Административное право / администр.реформа в РФ
.docТема 3. Административная реформа в РФ: концепция, итоги и перспективы формирования модели «отзывчивой» госслужбы
1. Концепция политико-административного управления и административной реформы
2. Политические и социальные предпосылки административной реформы
3. Проблема демократизации государственной службы
1
Административные и политические начала в деятельности госслужбы, исполнительной ветви власти в целом переплетаются в современном обществе настолько тесно, что возникает потребность дать характеристику этим взаимополагающим и взаимодействующим началам как особому подвиду управления – политико-административному управлению. Необходимость такого подхода диктуется еще и тем соображением, что реформирование госслужбы в одной из основных компонентов идет по линии более тесного взаимодействия с гражданами и объединениями граждан, что предполагает перераспределение властных полномочий, и что в свою очередь, всегда была и будет носить в себе политическое начало, весомый политический компонент.
Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 21
Понятие «политико-административное» (применительно к системам, управлению, элитам и др. ), завоевывает все более прочные позиции в методологическом арсенале современной политической науки, важным предметом изучения которой всегда было государственное управление, деятельность государственной службы. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнительной власти, ее взаимодействию с политическими и общественными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики.
Понятие политико-административного управления вполне органично вписывается в концепции «политических сетей», «демократического руководства», «общественно-государственного управления», хотя не является их полным синонимом. Это понятие действительно отражает специфику российской управленческой традиции, а также особенности переживаемого российским государством и обществом транзиторного периода, который требует радикального обновления политико-административной системы, ценностей и принципов государственного управления. Наша страна нуждается в сильной государственной власти, а ключ к возрождению и подъему России находится сегодня в государственно-политической сфере.
В то же время, очевидно, что насущные задачи строительства и укрепления демократического дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти не могут быть решены в парадигме бюрократической иерархии. Весьма велики и издержки рыночно-государственного менеджмента, исключающего политику из государственного управления. Концепция политико-административного управления, безусловно, интегрирует многие положения теории общественно-государственного управления, как-то: необходимость реконструкции отношений между государством и современным обществом, «открытости» государственного управления, анализа практики сотрудничества между различными центрами и уровнями государственной и общественной власти, нравственного измерения процесса производства политических решений и многое другое. Однако отечественные традиции государственного управления, общественные реалии пока не позволяют нам отказаться от признания за государством ведущей роли в разработке политики, воспринять в качестве лейтмотива учебного курса идею «управления без правительства». В свете сказанного становится понятным, почему политико-административное управление трактуется нами, прежде всего, как деятельность органов исполнительной власти в рамках, определяемых конституцией и нормами правового государства, политическими установками демократической власти, и протекающая в постоянном взаимодействии, как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.
Функционирование исполнительной власти в современном правовом государстве зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть – законодательная власть – президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между политической и административной ее компонентами; в-третьих, между государством и обществом, поскольку эффективность государственного управления измеряется, прежде всего, поддержкой граждан или отсутствием таковой.
Политико-административное управление рассматривается, поэтому, как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора, как отмечалось в предыдущей лекции. Должно учитываться и то, что в силу своих функций исполнительная власть, госслужба контактируют с бизнесом, профсоюзами, другими группами интересов, а потому нередко участвуют в артикулировании и агрегировании групповых интересов, что может сказываться благотворно на состоянии политико-административной системы, а может и подрывать публичный характер государственного управления. Объективная неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках госслужбы, реальность проведения ею групповой политики объясняет важность рассмотрения в рамках данного курса проблемы внешнего (политического и общественного) контроля за деятельностью чиновничества, формирования модели «отзывчивой» госслужбы.
Таким образом, методологическим обертоном исследования проблем государственной службы и политико-административного управления является синтез двух, прежде разделенных, научных парадигм – «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов формирования и функционирования механизма государственного управления (доктрины-структуры-кадры-процедуры), и собственно политологической.
Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 22
Последняя характеризуется вниманием к внешним параметрам государственного управления и деятельности госслужбы – вопросам сопричастности последней к принятию политических решений, ее политической роли, осуществлению функции медиатора во взаимодействии с обществом, демократизации госслужбы, участию граждан в деятельности исполнительной власти, проблемам контроля за политико-управленческой действенностью, формированию и эволюции политико-административных систем и моделей (Rouban, 1990).
Включенность государственной службы в систему институтов власти и одновременно в систему отношений с гражданами и институтами гражданского общества предполагает разделение ее функций на два класса – так называемые «штатные» и «линейные» (соответственно: функции обслуживания руководства и ведомства в целом и функции непосредственного обслуживания граждан). Основные направления деятельности, целевые задачи госслужбы раскрываются в следующих аспектах: политическом, организационном, нормативно-правовом, кадровом, аналитическом, а также в обеспечении обратной связи с населением и предоставлении руководству необходимой информацией для принятия решений.
На современном этапе развития общества успешное выполнение названных целевых задач предполагает решение целого ряда капитальных задач, касающихся самой госслужбы, причем это в ряде случаев едва ли не в равной степени касается как России, так и других стран мира. Летом 2001 г. Президент РФ подписал «Концепцию реформирования государственной службы Российской Федерации», которая целостно и комплексно определяет характер и пути ее развития на ближайшую и отдаленную перспективу. В числе других в этой концепции имеется раздел, представляющий особый интерес для политической науки – «Государственная служба и гражданское общество». Необходимость целостно и концептуально выяснить состояние и перспективы, пути развития государственной службы России определяется не только особенностями внутреннего развития страны (до формирования аппарата «не доходили руки», и его несоответствие требованиям рыночной экономики стали более чем очевидны), но и тенденциями общемирового характера.
На рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира, а не только для России. В США, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах обращается внимание на низкую эффективность государственного аппарата, его несоответствие требованиям современности. Ведутся с большей или меньшей настойчивостью и последовательностью административные реформы. Реформирование государственной службы призвано найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России.
Трансформация лежащего в основе развитых стран Запада общества, основанного на индустриальных технологиях, стандартизации товаров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, устойчивости политико-административной системы и поддержке гражданами социальной направленности деятельности государства, в постиндустриальное информационное общество, которое отличается внедрением высоких технологий, диверсификацией производства товаров и услуг и индивидуализацией их потребления, большей открытостью внутренних рынков, глобализацией конкуренции и бюджетным дефицитом, выявила неспособность традиционной административной системы выполнять свои функции.
Реформирование административной системы в ведущих странах Запада происходит на фоне нового понимания роли и функций государства. Все функции, связанные с определением политики и формированием стратегической линии в любой из сфер общественной жизни возлагаются на центральный аппарат. Большая часть остальных функций, связанных с обслуживанием населения и ранее выполнявшихся государством, возлагаются на коммерческие структуры. Государство в связи с этим не снимает с себя ответственности за реализацию этих функций, что необходимо специально подчеркнуть. Оно видит свою задачу в обеспечении соответствующего вида деятельности, но само непосредственно а ней не участвует. В сущности, это и есть процесс трансформации функций государства, а соответственно, и такого процессуального института как государственная служба. Показателем направленности и достижений реформ в странах Запада может служить:
а) степень приватизации общественных услуг и функций, а также уровень внедрения рыночных элементов в механизм государственного управления; б) уровень децентрализации и де концентрации властных полномочий и функций; в) способ реорганизации структуры государственной службы; г) изменение положения государственных служащих.
Поскольку Россия, уже хотя бы отчасти, «вписалась» в мировые экономические и политические процессы, реформируя свою административную систему, она не может не учитывать общемировых тенденций, характерных для развитых стран Европы и Америки. Таким образом, как минимум, должно прийти понимание, что значительная часть проблем, трудностей, недостатков, имеющих место в нашей административной системе, не являются исключительно российскими, равно как и то, что их невозможно объяснить особенностями переходного периода. Западные специалисты называют три крупные первоочередные проблемы, которые предстоит решить в ходе реформирования госслужбы. Это:
Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 23
а) отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями; недоверие граждан к государственной службе и институту государства; б) организационная, коллективная безответственность; в) бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций.
Центральный вопрос реформирования административной системы власти, и госслужбы в том числе, с политологической точки зрения – это наличие соответствующих условий, готовности реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации различных сил общества. Главное из этих условий – доверие граждан к институтам власти, готовность сотрудничать с ними. При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, не иерархичной, саморегулирующейся основе, которые в новых условиях становятся продолжением и дополнением официальных учреждений.
Политический аспект деятельности госслужбы (в рамках анализа управления как политико-административного процесса) в условиях, осуществляемых в России и большинстве стран Запада административных реформ предполагает, прежде всего, анализ реального влияния реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений между государством и гражданским обществом, между политической системой и административным аппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений. Суть проводимой реформы заключается в адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического руководства. В сферу внимания политической науки попадают проблемы исходных предпосылок общественных условий реформирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратегических целей и выбора модели госслужбы, приемлемой и наиболее эффективной в данных конкретных условиях и, одновременно открытой для изменений в будущем, рассчитанной на определенную перспективу. Вполне очевидно, что предложенный перечень проблем не является исключительной прерогативой политологического анализа. Политическая наука рассматривает данный перечень проблем преимущественно со стороны демократизации государственной службы. Реформирование госслужбы с этих позиций предполагает переориентацию деятельности госслужбы по трем важнейшим параметрам:
а) отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления;
б) уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ (за исключением необходимых случаев) от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;
в) контроль за деятельностью госаппарата не только «сверху», но и «снизу».
Новые принципы взаимоотношений между государством и обществом, реализуемые новой моделью организации работы госслужбы, могут быть представлены в виде трех блоков:
1. Проведение в жизнь государственной политики по взаимодействию с гражданами и объединениями граждан (в социально экономической, духовно-культурной, политико-правовой и иных сферах государственной деятельности – экология, военное строительство, национальные отношения и др. );
2. Специфическая задача для России – содействие формированию институтов гражданского общества (политических партий, избирательных объединений, дискуссионных клубов и т. д. ); выявление общественных потребностей и интересов граждан, связанных с государственной службой, организация мониторинга тенденций общественного развития; защита конституционных свобод и прав граждан и их ассоциаций от неправомерных воздействий государства, органов местного самоуправления и т. д. (развитие института омбудсмена и проч. ); организация участия граждан и их ассоциаций в деятельности государственной службы; взаимодействие с органами местного самоуправления по проведению в жизнь государственной политики, реализации реформ; завоевание доверия и авторитета государственной службы путем добросовестного и инициативного исполнения должностных обязанностей государственными служащими, пропаганда лучших образцов в СМИ и т. п.
3. Участие госслужащих в деятельности институтов гражданского общества: профсоюзах, избирательных объединениях, официально разрешенном лоббировании интересов госслужащих при прохождении законов, касающихся госслужбы через парламент.
Центральная на сегодняшний день проблема взаимодействия государственной службы и общества связана с повышением эффективности ее работы. В рамках наших задач критерием эффективности может служить уровень политической поддержки гражданами государственных органов или отсутствие таковой. Исходной базой такой поддержки является, в свою очередь, взаимное доверие и взаимопонимание граждан и органов власти, лиц их представляющих друг другу.