Финансы Грязнова Маркина
.pdfгося в оперативном управлении территориальных государствен ных внебюджетных фондов; денежных взысканий за нарушение законодательства РФ о территориальных государственных вне бюджетных фондах и др.); безвозмездных поступлений (из других бюджетов бюджетной системы РФ, от физических и юридических лиц и др.).
Основной объем расходов бюджетов территориальных госу дарственных внебюджетных фондов направляется на реализацию территориальных программ обязательного медицинского страх» вания. Кроме того, за счет средств бюджетов данных фондов фи нансируются отдельные мероприятия в области здравоохранения, а также деятельность фондов.
Между бюджетами органов государственной власти и бюд жетами государственных внебюджетных фондов существуют он ределенные взаимосвязи, среди которых можно выделить еле дующие:
•между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ Например, из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ перечисляются средства в порядке финансовой поддержки (дота ции на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ н др.), возмещения временного недостатка в бюджетных средствах; из бюджетов субъектов РФ в федеральный бюджет могут пере числяться межбюджетные субсидии, средства в счет погашении задолженности по бюджетным кредитам;
•между федеральным бюджетом и бюджетами государствен ных внебюджетных фондов РФ. Так, из федерального бюджет
вбюджет Пенсионного фонда РФ перечисляются средства па выплату пенсий по государственному пенсионному обеспече нию, в бюджет Фонда социального страхования РФ направляющем средства на оказание государственной социальной помощи отде льным категориям граждан (подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и др.). Временно свободные денежные средства бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ могут инвестироваться в государственные ценные бумаги РФ, средства от размещения которых поступают в феде ральный бюджет;
•между бюджетами субъектов РФ и бюджетами государе
твенных внебюджетных фондов. В частности, из бюджетов cyfvi. ектов РФ в бюджеты территориальных фондов обязательном! медицинского страхования перечисляются средства на обя ш
тельное медицинское страхование неработающего населения. За счет бюджета Пенсионного фонда РФ предоставляются средства бюджетам субъектов РФ на социальную поддержку определенных категорий граждан (Героев Российской Федерации, полных ка валеров ордена Славы и др.). Средства бюджетов субъектов РФ направляются в бюджет Пенсионного фонда РФ на социальные выплаты отдельным категориям граждан (пенсии гражданам, при знанным безработными, и др.);
•между бюджетами государственных внебюджетных фон дов РФ. Так, из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования предоставляются средства бюдже ту Фонда социального страхования РФ на оплату медицинской помощи отдельным категориям граждан (женщинам в период беременности и родов и др.);
•между бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ и бюджетами территориальных государственных внебюджет ных фондов. Например, из бюджета Федерального фонда обяза тельного медицинского страхования в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования перечисляются средства на выполнение территориальных программ обязатель ного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования.
11.3. Особенности организации муниципальных финансов
Основная задача организации муниципальных финансов — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской Хар тии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финан совыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полно мочиям. Формирование стабильной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим-направлением финансовой политики государства.
Принадлежность финансовых ресурсов органам местного самоуправления —один из содержательных признаков муници пальных финансов. Мировая практика административно-тер риториального устройства богата примерами, когда далеко не в -каждом местном сообществе1создаются представительные органы местного самоуправления. Опыт муниципального строительс тва в Российской Федерации свидетельствует: на территориях административно-территориальных единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют территориаль ные органы государственной власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и соответственно не обладают бюджетными полномочиями и не формируют собс твенные бюджетные ресурсы. Реализация возложенных на них функций осуществляется за счет государственных финансовых ресурсов субъектов РФ. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления по смете доходов и расходов обеспе чивается деятельность органов управления отдельными населен ными пунктами, не являющимися муниципальными образова ния и входящими в состав муниципального образования. Таким образом, организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществля ется местное самоуправление.
Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определению территориальной организации местного самоуп равления, когда правами местного самоуправления наделяются различные территориальные образования (города, поселки, сель ские населенные пункты, общины и т. п.; районы, округа, канто ны и др.). В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» муниципальными образо ваниями являются поселения, городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения. При этом перечень территориальных единиц, в пре делах которых реализуется местное самоуправление, и видов муниципальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федераль ного законодательства.
1 Местное сообщество - объединение граждан, связанных совместным проживанием на определенной территории, как правило, в границах населен ного пункта; основная территориальная единица местного самоуправления.
Многообразие видов муниципальных образований в Российс кой Федерации позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местно го самоуправления поселений по решению вопросов местного шачения, закрепляемых за поселениями и передаваемых орга нами местного самоуправления муниципальных районов. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муни ципальных районов (городских округов) обеспечивается реше ние вопросов местного значения, отнесенных к ведению муни ципальных районов (городских округов), а также реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений, и государственные пол номочия, делегированные органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Необходимость разделения государственных и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов мес тного самоуправления в системе органов власти. В своей деятель ности органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение всех вопросов местного значения, определенных феде ральным законодательством.
Статья 12 Конституции РФ гарантирует, что местное само управление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это предусматривает, что органы местного самоуправления имеют право на формирование собственных финансовых ресурсов и самостоятельный выбор направлений и форм использования де нежных средств. Запрет на произвольное отчуждение финансовых ресурсов органов местного самоуправления дополняется гаранти ей передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспечения делегируемых им государственных полномочий.
Самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организационным обособлением органов местного самоуправле ния от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет самостоятельность установления муниципальным образованием структуры органов управления местными финансами, форм их
взаимодействия, полномочий конкретных органов и их долж ностных лиц. Федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность со стороны органов государственной власти.
Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком мест ного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов1.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - фонд денежных средству находящийся в распоряжении органов мес тного самоуправления и обеспечивающий решение вопросов местного значения.
Местные бюджеты —центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсом муниципальных образований и за счет средств которого финан сируются основные потребности местного сообщества.
Местные бюджеты находятся в собственности муниципальных образований и утверждаются муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Формирование местных бюджетов осуществляется посредс твом мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвоз мездных поступлений, других доходов местных бюджетов.
Налоговые доходы местных бюджетов образуют доходы: от фе деральных налогов, в том числе налогов, предусмотренных спе циальными налоговыми режимами (налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога и др.); от местных налогов (земельного налога, налога на имущество физических лиц); от денежных взысканий за нарушение налогового законо дательства РФ по налогам, подлежащим зачислению в местной бюджет. Зачисление доходов от федеральных и местных налогом осуществляется в соответствии с федеральным законодатель ством. Кроме того, в местные бюджеты могут поступать доходы от федеральных, региональных и местных налогов, передаваемые органами государственной власти субъектов РФ и органами мест ного самоуправления муниципальных районов (для бюджетом
, 1 Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправлении самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формирую i. утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопро сы местного значения.
поселений). Зачисление данных доходов в местные бюджеты осу ществляется в соответствии с законами субъектов РФ и муници пальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления муниципальных районов.
Вкачестве неналоговых доходов в местные бюджеты зачисля ются: доходы от использования имущества, находящегося в муни ципальной собственности (дивиденды по акциям, находящимся в муниципальной собственности, и др.); платежи при пользовании природными ресурсами (плата за негативное воздействие на ок ружающую среду и др.); доходы от оказания платных услуг или компенсации затрат муниципального образования (сбор за выдачу органами местного самоуправления лицензий на розничную про дажу алкогольной продукции и др.); доходы от продажи материильных и нематериальных активов; административные платежи
исборы; штрафные санкции и возмещение ущерба муниципаль ным образованиям (денежные взыскания за нарушение лесного законодательства РФ в части лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, и др.).
Вместные бюджеты зачисляются безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ, от физических и юридических лиц.
К другим доходам местных бюджетов относятся доходы от при носящей доход деятельности, осуществляемой муниципальными бюджетными учреждениями, и иные доходы, предусмотренные законодательством РФ.
Сбалансированность бюджетов муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления за счет следу
ющих видов поступлений из источников финансирования дефицита местных бюджетов: поступлений от размещения муниципальных ценных бумаг; кредитов кредитных организаций; бюджетных кре дитов; поступлений от продажи определенного имущества, нахо дящегося в муниципальной собственности, включая поступления от продажи акций, находящихся в собственности муниципального образования. На финансирование дефицита местного бюджета могут быть направлены остатки средств на счетах по учету средств местных бюджетов.
Согласно основному назначению муниципальных финан сов —финансовому обеспечению полномочий органов мест ного самоуправления, средства местных бюджетов направляют
ся на осуществление расходов: по решению вопросов местно го значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования; по ре лизации делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; по осуществлению полномочий, делегированных другими органами местного самоуправления.
Первая группа расходов —по удовлетворению основных жиз ненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, включает расходы по:
•реализации конституционных прав граждан на обязатель ное общее образование, социальную защиту, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи в муниципальных учреждениях;
•обеспечению условий жизнедеятельности муниципального образования в целом (на охрану общественного порядка, благоус тройство и озеленение территорий, вывоз и переработку бытовых отходов и мусора и т.п.);
•осуществлению местного самоуправления (на проведение муниципальных выборов и местных референдумов, на содержание органов местного самоуправления);
•обслуживанию муниципального долга.
Вторая группа включает расходы по финансовому обеспече нию полномочий, составляющих компетенцию органов государе твенной власти РФ и субъектов РФ и переданных ими органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок либо бессрочно. Традиционно делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий рассматривается как инструмент децентрализации государственной власти, сгю собствующий повышению эффективности государственного уи равления на местном уровне, исходя из интересов населения и с учетом местных традиций.
Финансовое обеспечение органами местного самоуправлении делегируемых им отдельных государственных полномочий прел полагает соблюдение условий:
• объем расходов местных бюджетов на осуществление деле гируемых полномочий не может превышать величину средсти. полученных от органов государственной власти в счет обеспече ния таких полномочий;
•условия и порядок дополнительного использования собстмснных доходов местных бюджетов для финансирования деле гируемых государственных полномочий подлежит регламентации
иуставе муниципального образования;
•порядок расходования органами местного самоуправления средств на осуществление делегируемых государственных полно мочий устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ.
Выделение третьей группы расходов обусловлено правом органов местного самоуправления муниципальных районов на делегирование части своих полномочий органам местного са моуправления отдельных поселений, входящих в состав данно го муниципального района, и напротив —передачей органами местного самоуправления поселений части своих полномочий в пользу муниципальных районов.
Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им полномочий по решению вопросов местного шачения, находящихся в ведении других муниципальных обра зований, осуществляется на основе соглашения органов местно го самоуправления и в пределах средств, полученных в порядке компенсации дополнительных расходов.
Органы местного самоуправления могут инвестировать средс тва местных бюджетов в уставные капиталы организаций, пре доставлять бюджетные кредиты на финансирование временных кассовых разрывов других бюджетов. Размещение средств мест ных бюджетов на банковских депозитах федеральным законода тельством не допускается.
Наряду с местными бюджетами экономическую основу мест ного самоуправления могут составлять бюджеты муниципальных инебюджетных фондов, являющиеся самостоятельным звеном муниципальных финансов.
Бюджет муниципального внебюджетного фонда —фонд денеж ных средств, образуемый вне бюджета муниципального образования
ипредназначенный для реализации отдельных потребностей местно го сообщества (обеспечение природоохранных мероприятий, охраны памятников истории и культуры и др.).
Функционирование бюджетов муниципальных внебюджетных фондов основано на целевой направленности в формировании
финансовых ресурсов, когда мобилизация денежных средств осу ществляется с учетом заранее обозначенных и конкретизирован ных направлений их использования.
В Российской Федерации формирование бюджетов муници пальных внебюджетных фондов осуществлялось до 1994 г. Пра во органов местного самоуправления на образование бюджетом муниципальных внебюджетных фондов было сформулировано н Законе РСФСР от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправле нии в РСФСР». Необходимость формирования бюджетов муници пальных внебюджетных фондов была продиктована стремлением обеспечить концентрацию финансовых средств на приоритетных для муниципального образования задачах или особо значимых программах; использовать целевую направленность отдельных видов доходов; гарантировать выполнение определенных расход ных обязательств независимо от результатов исполнения местных бюджетов; повысить оперативность управления финансовыми ресурсами. Между тем бюджеты муниципальных внебюджетных фондов не позволили органам местного самоуправления добиться эффективного и рационального использования средств, что было обусловлено рядом факторов:
•ограниченностью финансовых ресурсов, находящихся в рас поряжении органов местного самоуправления;
•многоканальностью финансирования одних и тех же рас ходов;
•несоразмерностью закрепляемых источников доходов с объ емом средств, требуемых для реализации программ;
•отказом от использования свободных остатков средств бюд жетов муниципальных внебюджетных фондов на финансирование дефицита местных бюджетов;
•несовершенством организации учета и контроля за форми рованием и использованием средств бюджетов данных фондов.
Как следствие, одни бюджеты муниципальных внебюджетных фондов были упразднены, а другие консолидированы в местных бюджетах.
Современное федеральное законодательство не допускает фор мирования в Российской Федерации бюджетов муниципальных внебюджетных фондов. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет средств местных бюджетов.
Контрольные вопросы
1.Каково экономическое содержание государственных и му ниципальных финансов?
2.Чем обусловлена необходимость существования государс твенных и муниципальных финансов?
3.Какие факторы влияют на организацию государственных
имуниципальных финансов?
4.Каков состав финансовых ресурсов органов государствен ной власти и местного самоуправления?
5.Каковы источники финансовых ресурсов органов государс твенной власти и местного самоуправления?
6.В чем различия между бюджетами и внебюджетными фон
дами?
7.Что такое государственные и муниципальные доходы?
8.Что такое государственные и муниципальные расходы?
9.Каковы особенности организации государственных и му ниципальных финансов в Российской Федерации?
Задания для самостоятельной работы
1.Проанализируйте структуру и динамику доходов и расходов федерального бюджета за последние пять лет.
2.Проведите анализ структуры и динамики доходов и расхо дов региональных бюджетов за последние пять лет.
3.Проведите анализ структуры и динамики доходов и рас ходов местных бюджетов за последние пять лет.