3. Прозрачность бюджетного процесса как путь к предотвращению коррупции.

Итак, мы констатировали, что политический момент в бюджетном процессе вкрадывается и на стадию исполнения бюджета, если роспись расходов не является настолько прозрачной, в смысле детальной в данном контексте, что ее нельзя изменить путем «согласований», носящих коррупционный характер. Для предупреждения этого, статьей 36 российского Бюджетного кодекса провозглашен принцип гласности (имелось ли в виду прозрачности?), который, к сожалению, детально в законах не прописан и поэтому не регулирует практику как призван.

Так как употребленный нами термин «прозрачность», как перевод слова «transparency» является относительно новым применительно к описанию требований к бюджетному процессу, нам необходимо показать, что мы под ним подразумеваем, и это мы сделаем чуть далее.

Фиксация требования «прозрачности» бюджетного процесса происходит из опубликованного 16 апреля 1998 г. Международным валютным фондом так называемого Кодекса «финансовой прозрачности», содержащего рекомендации странам-членам МВФ по обеспечению фискальной прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. «Кодекс» – первый опыт международного масштаба по определению стандартов, применимых к любой бюджетной системе. Однако. хотя «Кодекс» МВФ представляет собой серьезное пособие, у него есть свои особенности, он адресован прежде всего правительствам и ограничен рамками финансовой политики и в незначительной степени направлен на совершенствование бюджетного процесса на основе эффективного участия законодателей и общественности. Исследования и разработки Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам США, а также межрегиональной программы «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» расширяют рамки «Кодекса» МВФ, основываясь на принципах общественного участия, а также отличаются уровнем детализации, количеством и техническими деталями стандартов.

Таким образом, опираясь на вышеизложенные разработки, мы вкладываем в понятие «прозрачности» бюджетного процесса следующие пять компонентов. Во-первых, законодательное закрепление распределения функций и ответственности, возможности общественного участия в бюджетном процессе. Во-вторых, реализация этих норм на практике. В-третьих, доступность (в т.ч. «понятность») бюджетной информации. В-четвертых, независимая проверка, анализ бюджетной информации (включая исполнение бюджета). И в-пятых, возможность влияния на бюджетный процесс (возможность вносить поправки в бюджет представителями общественности).

И действительно, профессионалам очевидно, что в настоящий момент в России недостаточно введения жестких требований к технологии бюджетного процесса. Поддерживающим фактором практики «прозрачности», а равно и ее эффектом становится общественное участие, являющееся контролирующим звеном планирования, перераспределения бюджетных расходов, а также исполнения бюджетов.

Насколько принцип "прозрачности" осуществляется на практике можно понять из анализа реализации государственного или муниципального заказа, используется ли при этом процедура открытого конкурса с ясными критериями определения победителя, или выбор подрядчика происходит келейно. Не случайно после реализации в Италии программы борьбы с коррупцией «Чистые руки», стоимость дорожных работ в среднем по стране снизилась на 20%.

Поэтому столь важным является принятия закона о бюджете депутатским корпусом, обладающим при этом и правом контроля за исполнением бюджета. Однако глубина проработки закона о бюджете существенно различается от региона к региону, от города к городу. Нередки еще случаи, когда в представляемы на утверждение депутатам материалах отсутствует адресность статей бюджетных расходов, их детальная проработка. В этих случаях возникают большие возможности для самодеятельности чиновников, и в решениях по распределению бюджетных средств определенную роль может играть и личная заинтересованность этих чиновников.

Если же, как это имеет место в Санкт-Петербурге, бюджет оказывается достаточно адресным и проработанным, администрация использует те или иные формы влияния на депутатов, и здесь субъектом коррупции депутатов может выступать сама исполнительная власть. Так называемая коллективная депутатская поправка к закону о бюджету, по сути, сводится к возможности депутату лично определять направления расходования сумм в размере нескольких сотен тысяч долларов на территории своего округа в обмен на лояльность к предложенному администрацией проекту бюджета. Так как при этом степень финансирования предложений тех или иных депутатов находится исключительно в руках администрации, то появляется реальная возможность влияния на нелояльных губернатору депутатов.

Таким образом, контроль бюджетного процесса со стороны депутатов оказывается явно недостаточным. И снова в полный рост встает необходимость контроля со стороны структур гражданского общества.