал свои интересы, а не национальные интересы вновь созданных Соединенных Штатов**.
Для того чтобы исправить недостатки Статей (или, как сказано в Конституции 1787 г., «создать более совершенный союз») Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и другие лидеры предложили штатам направить делегатов на Конституционный Конвент в Филадельфии в мае 1787 г. На этом собрании и была принята Конституция Соединенных Штатов.
Авторы Конституции отказались от конфедерационной и унитарной модели правления. Вместо этого они предложили в качестве основы управления государством совершенно новый принцип: федерализм. При этом принципы конфедерации и унитарного государства были отвергнуты по следующим причинам. Конфедерация является союзом штатов. При этом штаты сохраняют суверенитет, а жители являются гражданами соответствующих штатов, а не страны в целом. Напротив, в унитарной системе суверенитетом обладает национальное государство, а штаты, если они вообще существуют, являются административными филиалами центральной власти.
В американской федеральной системе суверенным является народ, который делегирует некоторые полномочия центральной власти и оставляет все остальные полномочия властям штатов. Каждый человек является гражданином одновременно и страны в целом, и соответствующего штата.
Из этого краткого исторического экскурса вытекают два важнейших вывода.
Во-первых, американская федеральная система – это не просто децентрализованная иерархия. Штаты не являются административными единицами, существующими исключительно как проводники политики, разрабатываемой центральной властью. Штаты являются полноправными конституционными политическими образованиями, уполномоченными американским народом разрабатывать от его имени политику по широкому кругу вопросов.
Во-вторых, авторы Конституции исходили из того, что в рамках федеральной системы штаты будут принимать важнейшие политические решения. Полномочия федерального правительства сравнительно немногочисленны и связаны в основном с внешнеполитической и военной деятельностью, а также с вопросами национальной экономики, например, обеспечением свободы торговли между штатами. Основные вопросы внутренней политики оставлялись на усмотрение штатов, которые решали их в соответствии со своей исторической традицией, конкретными потребностями и культурой.
Первые 75 лет развития политической системы США (1790-1865) были отмечены непрерывными конституционными и политическими конфликтами относительно природы американского федерализма.
Сразу же после принятия Конституции Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джон Маршалл и их коллеги федералисты стали выступать за расширение полномочий федеральной власти, в то время как Томас Джефферсон, Джеймс Мэдисон, Спенсер Роан и их коллеги по партии утверждали, что союз американских штатов представлял собой лишь конфедерацию, в которой вся власть и суверенитет были сосредоточены на уровне штатов.
К 50-м годам прошлого столетия центральным вопросом стал вопрос о том, является ли институт рабства делом федеральной политики или политики штата. В результате Гражданской войны в Америке (1860-1865) были сняты многие вопросы федерализма. Победа Севера и последовавшее за этим принятие 13, 14 и 15 поправок к Конституции положили конец рабству, дали четкое определение понятию гражданства, ограничили полномочия штатов в области гражданских прав и свобод и в целом обеспечили приоритет национальной Конституции и законодательства над законодательством штатов.
В настоящее время идея федерализма в США очень активно используется и применяется.
Например, штаты как составляющие федерацию единицы используются в качестве «исследовательских лабораторий». Много лет назад член Верховного Суда США Луис Брандейс писал, что штаты - это своего рода «социальные лаборатории», в которых могут обкатываться различные варианты решений социальных и экономических проблем, не подвергая при этом риску всю страну. Этот взгляд на федерализм сейчас более актуален, чем когда-либо.
Тем не менее, несмотря на то, что США являются родиной федерализма, поиск оптимального баланса полномочий между федерацией и штатами продолжается до сих пор. В некоторые периоды штатам были даны широкие полномочия, в том числе финансовые, однако, которые позднее вновь ушли к центру. В настоящее время маятник в балансе отношений центра и регионов в США сдвинут в сторону центра.