Государственное и муниципальное управление

Государственное и муниципальное управление

Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками:

•правила известны всем;

•цель правил ясна, они основаны на четкой взаимосвязи причины и следствия;

•должно быть явно, когда правила должны применяться;

•возможность их субъективного толкования должна быть ограничена;

•четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

Это позволяет добиться исключительно высокого уровня предсказуемости результатов деятельности рациональной бюрократии.

Бюрократия осуществляет правление через бюро, т.е. в силу своего официального положения. Бюрократическая система предполагает резкое

различие между официальным лицом как личностью и его служебным положением: личность принимает решения, повинуясь безличностным связям — правам и ответственности, делегированным ее положению. Такое делегирование власти (полномочий) означает централизованный, иерархический тип принятия решений. Профессиональная квалификация, дипломы об образовании составляют основу продвижения на более высокие посты.

Характерными чертами бюрократического управления являются следующие:

•Иерархия. Каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

•Постоянность. Должность представляет собой постоянное занятие по найму, с перспективой регулярного служебного продвижения.

•Безличность, Работа выполняется в соответствии с предписанными правилами (инструкциями), без произвола и предпочтений, каждое официальное действие протоколируется.

•Опытность, Должностные лица подбираются на основе своих качеств, их готовят к выполнению служебных функций; они контролируют доступ к информации, содержащейся в служебных досье.

Признаки бюрократии

1.Бюрократы лично свободны и подчиняются власти только в соответствии со своими «неличными служебными обязанностями.

2.Бюрократы организованы в четко определенные должностные иерархии.

3.Каждая должность обладает четко определенной сферой компетенции, зафиксированной в инструкции.

4.Каждая должностная вакансия заполняется на основе свободно договорных отношений.

33

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

5.Кандидаты на должности отбираются на основе их технической квалификации.

6.Бюрократы получают фиксированную заработную плату и имеют право на пенсию.

7.Должностные функции рассматриваются как единственное, в крайнем случае, как основное занятие.

8.Должность связана с карьерным продвижением на основе стажа или заслуг, либо того и другого.

9.Должностное лицо полностью отстранено от владения средствами управления, оно не может присвоить себе свою должность.

10.Оно должно подчиняться жесткой и постоянной дисциплине, выполнение должностных обязанностей должно контролироваться.

Во многих странах мира создан институт общественного контролера (или Омбудсмена), призванный рассматривать жалобы граждан на любое ущемление их прав и интересов со стороны государственных органов (впервые он появился в скандинавских странах). Обычно на роль Общественного контролера парламентом избирается видный общественный деятель, известный своей честностью и активностью в области защиты гражданских прав. Контролер пользуется полной независимостью в своей деятельности, подотчетен только парламенту и может расследовать любые недостатки в области государственного управления. В своих регулярных докладах Общественные контролеры обычно не только указывают на конкретные нарушения, но и стремятся дать общие рекомендации по совершенствованию госаппарата. Хотя рекомендации контролера имеют прежде всего моральную силу, они чаще всего влекут за собой практические действия со стороны государственных органов.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ

Государственная Должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей

Государственные Должности подразделяются на три категории: «А», «Б» и «В». Государственная Должность категории «А» включают должности, устанавливаемые Конституцией РФ, ФЗ (Государственная Должность РФ),

34

Государственное и муниципальное управление

конституциями, уставами субъектов РФ (Государственная Должность субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат ФС РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.).

Ккатегории «Б» относятся Государственные Должности, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими Государственная Должность категории «А».

Ккатегории «В» относятся Государственные Должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Государственные Должности категории «А» не охватываются понятием государственной службы, так как не являются должностями государственной службы. К группе Государственных Должностей государственной службы относятся только должности категорий «Б» и «В».

Перечень Государственных Должностей и Государственных Должностей государственной службы дается в Реестре Государственная Должность РФ

иего составной части — Реестре Государственная Должность государственной службы РФ. К нему прилагается перечень специализаций Государственная Должность государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим. Реестр утверждается Президентом РФ.

Кнегосударственным должностям государственных органов относятся должности, включенные в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности этих органов.

Государственная служба на Государственной Должности категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие Государственные Должности категории «А».

Государственная Должность категории «В» составляют перечень должностей профессионального кадрового корпуса специалистов-управленцев, чья служебная деятельность ориентирована не на конкретного лидера или политическую партию (движение), а на интересы государства.

Классификация должностей гражданской службы

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Категории должностей гражданской службы:

1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также — подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполни-

35

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

тельной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

Подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы

2)помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

Подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы

3)специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

Подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

4)обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансовоэкономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы

Группы должностей гражданской службы:

1)высшие должности гражданской службы;

2)главные должности гражданской службы;

3)ведущие должности гражданской службы;

4)старшие должности гражданской службы;

5)младшие должности гражданской службы.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других

36

Государственное и муниципальное управление

объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования, где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Из перечисленных характеристик следует, что муниципальное управление — это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах муниципального образования, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.

Теория муниципального управления рассматривает муниципальное образование, составляющие его общности — в целом, как сложные самоуправляющиеся системы, в основе существования которых лежит многообразие интересов. Сама система муниципального управления анализируется как определенные способы совместной деятельности людей, реализующих управленческие функции в целях самоорганизации, обеспечения саморазвития муниципального образования.

В Европейской хартии о местном самоуправлении сказано, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть общественных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность, и в интересах местного самоуправления».

Согласно Конституции местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности они образуют единую систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения. Конституция утверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Органы местного самоуправления — это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед

37

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

В ГК РФ установлено, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени населения муниципального образования возлагаются только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей ни в Конституции РФ, ни в ГК РФ не предусмотрено.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольны государству.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов РФ. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности территориальных органов самоуправления

Представительные органы являются ведущими в системе всех органов местного самоуправления, ими являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и советы и т.п. Они избираются населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с законодательством и выражают волю всего населения муниципального образования, придавая ей, общеобязательный характер и, осуществляя, таким образом, муниципальную власть (которую реализуют

впределах своих полномочий и другие органы местного самоуправления). Исполнительные органы местного самоуправления в основном именуют-

ся администрацией.

Главная цель любой социально-экономической системы и муниципального управления в том числе, определяется в первую очередь потребностями населения. Если эта система в основном выступает как система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и качество обслужи-

вания населения. Определение потребностей и их удовлетворение входит в круг обязанностей структурных подразделений органов местного самоуправления.

38

Государственное и муниципальное управление

Следовательно, можно утверждать, что главной целью муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования.

Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жилищем и т.п.).

Основные виды целей муниципального управления образуют следующую структуру:

•социальные, отражающие взаимоотношения элементов социальных структур сообщества, к примеру, уровень и качество жизни населения муниципального образования;

•культурные, связанные как с восприятием культурных ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием духовного потенциала сообщества на реализацию социальных целей, к примеру, уровень образования;

•экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации социальных и культурных целей муниципального управления, к примеру, размер бюджета муниципального образования;

•производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех экономических объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их реализации, к примеру, предприятий и организаций оказывающих различные услуги;

•организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объекте муниципального управления и построение

функциональных и организационных структур для реализации вышеперечисленных целей.

Общие принципы муниципального управления можно сформулировать следующим образом:

1)самостоятельность решения вопросов местного значения;

2)организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

3)соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;

4)ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5)многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;

39

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

6)соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

7)законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

8)гласность деятельности органов местного самоуправления;

9)коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного са-

моуправления; 10) государственная гарантия муниципального управления.

Лишь руководствуясь всей совокупностью основных принципов в их единстве можно обеспечить рациональный подход к муниципальному управлению и достижение высоких конечных результатов в развитии муниципального образования.

Законодательно закреплено, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

Законодательство обеспечивает защиту органов местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в их деятельность, но и устанавливает основы их взаимодействия.

Правовую основу муниципального управления как и всего местного самоуправления составляют:

1.Конституция РФ и федеральные законы.

2.Конституции, уставы и законы субъектов РФ.

3.Уставы муниципальных образований.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА

Главными функциями государства остаются хозяйственно-организа- торская и культурно-воспитательная. В экономической сфере государство обеспечивает условия свободного труда для всех, но не решает за граждан

40

Государственное и муниципальное управление

их проблемы. Оно берет на себя организацию производства товаров и услуг, общественная потребность в которых очевидна. Рыночная организация более эффективна в удовлетворении индивидуальных потребностей.

Политика — это искусство управления государством, ведение государственных дел, сущность деятельности органов власти. Государственное управление приобретает политический характер, если затрагивает интересы социальных групп, классов, национальностей, широких народных масс.

Политика всегда отражает определенные интересы, обусловливается экономическим состоянием общества и является эффективной, если соответствует потребностям развития. Вместе с тем политика обладает самостоятельностью и влияет на все сферы жизни, в том числе на экономику, выражая ее в концентрированном виде.

Вдемократическом обществе основой формирования государственной внутренней и внешней политики является воля народа, которую он проявляет на референдумах, выборах представительной и исполнительной власти, в акциях одобрения или протеста и в других формах. Облеченные доверием народа органы и должностные лица государственной власти разрабатывают стратегию и тактику управления страной, которые материализуются в нормативных правовых и других актах. Органы государственного управления различных уровней реализуют на практике стратегические цели и тактические решения, применяя при этом как мягкие, так и директивно жесткие меры принудительного характера.

Основные направления внутренней и внешней политики Российского государства определяет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ

ифедеральными законами. Он обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание Президента РФ парламенту России одновременно является посланием стране.

Впослании формулируются основные политические цели и задачи государства на очередной год. Если проект послания заранее рассматривается политическими партиями и движениями в регионах, то его статус уточняется и в нем формулируется политика не только Президента РФ, но и всего государства.

Главными направлениями экономической реформы являются совершенствование государственного регулирования экономики и управления государственными предприятиями, поддержка предпринимательства и развитие рыночной инфраструктуры, демонополизация и формирование конкурентной среды, развитие финансового рынка, укрепление правоприменительной системы.

41

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

Структурная политика направлена на создание высокоэффективной и конкурентоспособной экономики. Она включает перепрофилирование объективно нежизнеспособных производств и поддержку необходимых для народного хозяйства предприятий.

В силу ограниченности финансовых ресурсов структурная политика приобретает селективный характер, реализуется посредством разработки федеральных целевых программ с учетом обеспечения приоритетов. Наиболее общим приоритетом является обрабатывающая промышленность по сравнению с вывозом сырья, основными «точками роста» становятся космос, авиастроение, нефтегазодобыча, дорожное строительство, судостроение, ВПК.

Инвестиции направляются на предотвращение спада производства, увеличение рабочих мест, внедрение прогрессивных технологий, повышение качества продукции. Предусматривается расширение неинфляционных источников финансирования капитальных вложений (собственные средства предприятий, сбережения населения, иностранный капитал).

Аграрная политика предусматривает создание аграрного строя, базирующегося на равноправии форм собственности и хозяйствования. Это требует совершенствования государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса, включающей применение гарантированных закупочных цен, развития сельскохозяйственной кооперации, формирование системы кредитования и страхования, специальных фондов финансовой поддержки отечественных производителей на внутреннем рынке. Развертывается сеть оптовых рынков и аукционов сельскохозяйственной продукции.

Внешнеэкономическая политика предусматривает ускорение интеграции России в мировое хозяйство, поддержку отечественных производителей посредством регулирования иностранной конкуренции на внутреннем рынке, привлечение внешнего финансирования на наилучших для страны условиях, укрепление государственного контроля за внешнеторговыми и валютными операциями, защиту интересов отечественных экспортеров на внешних рынках, содействие международной кооперации предприятий Российской Федерации с иностранными фирмами, обеспечение наиболее благоприятных условий погашения и обслуживания внешнего долга.

Общегосударственное планирование осуществляется в форме разработки федеральных целевых комплексных программ. Программа предусматривает:

•приоритеты в реализации государственной политики;

•достижение конкретного конечного результата и эффекта (в сроки от одного года до пяти лет);

•увязку материальных, трудовых и финансовых ресурсов;

42