Тема 2. Экономические основы мсу
Функции МСУ в сфере экономики:
Управление муниципальным имуществом;
Управление муниципальными финансами;
Управление взаимодействием с немуниципальными хозяйствующими субъектами (частно-муниципальное партнерство);
Налоговая, тарифная, ценовая политики;
Инвестиционная политика (самостоятельное принятие инвестиционных решений и использование в этих целях собственных и заемных ресурсов);
Управление межмуниципальными и международными экономическими связями.
Для выполнения своих задач МО должно обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими.
Экономическую основу МСУ составляют:
Имущество, находящееся в муниципальной собственности;
Средства местного бюджета;
Имущественные права МО (имущество и финансы другие хозяйствующих субъектов, на которое МО имеет права – МУП и МУ).
Понятие экономической основы МСУ шире понятия муниципальной собственности, так как включает различные виды собственности, которой ОМСУ самостоятельно распоряжаются и за счет которой решают ВМЗ.
В собственности МО может находиться:
Имущество, предназначенное для решения ВМЗ;
Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМСУ ФЗ и законами субъектов РФ;
Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности ОМСУ и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников МП и МУ в соответствии с нормативными актами МО
Состав муниципального имущества определяется в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ.
Экономические основы МСУ обеспечивают хозяйственную самостоятельность МСУ, служат удовлетворению потребностей населения МО.
Согласно ФЗ 3 131 в собственности МО может находится только то имущество, которое предназначено для решения ВМЗ и для реализации государственных полномочий. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (с целью получения прибыли), должно быть перепрофилировано или передано другому собственнику.
Это неправильно, так как МО вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции МС, принадлежащей МО (населению), а не ОМСУ.
МС предназначена только для решения предметов ведения МСУ – целевое назначение.
Целевое назначение МС:
Эффективное осуществление полномочий МСУ;
Решение задач жизнеобеспечения населения;
Обеспечение возможности оказания услуг населению;
Обеспечение возможности функционирования МУ, оказываемых муниципальные услуги;
Создание благоприятной социальной обстановки и решение социальных задач.
ОМСУ от имени МО управляют МС, самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с законом.
МС – это публичная собственность, которая принадлежит населению МО и ОМСУ, осуществляющим публичную власть от имени населения.
ОМСУ вправе передавать МИ во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ и субъектов РФ, ОМСУ иных МО, отчуждать, совершать иные сделки, не противоречащие законодательству, устанавливать сервитуты.
Представительный орган устанавливает порядок управления и распоряжения МИ, а исполнительный орган непосредственно управляет.
МИ может быть приватизировано. Порядок и условия приватизации определяются НПА ОМСУ в соответствии с ФЗ. При приватизации следует учитывать социальную значимость объекта.
Все доходы от использования и приватизации МИ поступают в местный бюджет. При этом приватизация приносит большие разовые платежи в местный бюджет, а аренда – постоянный доход в местный бюджет.
Приватизация МИ основывается на признании равенства покупателей МИ и открытости деятельности ОМСУ.
Способы приватизации МИ:
Преобразование унитарного предприятия в ОАО;
Продажа МИ на аукционе;
Продажа акций ОАО на специальном аукционе;
Продажа МИ на конкурсе;
Внесение МИ в качестве вклада в уставные капиталы ОАО.
Местные власти должны обеспечивать получение дохода от МС – упорядочить арендные платежи, определить отчисления от приватизации МУП, пересмотреть льготы, предусмотреть аренду, установить экономическое обоснование тарифов на ЖКУ.
Можно использовать новые формы имущественных отношений – передача объектов МС на праве оперативного управления, сдача их финансовую аренду с правом выкупа, использование МС в качестве залога для обеспечения муниципальных обязательств, выпуск ЦБ, обеспеченных муниципальной собственностью.
МС защищается равным образом наряду с частной, государственной и иными формами собственности и не может быть изъята иначе, как по суду в случаях, предусмотренных законодательством.
Учет МС осуществляется согласно Положению о порядке владения, пользования и распоряжения МС структурными подразделениями Администраций МО путем ведения Реестра объектов МС.
Для эффективного управления МС наиболее приемлемы линейная и функциональная структуры управления, в которых управляющее воздействие направлено сверху – вниз. Кроме того важно сочетать административные и рыночные рычаги воздействия.
Для этого необходима качественная и детерминированная информация о состоянии объекта и перспективах развития.
Возможна передача в МС имущества предприятий, имеющих задолженность перед местным бюджетом.
Полномочия в сфере управления и распоряжения МИ:
создание МУП и МУ;
финансирование МУ;
формирование и размещение муниципального заказа.
Для того, чтобы осуществлять такой широкий круг полномочий важно провести инвентаризацию МИ.
Это необходимо потому, что в последнее время произошло разграничение имущества между поселениями и муниципальными районами. Хотя инвентаризация должна носить периодический характер, а не быть обусловленной только реформированием.
Инвентаризация МИ – систематизация и соответствующая регистрация прав на него.
Этот процесс осложнен переходом к 2-х уровневой модели (поселение и муниципальный район) и распределением между ними МИ – проблемами в документационном обеспечении.
В ходе инвентаризации выявляется фактическое состояние МИ, сопоставляется его фактическое наличие с данными бухгалтерского учета, выявляется неучтенное имущество.
Имущество при инвентаризации группируют по признакам – назначение, изменение, непригодность.
С этой целью в ОМСУ создается постоянно действующая инвентаризационная комиссия (создание и состав определяется решением Главы МО).
До начала инвентаризации следует проверить: наличие и состояние инвентаризационных карточек, книг, технических паспортов, документов на сданное, принятое имущество.
Если такие документы отсутствуют, то нужно обеспечить их получение, оформление.
Если объект изменился (надстройки, подвалы), то документы оформляются на объект нового качества (нового назначения).
В результате инвентаризации может выявиться неучтенное имущество – бесхозяйственная вещь, не имеющая собственника (отказался, неизвестен). Производится постановка его на государственный кадастровый учет. Каждому объекту присваивается кадастровый номер.
*Кадастр – оценка недвижимости (земельные участки, здания, сооружения).
При ведении государственного кадастра недвижимости осуществляется информационное взаимодействие между органами кадастрового учета (БТИ) и ОМСУ.
Право собственника на бесхозяйственные движимые вещи может быть приобретено в силу приобретательной давности (если гражданин или юридическое лицо, не являющийся собственником имущества, добросовестно, открыто и непрерывно владеет как своим собственным недвижимым имуществом в течении 15 лет, либо иным имуществом в течении 5 лет, он приобретает право собственности на это имущество, согласно ст. 234 ГК РФ).
Учет МИ и его движение осуществляется путем ведения Реестра МИ – перечень объектов и сведений о них (количественные, качественные характеристики). Порядок ведения Реестра устанавливается ОМСУ.
Для МО характерно формирование и размещение муниципального заказа(МЗ).
Заказ на работу по благоустройству территории, поставку товаров (топливо).
При размещении МЗ главная задача – найти наиболее выгодного поставщика (подрядчика).
МЗ должен формироваться на основе анализа выявленных потребностей жителей в муниципальных услугах.
Размещение может быть в виде торгов, конкурсов, аукционов.
Муниципальные гранты – целевое финансирование, предоставляемое муниципалитетам на безвозмездной конкурсной основе общественным объединениям, некоммерческим организациям, органам ТОС, гражданам для выполнения социально значимых проектов и программ.
Аутсорсинг – выведение некоторых видов деятельности за рамки ОМСУ, МУП, МУ на основе конкурсных процедур и заключения контрактов.
Это способствует внедрению новых технологий, повышению качества услуг (обслуживание сетей, ремонтные работы, оформление документов).
При определении эффективности управления МС (через эксплуатацию имущества и финансов) цель – решать публичные задачи, то есть цели получения прибыли не ставиться – приоритет социальной эффективности.
Общественная значимость и общественная полезность использования имущества. Критерий – разные варианты в разных муниципалитетах, определяются локальными НПА (рациональность, размещение объекта, сочетание интересов ОМСУ и населения, рентабельность, прибыль, задолженность).
Проблемы, возникающие при управлении МИ
При формировании МС, управлении МИ и его приватизации возникают сложные экономические проблемы:
Передача объектов в МС (ведомственного жилья, объектов инженерной инфраструктуры, объектов социального назначения) – принимая объекты, муниципалитет не всегда получает вместе с ним дополнительные доходы а бюджет для финансирования их содержания.
Отказаться от приема тоже опасно, так как многие предприятия не в состоянии содержать дома, детские сады, больницы. Часто предприятие просто «бросают» объекты, а их имущество разворовывается.
Очень часто муниципалитет вынужден принимать объекты, в состоянии сильного износа (ветхие дома, требующие капитального ремонта, изношенные сети).
Проблема при сдаче в аренду, необоснованные ставки арендной платы за использование имущества.
Определение необходимости приватизации объекта (в сравнении с арендой). Для приватизации привлекательны доходные объекты.
Доходный объект можно продать по высокой цене и обеспечить разовый большой взнос в местный бюджет, а аренда будет постоянно пополнять бюджет.
При приватизации нужно учитывать социальную значимость объекта, целесообразность.
Цель приватизации убыточных объектов – сокращение расходов бюджета на их содержание, но цена в этом случае может быть низкой.
Проблема приватизации жилья. Муниципалитет заинтересован в том, чтобы как можно больше жителей стали собственниками жилья, а в муниципальной собственности осталось только социальное жилье и специализированное (*К специализированному жилью относится служебное жилье, общежития, маневренный жилой фонд (предоставляемый на время, например, проживания граждан, в доме которых проводится капитальный ремонт), временный фонд (для беженцев, вынужденных переселенцев), жилищный фонд системы социального обслуживания (дома престарелых, хосписы).
ОМСУ вправе создавать МУП, МО и МУ, участвовать в создании хозяйственных обществ (даже межмуниципальных), которые важны при решении ВМЗ.
ОМСУ определяют цели, условия и порядок деятельности МУП и МУ, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности, осуществляют регулирование цен и тарифов.
МУП создается в производственной сфере (водоснабжение, транспорт), это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ним (Водоканал, ЖЭУ, ТТУ).
МУ и МО – организации и учреждения, созданная ОМСУ для осуществления управленческих, социальных, культурных функций некоммерческого характера (школы, библиотеки, поликлиники, детские сады). МУ создаются в сферах, требующих бюджетного финансирования.
Это хозяйствующие субъекты, которым передается в управление МИ, выделенное из муниципальной казны, являющееся неделимым и находящееся у МУП на праве хозяйственного ведения, а у МУ – на праве оперативного управления.
Хозяйственное ведение – собственник имущества (МО) устанавливает лишь общие правила функционирования МУП, не вмешиваясь в его текущую деятельность. МУП самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается имуществом.
Оперативное управление предполагает, что МУ обладает правами владения, пользования и распоряжения МИ только в соответствии с целями своей деятельности и целями МО. МО – собственник имущества и оно вправе изъять неиспользуемое имущество (или используемое не по назначению). Соответственно право оперативного управления для МУ значительно более ограничено, чем право хозяйственного ведения.
МУП неэффективны, услуги оказываются некачественно и часто они доводятся до банкротства с последующей приватизацией.
МУП не заинтересованы в повышении эффективности, так как это сокращает их финансирование из местного бюджета. Эффективность деятельности предполагает получение прибыли и отчисление от прибыли в местный бюджет. Поэтому МУП можно сдавать в аренду, концессия.
Специфика управления МУ всегда определялась:
1. Их социальной значимостью для населения МО;
2. Ограниченными возможностями местного бюджета для их функционирования.
В РФ назрела серьезная необходимость реформирования МУ. Основные причины:
Неэффективность деятельности МУ;
Низкое качество оказания муниципальных услуг;
Неэффективное использование бюджетных средств.
Административная реформа предусматривает сокращение ГУП и МУП с сохранением за ними только того имущества, которое необходимо для осуществления публичных функций. Вместо этого – необоснованный рост платных услуг, необоснованные тарифы, передача земельных участков в аренду через непрозрачные процедуры.
Чтобы решить эти проблемы был принят Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Суть закона – повышение самостоятельности, самодостаточности и самофинансирования учреждений. Это должно повысить их заинтересованность в результатах деятельности и улучшении качества услуг.
Закон разделил бюджетные учреждения на:
Казенные – самые зависимые от учредителя, не могут получать внебюджетные доходы. Возможные доходы не будут облагаться налогами на прибыль (СИЗО, военные ведомства);
Бюджетные – финансируются в форме субсидий на основе специального задания, не вправе распоряжаться имуществом. Могут оказывать платные услуги сверх норматива (школы, музеи, медицинские учреждения);
Автономные – наибольшая степень самостоятельности полномочий и ответственности, самостоятельное распоряжение имуществом.
Приложение
1. Правовые режимы использования МС
Приложение 2. «Бремя» права собственности
