Глава 5 Региональное и местное самоуправление и управление

Политико-территориальное устройство. Великобритания является унитарным государством со сложным внутренним государственным устройством. Составными частями собственно Соединенного Королевства являются Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. В состав Великобритании входят также острова Пролива (в непосредственной близости от Франции), остров Мэн (расположен между о. Великобритания и о. Ирландия) и зависимые (заморские) территории.

Исторически объединение этих территорий происходило в разное время и при неодинаковых обстоятельствах. Страна образовалась вокруг и на основе Англии, которая составляет большую часть государства и по территории, и по численности населения. Однако каждая историческая часть Соединенного Королевства имеет собственную, официально отграниченную территорию, национальные, языковые особенности, свои культуру, историческую судьбу, административно- территориальное деление и судебную систему.

Вместе с тем, долгое время в этих регионах отсутствовали собственные органы управления: законы для этих регионов принимались общенациональным Парламентом, а исполнительная власть возлагалась на министров соответственно по делам Шотландии и Уэльса. Исключение составляла только Северная Ирландия, где с 1922 г. в соответствии с Актом об управлении Ирландией действовали парламент (Стормонт) и Правительство. Но и здесь в 1972 г. в условиях всплеска терроризма действие Акта было приостановлено и введено прямое правление Лондона. Поэтому для Уэльса, а особенно Шотландии всегда было свойственно стремление к веутреннему самоуправлению. Что касается Северной Ирландии, часть ее коренных жителей (католики по вероисповеданию) в течение десятилетий добиваются независимости от Великобритании и воссоединения с Ирландской Республикой. Наиболее радикальные элементы сепаратистов из Ирландской Республиканской Партии (ИРА) опирались в достижении этой цели на прямое насилие, используя террор.

В 1997 г. в Шотландии и Уэльсе, а в 1998 г. в Северной Ирландии по инициативе лейбористского правительства Э.Блэра прошли консультативные референдумы, на которых большинство избирателей высказались за учреждение региональных законодательных и исполнительных органов власти, которые и были сформированы.

Шотландский Парламент и Ассамблея Северной Ирландии получили исключительные законодательные полномочия в ряде сфер управления. Национальная ассамблея Уэльса права первичного нормотворчества не имеет, лишь конкретизируя общенациональные законы применительно к особенностям регионального развития. Исполнительная власть в регионах осуществляется местными правительствами, формируемыми парламентами и опирающимися на парламентское большинство. Создание государственных органов власти в «исторических единицах» означало децентрализацию власти в Великобритании и расширение самостоятельности регионов.

Англия не имеет своего отдельного парламента, но поскольку в общенациональном Парламенте около 80 % депутатов представляют именно эту территорию, то фактически британский Парламент одновременно является и английским.

Особый статус в Великобритании имеют острова Пролива и остров Мэн («владения Короны»), имеющие многовековые традиции собственной государственности. Так, на о. Мэн расположен один из старейших парламентов в мире, имеющий двухпалатную структуру. Острова имеют собственные исполнительные органы и судебную систему.

Заморские территории - бывшие британские колонии, сохранившие государственно-правовую связь с Великобританией,- также имеют свои парламенты и органы управления и обладают значительной автономией. Вместе с тем, в каждой из территорий действует назначенный монархом губернатор, представляющий интересы Короны и осуществляющий контроль за органами власти территорий.

Административно-территориальное деление регионов имеет свои существенные отличия. В настоящее время в результате реформ 1972 и 1994г.г. Англия поделена на 45 графств, из которых шесть имеют статус «столичных» или метрополитенских. К числу последних относятся наиболее густо населенные территории с крупными городами. Графства состоят из административных округов, а округа включают приходы (небольшие населенные пункты или группы поселений). Уэльс делится на 11 сельских и 11 графств- городов. В сельской местности графства делятся на общины. Шотландия территориально поделена на 32 территориальные единицы местного значения, включая 3 островные, которые в свою очередь состоят из общин. Наконец, Северная Ирландия включает 6 графств, которые делятся на округа, а округа- на общины. В отдельную административную единицу выделен Большой Лондон (столица с пригородами), состоящий из 32 городских районов и Сити – делового центра города.

Местные органы власти. На всех уровнях административно-территориального деления местная власть представлена органами местного самоуправления. Исключение составляют графства Северной Ирландии и «столичные» графства Англии. В большинстве местных единиц самоуправление осуществляется советами, избираемыми непосредственно населением сроком на 4 года ( в Шотландии- на 3года). В малых приходах с населением менее 150 человек решения принимаются на общих собраниях жителей, обладающих избирательным правом. Большинство советов переизбирается единовременно и только советы «столичных» графств обновляются на треть ежегодно.

Каждый совет ежегодно избирает из своего состава председателя (с представительскими функциями), в городах именуемого мэром, а также комитеты. Последние осуществляют исполнительную деятельность, в их состав наряду с членами совета - муниципальными советниками могут входить и специалисты- эксперты, составляющие до одной трети состава комитетов. Члены совета осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе сочетая ее со своими обычными занятиями. Другие лица являются оплачиваемыми работниками. Особых исполнительных органов местного самоуправления в Великобритании нет, как нет и чиновников, назначаемых Правительством для осуществления местного управления.

Столица Соединенного Королевства в настоящее время управляется Ассамблеей Большого Лондона, куда входят 25 депутатов, и мэром, избираемых непосредственно населением. Управление городскими районами осуществляют муниципальные советы и Корпорация Лондонского Сити. Лорд – мэр Сити возглавляет местную администрацию.

Основной формой деятельности советов являются проводимые не реже одного раза в год сессии, на которых рассматриваются наиболее значимые вопросы. Оперативное управление возлагается на комитеты, которым советы делегируют большинство своих полномочий. Повседневную исполнительную работу осуществляют муниципальные служащие, утверждаемые советом на пленарных заседаниях, и работающие по найму.

В ведении органов местного самоуправления находятся вопросы, которые подразделяются на три крупные группы: вопросы окружающей среды и благоустройства (городское и сельское планирование, дороги, освещение улиц, уборка мусора и т.п.); охрана порядка и имущества (полиция, пожарная служба и т.п.); социальное обслуживание населения (образование, жилищное строительство и т.п.). В соответствии с характером деятельности муниципальных органов определяются полномочия и обязанности, возлагаемые на них Парламентом. Законодательство определяет компетенцию органов местного самоуправления каждого уровня административно- территориального деления.

Несмотря на отсутствие на местах правительственных чиновников местное самоуправление несвободно от правительственного контроля. Обоснование такого контроля выводится из принципиального положения общего права о том, что монарх- единственный источник всей власти, «ветви которой подконтрольны ему, министры же, контролирующие муниципалитеты, являются слугами Короны».

В законодательстве Великобритании достаточно разнообразно представлены формы контроля центральной власти за местным самоуправлением. Так, нормативные постановления органов местного самоуправления до вступления в силу должны быть утверждены соответствующим (в зависимости от предмета регулирования) центральным правительственным органом. Чиновники аппарата местной власти, избираемые советами, утверждаются правительственными департаментами. В финансовой сфере контроль центральной власти осуществляется аудиторами, которые действуют в каждом округе. Контроль осуществляется также в форме обязательных министерских инструкций для подконтрольных местных служб, министерского инспектирования, проведения специальных расследований по фактам злоупотреблений и т.д. Специфической формой контроля является деятельность Уполномоченного Парламента по делам администрации местного управления. Наконец, законность актов и действий органов местной власти может быть обжалована в суде. Местные советы, таким образом, в определенной мере подотчетны центральному, а с недавних пор и региональным правительствам. Вместе с тем по существу они сохраняют значительную самостоятельность, выполняя свои обязанности в рамках определенных законодательством полномочий.