7. Общественное участие в бюджетном процессе: опыт сПб центра «Стратегия».

Основываясь на предыдущем выводе, центр «Стратегия» строит свою программу «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять», которая направлена на развитие общественного участия в бюджетном процессе.

Программа реализуется центром с 1998 года и конкретная деятельность строится по следующим целевым направлениям:

• содействие оптимизации бюджетного процесса путем повышения его прозрачности и открытости;

• дальнейшее развитие участия в бюджетном процессе некоммерческих организаций;

• адаптация бюджетного кодекса МВФ;

• оценка прозрачности бюджетных процесов в регионах путем применения соответствующей шкалы, разработанной в соответствии с рекомендациями Кодекса.

В этих рамках в Санкт-Петербурге с сентября 1999 г. осуществляется ниже перечисленная деятельность.

1. Центр “Стратегия” инициировал проведение общественных слушаний по бюджету в Законодательном собрании, откуда дважды был получен отрицательный ответ - вначале от Комитета по бюджету ЗС, в дальнейшем - от имени и.о. Председателя ЗС (Никешина) на основании нецелесообразности. Тем не менее мы продолжили работу с отделом по связям с общественностью (Шапошникова, Зайцев), который готов организовать слушания, но, по всей вероятности, по уже принятому бюджету.

2. Во время обсуждения вопросов бюджетного процесса в Санкт-Петербурге в рамках проекта в прошлом году неоднократно поднималась тема законодательного обеспечения прав жителей на “вмешательство” в бюджетный процесс и более полное их информирование об этом процессе. Экспертом проекта Б.Л.Вишневским были сформулированы предложения по законодательным инициативам в области бюджетного процесса, которые напечатаны в третьей брошюре по Санкт-Петербургу¹⁰⁹ (с.26-27). Так появилась еще одно направление нашей работы - анализ законодательства в части гарантий учета мнения (интересов) граждан при принятии составлении бюджета Санкт-Петербурга. Как оказалось, проект закона по этой тематике (напрямую не касающийся бюджетного процесса, но делающий существенный шаг в данном направлении) разрабатывался не только Б.Л.Вишневским с коллегами, но и А.И.Худяковым, который представляет свои взгляды в данном сборнике.

3. Результатом начала работы по адаптации разработанного в Международном валютном фонде “Кодекса бюджетного процесса” к российским условиям с использованием “Шкалы оценки прозрачности” Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам (Вашингтон) явился проект российской шкалы прозрачности, находящийся в настоящее время на экспертизе у региональных экспертов с целью сведения в единую окончательную версию для последующей оценки прозрачности бюджетных процессов.

4. Для повышения уровня понимания данных бюджетного анализа, а также увеличения способности участия в приоритизации и контроле за исполнением было подготовлено к печати пособие по участию в бюджетном процессе, ориентированное на некоммерческие организации и органы местного самоуправления.

5. С целями ознакомления участников с азами бюджетного процесса, информирования о данных анализа проекта бюджета-2000 экспертами, а также создания мотивации для обеспечения прозрачности бюджета 22 октября, 3 декабря, 19 января (совместно с Центром поддержки некоммерческих организаций) и 4 февраля состоялись однодневные семинары для лидеров НКО города.

6. 8-13 ноября и 6-11 марта в рамках образовательного модуля программы были проведены интенсивные тренинги для региональных экспертов и последующих мультипликаторов проекта в регионах.

7. Разработаны Рекомендации по анализу бюджета и бюджетного процесса для региональных групп, которые обобщают как накопленный опыт за первый год реализации проекта, так и комментарии региональных экспертов, позволяющие опираться на специфику территориального развития.

8. Аналогичная работа ведется центром "Стратегия" в городах: Петрозаводске, Мурманске, Пскове, Великих Луках, Самаре, Новосибирске, Южно-Сахалинске.

Подробнее с программой "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять" можно познакомиться на сайте "Стратегии" в Интернет: http://strategy.spb.osi.ru

В.В.Орешников

Законодательное регулирование бюджетного процесса, как средство противодействия коррупции

1. Коррупция – использование должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения. Это довольно широкое понятие, которое включает в себя не только коррупцию в органах государственной власти, но и коррупцию в любых органах управления и самоуправления. Коррупция возможна всегда, когда имеются неравноправные отношения и возможность личной продажи предоставления благ. Часто понятие коррупции сужают до коррупции органов государственной власти, что действительно является наиболее опасным видом коррупции, но сегодня, в условиях отсутствия действенного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, коррупция депутатов муниципальных советов и должностных лиц органов местного самоуправления является очень серьезной проблемой.

Коррупция в органах государственной власти является характеристическим показателем, отражающим уровень коррумпированности общества в целом, поскольку имеющейся там объем властных полномочий создает наилучшие условия для конвертации имеющихся возможностей в личное состояние. Кроме того, коррупция в органах государственной власти содействует коррупции в других органах управления, поскольку государственная власть – это власть публичная, а потому является примером для других видов власти.

Наиболее удобным объектом коррупции является государственный бюджет, поскольку он позволяет обогащаться непосредственно, путем присвоения бюджетных денег, или опосредованно, путем получения благ от организаций, которым эти деньги выделяются. Поэтому законодательство всех стран запрещает бесконтрольное использование бюджетных средств и получение чиновником взяток за предоставление преференций третьему лицу. В частности, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ в пункте 8 статьи 11 устанавливает, что государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.

2. Еще более строго ограничено использование бюджетных средств законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга. Оно осуществляется исключительно в соответствии с законодательно определенным бюджетным процессом, который представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

С 1 января 2000 года в Российской Федерации начал действовать Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 N 145-ФЗ, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Помимо Бюджетного кодекса бюджетный процесс регулируется Федеральным законом о Федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, Законами Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15.08.96 N 115-ФЗ, "О Бюджете развития Российской Федерации" от 26.11.98 N 181-ФЗ, а также Законом Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 09.07.99 N 159-ФЗ.

Бюджетный кодекс Российской Федерации состоит из следующих разделов: общие положения, бюджетное устройство Российской Федерации, доходы бюджетов, расходы бюджетов, сбалансированность бюджетов, участники бюджетного процесса, составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов, государственный и муниципальный финансовый контроль, ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, заключительные положения. В соответствии с бюджетным кодексом неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю следующих мер принуждения: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени;

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

В Санкт-Петербурге бюджетный процесс регулируется следующими Законами Санкт-Петербурга: "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 05.01.96 N 155-26, "О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга" от 18.09.98 N 200-39, "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" от 26.05.95 N 57-8, "О порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета Санкт-Петербурга" от 07.05.99 N 94-17. Закон Санкт-Петербурга "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" регламентирует контроль со стороны независимого от Администрации Санкт-Петербурга органа – Контрольно-счетной палаты - за процессом исполнения бюджета Санкт-Петербурга на текущий финансовый год.

Из сказанного видно, что бюджетный процесс регламентируется довольно жестко, но все равно, распорядитель финансовых средств имеет возможность смухлевать и получить "свой процент". Поэтому законодательство предусматривает разделение процессов составления и принятия бюджета, исполнения бюджета, утверждение отчета об исполнении бюджета между различными ветвями государственной власти. Принятие бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета – прерогатива законодательной власти, а исполнение бюджета – исполнительной.

К сожалению, процесс составления бюджета отнесен к прерогативе исполнительной власти, что приводит к появлению возможности у исполнительной власти включить в бюджет нужные только руководителям администрации расходы. Поскольку исполнение бюджета находится тоже в руках исполнительной власти, то такие статьи исполняются в первую очередь и "надлежащим образом". Часто такие статьи можно было "определить" по большому количеству нулей в графе сумма, но в последнее время умные администраторы стали ставить в такие статьи вместо нулей случайные цифры. Другой вариант сокрытия необходимых администрации расходов – наличие крупных по объему финансирования статей без дополнительной расшифровки этих расходов. Подобные статьи в бюджете 2000 года сосредоточены в комитетах финансов и по благоустройству и дорожному хозяйству:

расходы на погашение кредита, полученных под поручительство Администрации Санкт-Петербурга, исполнение гарантий Санкт-Петербурга и процентов по ним – 1397,89 млн. руб. (4,1% расходов бюджета);

расходы на ликвидацию последствий аварии на Кировско-Выборгской линии метрополитена – 1256 млн. руб. (3,7%);

расходы на погашение кредиторской задолженности по территориальному дорожному фонду Санкт-Петербурга – 1 070 млн. руб. (3,1 %);

капитальное строительство объектов благоустройства – 830 млн. руб. (2,4%);

текущее содержание дорог – 585 млн. руб. (1,7%).

Кроме того, аналогичные нерасшифрованные статьи присутствуют в комитетах по содержанию жилищного фонда, по транспорту и по энергетике и инженерному обеспечению:

расходы на содержание и ремонт жилищного фонда – 1540,23 млн. руб. (4,5% расходов бюджета), из них на оплату труда госслужащих – 672,54 млн. руб., обеспечение их рабочих мест – 183,37 млн. руб., командировки, транспорт и связь для госслужащих – 30,44 млн. руб., прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг – 585,04 млн. руб., а собственно на капитальный ремонт – 68,96 млн. руб. (4,5% от объема статьи);

возмещение разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую ГП "ТЭК Санкт-Петербурга" для отопления жилых домов – 553,8 млн. руб. (1,7%);

возмещение разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую ОАО "Ленэнерго" для отопления жилых домов – 540,192 млн. руб. (1,6%);

расходы на содержание жилищного фонда в связи предоставлением льгот по оплате за коммунальные услуги – 502,909 млн. руб. (1,5%);

расходы на покрытие убытков теплоснабжающих организаций – 340,9 млн. руб. (1,0%);

компенсация убытков от перевозки пассажиров на метрополитене по регулируемому тарифу – 618,455 млн. руб. (1,8%);

компенсация убытков от перевозки пассажиров, в том числе за бесплатный проезд пенсионеров на пригородных маршрутах в период с 01.05.2000 до 31.10.2000, автобусным транспортом по регулируемому тарифу – 329,685 млн. руб. (1,0%);

компенсация убытков от перевозки пассажиров наземным электротранспортом по регулируемому тарифу – 329,685 млн. руб. (1,0%);

расходы на капитальное вложения по отрасли "Транспорт" на погашение убытков ОАО "Метрострой" от курсовой разницы по кредиту, привлеченному на строительству правобережной линии Петербургского метрополитена, в соответствии с АПКВ – 300,0 млн. руб. (какая круглая цифра).

Если учесть, что в бюджете есть четкая строка "Расходы на реализацию целевой программы "Стабилизация и развитие наземного пассажирского транспорта Санкт-Петербурга" в соответствии с АПКВ", то становится непонятным, почему и эти строки не имеют точной расшифровки. Было бы правильным, если бы все целевые статьи бюджета, объемом более 0,5% расходной части бюджета имели бы сметные расшифровки или бы включались в бюджет только на основании целевых программ.

3. Особый разговор – средства бюджета, распределяемый депутатом Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Во-первых, это небольшой объем (0,04 – 0,07% расходов бюджета на одного депутата), во-вторых, имеется серьезные ограничения их использования: только по направлениям, указанным в Законе Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге", и под контролем главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга – органов исполнительной власти, а в-третьих, сегодня это единственный источник "латания дыр" в решении социально-экономических вопросов – депутат ближе к избирателям, чем чиновник исполнительной власти.

По закону Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вправе представлять предложения о расходовании средств бюджета Санкт-Петербурга по следующим направлениям:

проведение Администрацией Санкт-Петербурга общегородских мероприятий по оказанию социальной помощи отдельным категориям граждан;

выделение средств организациям, финансируемым за счет средств бюджета Санкт-Петербурга;

финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга не завершенных строительством объектов адресной программы капитальных вложений;

выделение средств на капитальный ремонт государственного жилищного фонда;

оказание финансовой помощи учреждениям образования, культуры, науки, здравоохранения, архивным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, в целях проведения капитального и текущего ремонта занимаемых помещений;

оказание целевой финансовой помощи общественным объединениям для проведения общегородских мероприятий по поддержке отдельных категорий социально незащищенных граждан Санкт-Петербурга (ветеранов, лиц, награжденных медалью "За оборону Ленинграда", лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", инвалидов, детей-сирот); для проведения мероприятий по антинаркотической пропаганде; для социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы; для финансирования мероприятий, проводимых творческими союзами; для проведения мероприятий в сфере культуры;

участие в финансировании международных, всероссийских и городских конференций, фестивалей и конкурсов;

направление средств в фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.

Предложения по направлениям расходования средств не должны устанавливать точное наименование закупаемых товаров (работ, услуг), а также определять поставщиков данных товаров (работ, услуг).

Учитывая, что исполнение этих статей бюджета лежит на Администрации Санкт-Петербурга, то использовать эти средства в личных целях возможно исключительно по сговору с исполнительной властью. Все известные примеры "неудачного" распределения бюджетных средств были связаны с резервным фондом 1995 – 1996 годов, то есть до введения в действие 27 ноября 1996 Закона "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга", который, после принятия известного судебного решения был внесен в Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" Законом Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 27 мая 1998 года № 152-50. Вообще, судебное решение об отмене резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга, распределяемого депутатами Законодательного собрания Санкт-Петербурга, привело только к тому, что в приложениях к Закону Санкт-Петербурга перестали фиксировать как депутат распределяет свой бюджетный фонд. Это скорее содействует коррупции, чем противодействует ей.

В целях предотвращения коррупции составление бюджета следует отнести в ведение органа, независимого от исполнительной власти. Естественно, что такой бюджет будет формироваться на основании мотивированных предложений комитетов Администрации Санкт-Петербурга – главных распорядителей бюджета, но не самой Администрацией Санкт-Петербурга. Для профессионального составления бюджета и улучшения контроля представительной власти за его исполнением функцию составления бюджета разумно поручить Контрольно-счетной палате.

В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" основными задачами Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга (далее –КСП) являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей городского бюджета и расходованием средств городских внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению городской администрацией Санкт-Петербурга;

- оценка эффективности и целесообразности расходования государственных финансовых ресурсов и использования государственной собственности Санкт-Петербурга органами государственной власти, государственными предприятиями, учреждениями и организациями, получающими средства из городского бюджета, имеющими право пользования городской собственностью, налоговые или иные льготы;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов законов Санкт-Петербурга, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств городского бюджета, или влияющих на формирование и исполнение городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль финансовой деятельности городской администрации Санкт-Петербурга, в том числе контроль за реализацией принимаемых Собранием законов о бюджете и финансах;

- подготовка проектов нормативных актов по вопросам ведения КСП;

- ежемесячное представление Собранию информации о ходе исполнения городского бюджета и результатах контрольных мероприятий.

Поскольку в соответствии со статьей 1 этого закона КСП является структурным подразделением Законодательного собрания Санкт-Петербурга, то дополнение этих функций еще одной: сбор, анализ и обработка предложений распорядителей бюджетных средств, а также составление на их основе проекта бюджета на следующий финансовый год – позволило бы вывести функцию составления проекта бюджета из-под исполнительной власти. К сожалению, это противоречит бюджетному кодексу Российской Федерации, который поручает функцию составления проекта бюджета органам исполнительной власти (ст. 154). Но сегодня в Санкт-Петербурге Комитет финансов сам предложил бюджетно-финансовому комитету Законодательного собрания Санкт-Петербурга участвовать в подготовке проекта городского бюджета на 2001 год.

В целом следует признать, что введение законодательного регулирования бюджетного процесса в 1996 – 1999 годах, существенно уменьшило по сравнению с 1993 – 1996 годами возможности для нецелевого использования бюджетных средств.

4. В заключение хочу остановиться на экономической классификации статей бюджета, поскольку это связано с рассматриваемой темой.

Экономическая классификация расходов бюджета - группировка расходов бюджета по их экономическому содержанию. Она определяет правила использования выделенных средств и отчетность за полученные бюджетные средства.

Наиболее бесконтрольная экономическая статья экономической классификации является статья 130100 "Субсидии и субвенции". Поэтому статья 78 Бюджетного Кодекса Российской Федерации устанавливает, что предоставление субсидий и субвенций юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям допускается:

из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год;

из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

В случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки выданные ранее субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет.

* * *

Таким образом, хотя бюджет и является наиболее привлекательным объектом для коррупции, законодательство Российской Федерации и Санкт-Петербурга существенно снижает возможности для нецелевого использования бюджетных средств. Конечно, без действенного контроля за деятельностью органов государственной власти со стороны заинтересованных структур гражданского общества, одними законодательными действиями и с помощью внутренней борьбы в органах власти и управления решить проблему коррупции невозможно, поскольку и сам законодатель не всегда заинтересован в решении этой проблемы. Самым действенным инструментом борьбы с коррупцией является общедоступность информации о деятельности органов управления и прозрачность финансовых потоков. Частью такой системы государственно-общественных отношений является открытость информации на всех этапах бюджетного процесса.

А. Г. Орлов.

Проблемы формирования местных бюджетов в современной и

дореволюционной России

России грозит опасность превратиться в криминально-синдикалистское государство: т. е. государство, которое состоит из бандитов, коррумпированных государственных чиновников и нечестных бизнесменов, продолжающих накапливать огромные богатства, поощряя и используя коррупцию, которая поразила все сферы экономической и политической жизни современной России. Коррумпированные чиновники всех уровней тесно связаны с криминальными структурами и бизнесом, ставя перед собой цели обогащения, выживания и завоевания власти, угрожают подорвать основы общества.

Одним из основных условий развития в сторону демократического общества является развитие социальной и рыночной экономики, основанной на господстве права, с едиными правилами ведения бизнеса и развитие всех форм местного самоуправления, которое является основой и важнейшим признаком демократического государства.

Местное самоуправление делает возможным приблизить к каждому гражданину и сделать эффективным управление. Если семья - основа общества, то местное самоуправление - основа государства и главный фактор его живучести и стабильности. В соответствии с “Европейской хартией местного самоуправления”, которую ратифицировала Россия, под ним понимается право и действительная способность местного самоуправления контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел. Таким образом, это должна быть власть, которая наиболее приближена к гражданам. Для того, чтобы осуществлять свои функции, естественно, местное самоуправление должно обладать достаточными ресурсами. В своем выступлении я бы хотел остановиться на вопросах формирования местных бюджетов в современной России и сравнить их с формированием местного бюджета в царской России, а также обратить ваше внимание на то, что местное самоуправление без достаточного финансирования само по себе является источником коррупции.

И так, в соответствии с Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 27.09.97 г. доходная часть местных бюджетов состоит из местных доходов и поступлений от регулирующих доходов, финансовой помощи в различных формах, средств фонда финансовой поддержки, средств по взаимным расчетам.

К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

Местные налоги и сборы устанавливаются федеральными законами, и с ними все ясно.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества

-10% доходов от приватизации гос. имущества, находящегося на территории муниципального образования. Так как процесс приватизации завершился, то говорить о реальных поступлениях не приходится;

- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель (не очень много имущества);

- платежи за пользование недрами и природными ресурсами (до сих пор нет механизма?);

- доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей / доходов нет;

- штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет;

- государственная пошлина;

- не менее 50% налога на имущество предприятий и организаций;

- подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Как видно, не густо. Приватизация прошла, имущества нет, налоги не платятся, и трудно говорить о каких-либо доходах.

Также к собственным доходам относятся доли федеральных налогов:

- часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по убытку РФ; (зарплаты низкие, налоги крайне маленькие).

- часть налога на прибыль организаций (не менее 5% в среднем по субъекту РФ (прибыли нет).

- часть налога на НДС по товарам отечественного производства (за исключением драг. металлов и драг. камней из Гос. фонда драг. металлов и драг. камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.

- часть акцизов на спирт, водку, ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ.

- часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральное сырье, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% по субъекту РФ.

О размерах минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе говорить и совсем не приходится.

Эти доли рассчитываются по фактическим данным базового года.

Как видно из вышеперечисленного, законодательно на том место и оставили для местного самоуправления.

Даже хотелось бы обратить ваше внимание на полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов.

Они имеют право:

- устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

- принимать решение об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты;

- вправе получать налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования;

- население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования.

Хотелось бы услышать от коллег, кто непосредственно занимается формированием и исполнением местного бюджета, мнения реальной картины получения доходов. Я не буду останавливаться на вопросе, касающемся расходной части местных бюджетов в современной России, а перейду к теме: откуда брали деньги местные власти в царской России. В конце XIX- начале XX века городские доходы складывались из “обыкновенных” и “чрезвычайных”.

Обыкновенные налоги состояли из доходов от городских недвижимых имуществ и некоторых налоговых сборов, основными из которых были: оценочный налог с недвижимых имуществ и торгово-промышленные сборы. Оценочный налог взимался со всей недвижимости, от него освобождались только имущества, принадлежащие царскому двору, здания казенных, учебных и благотворительных учреждений, бездоходные церковные имущества, земли и сооружения железных дорог. Оценочный сбор не мог превышать 1% стоимости или 10% чистого дохода с недвижимого имущества. Конкретный размер налога устанавливали городские думы.

Главными налогами, которыми облагалась торговля и промышленность, были сборы с документов (купеческих свидетельств 1-й и 2-й гильдий, свидетельств на билеты мелочного торга, приказчичьих свидетельств 1-го и 2-го классов, промысловых свидетельств, питейных патентов) и с трактирного промысла (к последнему также были причислены постоялые дворы, съестные лавки, чайные и др.).

Размер сбора с документов в пользу города ограничивался определенным процентом от казенного налога. Величина сбора с трактирных заведений никакими нормами не регулировалась, она определялась самими думами. В доходах некоторых городов этот сбор занимал заметное место, составлял иногда 10-14% от общей суммы налогов. Кроме того, существовал налог с наемной платы за помещения торгово-промышленных предприятий, включая банки и банкирские дела и ряд специальных налогов с предпринимателей (извозчиков, биржевых маклеров, браковщиков и пр.).

Важным источником дохода служили недвижимые имущества, находившиеся в собственности города. Прежде всего это внутригородская земля, сдаваемая в аренду под различные виды построек или склады, и пригородные земли, сдаваемые под дачи, сады, огороды, выпас скота. Сюда также относились принадлежащие городам здания и сооружения, нанимавшиеся арендаторами за соответствующую плату.

Так, Сенной рынок, построенный городской управой Санкт-Петербурга, ежегодно давал в городскую кассу около четверти миллиона рублей. Помимо того, местным властям дозволялось на свое усмотрение устанавливать и взимать плату за использование находящихся в общественном владении площадей, улиц, рек, каналов, прудов в черте города для торговли, стоянок экипажей, устройства купален, лодочных причалов и т. д.

К чрезвычайным доходам в городском бюджете были отнесены займы, поступления от продажи городских имуществ, от казны и земства, из недоимок прошлых лет, прибыль от городских общественных банков. Средства из Государственного казначейства давались в качестве возмещения расходов общественного управления на расквартирования войск, содержание полиции, тюрем, пожарной команды. Эти суммы были незначительны и обычно не покрывали расходов города на указанные цели.

Несмотря на заметный рост городских бюджетов к началу XX века доходы, извлекаемые из стабильных источников, оставались недостаточными не только для капиталоемких дел (прокладка водопровода, канализации и т. д.), но и для удовлетворения текущих нужд городского хозяйства. В таких условиях городские власти прибегали к кредитам. Источники получения кредитов были весьма ограничены. Основная задолженность российских городов приходилась на облигационные займы, меньшую часть составляли долги земельным и городским банкам.

Таким образом, если сравнивать возможности местного самоуправления в царской России с финансовыми возможностями местного самоуправления в современной России, то предпочтение должно отдать царской России.

Все же необходимо отметить, что принятие Закона о финансовых основах местного самоуправления оказало положительное влияние на развитие системы. Однако Налоговый кодекс лишает местное самоуправление большей части собственных доходов. Количество местных налогов сокращено до пяти, в них не попался налог с продаж, на который приходилось около 60% поступлений от местных налогов. Местное самоуправление становится заложником налоговой политики региона. Принимая во внимание то, что Федеральный бюджет трещит по швам, то местное самоуправление постоянно влияет на прочие хронической финансово-бюджетной недостаточности. Федеральная и региональная власти законодательно устанавливают ущербность местных бюджетов. Нигде нет фондов финансовой поддержки муниципальных образований, нигде нет прозрачных процедур перераспределения средств. Регионы не желают делиться властью с местным самоуправлением. Власть имеет смысл только при наличии финансовой основы, если ее нет, то это не власть, а фикция, обман населения. Если на территории муниципального образования нет налогооблагаемой базы, люди получают нищенскую зарплату, никто не занимается хозяйственной деятельностью, то на какие средства будет существовать такое образование?

Далее я бы хотел познакомить уважаемых коллег с общей концепцией правительства Германии в области приватизации.

“Политической целью приватизации является изменение и улучшение отношений между государством и экономикой, равно как и укрепление позиций правительств и рынков, улучшение конкуренции в рамках национальной экономики и эффективности предприятий, усиление национальных рынков капитала и широкое распределение собственности среди предпринимателей”. Д-р юр. наук Herbert Biener.

В социальной рыночной экономике ведущая роль принципиально принадлежит частной инициативе и частной собственности, государственной же компетенции и государственной собственности принадлежит лишь вспомогательная роль (принцип субсидиарности).

Частная собственность и частнохозяйственная деятельность, управляемые и контролируемые рынком и конкуренцией, наилучшим образом обеспечивают экономическую свободу, эффективность и приспособляемость к изменяющимся рыночным условиям и вместе с тем благосостояние и социальную уверенность граждан. Если возникает необходимость регулирующего влияния со стороны общества на рынок, оно оказывается посредством выравнивающих и поддерживающих инструментов политики государства в области социального обеспечения, на рынке труда и структурной политики, а не посредством предпринимательской деятельности государства.

Для политики в области государственной долевой собственности:

- государству следует воздерживаться от предпринимательской деятельности в таких областях, где соответствующие задачи могут решаться посредством частной инициативы должным образом и без ущемления государственных интересов;

- в условиях тяжелого налогового бремени и высокой задолженности государства оно не может накапливать имущество и использовать его в хозяйственной деятельности, подменяя тем самым отдельных граждан. Всюду, где только это оказывается возможным, частная собственность должна заменить государственную собственность.

Кроме того, Федеральное правительство в целях дальнейшей денационализации приняло следующие решения:

- приватизировать услуги, которые прежде находились в государственном ведении;

- шире привлекать частный капитал к совершенствованию социальной инфраструктуры;

- ограничить государственное вмешательство посредством ликвидации регулирования рынков;

- способствовать дебюрократизации посредством упрощения правовых и административных предписаний с целью ликвидации бюрократических препятствий предприятиям и гражданам.

Во всех странах процессы приватизации протекают под существенным влиянием политических и экономических факторов как результатов соответствующих финансовых и социальных условий, в которых эти страны находятся.

Цель - максимальное ограничение предпринимательской деятельности государства и сосредоточение на выполнении его главных задач.

Наряду с основной целью приватизация преследует ряд второстепенных задач, как:

- развитие и усиление инициативы предпринимателей;

- переодификация безличной государственной собственности и ее широкое распределение;

- участие рабочих и служащих в делах и имуществе предприятий;

- обогащение биржевого потенциала и укрепление финансового положения страны.

Приватизация дала государству серьезные финансовые поступления. Были получены значительные бюджетные доходы. Кроме того, федеральный бюджет был освобожден от требований предприятий предоставить денежные средства для финансирования их дальнейшего роста.

К предпосылкам хозяйственной деятельности в рамках рыночной экономики также относится возможность приобретения предприятиями и частными лицами права собственности на любое имущество, особенно на землю.

Рынок способен выполнять свои функции оптимального управления и распределения экономических ресурсов лишь в том случае, если существует противодействие монопольным структурам (картельное право) и обеспечивается транспарантность рынка (право конкуренции, защита интересов потребителей).

А.Л.Рогачевский

Бюджетный процесс в Ленинградской области

и предотвращение коррупции в бюджетной сфере

А. Вступительные замечания.

В настоящее время Ленинградская область (далее – ЛО) располагает целым рядом нормативных актов, посвящённых сбору налогов и иных обязательных платежей, формированию областного бюджета, хранению и использованию бюджетных средств. В последние годы в целях борьбы с коррупцией также приняты некоторые нормативные акты, позволяющие контролировать порядок доступа к бюджетным деньгам. И тем не менее современная нормативная база в указанной области нуждается в совершенствовании. В действующих ныне актах имеется ряд изъянов, которые оставляют «лазейки» для недобросовестных действий.

Ниже под углом зрения борьбы с коррупцией будут рассмотрены нормативные акты ЛО, посвящённые формированию и исполнению областного бюджета, в частности, закон ЛО «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области» (далее – ЗБУ) от 26 марта 1996 г. (с последующими изменениями). Мы стремились прежде всего продемонстрировать «слабые места» областных нормативных актов.

Б. Замечания по отдельным этапам

формирования и исполнения бюджета Ленинградской области.

I. Составление бюджета.

Система нормативных актов, касающихся формирования бюджета, состоит прежде всего из ЗБУ, ежегодно принимаемых областных законов о бюджете ЛО, а также Порядка разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области, утв. постановлением Губернатора Ленинградской области от 22 декабря 1997 года N 516-пг (приложение).

Основной вопрос, представляющий важность с точки зрения противодействия коррупции уже на этапе составления областного бюджета, связан с возможным лоббированием интересов отдельных организаций и их групп в различных сферах бизнеса. Значимость этой проблемы применительно к бюджетному процессу неоднократно подчёркивалась в официальных документах.¹¹⁰ К сожалению, ни на федеральном, ни на областном уровне не существует каких-либо нормативных актов, которые регламентировали бы лоббистскую деятельность. П.3 ст. 17 ЗБУ говорит лишь о том, что «конкретный объем бюджетных ассигнований для осуществления расходов определяется при принятии закона или решения о бюджете на предстоящий финансовый год. При этом предложения представительного органа власти об увеличении объема ассигнований, по какой-либо статье расходов или включении новых статей должны содержать источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходных источников, перераспределения расходов». Сама по себе процедура выработки решений (в отличие от процедуры их принятия, которой посвящены ст.21–23 ЗБУ) в этой области никак не урегулирована. О ней молчат и Устав ЛО, и иные нормативные акты местного уровня. До некоторой степени «отслеживать» заинтересованные организации можно благодаря оговорке ст.23 ЗБУ, согласно которой «в рамках главных разделов функциональной классификации любой вид ассигнований на сумму, превышающую один миллиард рублей, должен быть указан отдельной строкой». Однако указанная оговорка не позволяет в должной мере контролировать лоббистские процессы как на этапе составления, так и на этапе рассмотрения бюджета. То же самое касается и разработки региональных целевых программ. Упомянутый «Порядок» (разделы 4–5 и приложение) предусматривает формальную схему разработки и утверждения заявок на включение того или иного мероприятия в целевую программу, но о влиянии каких‑либо лоббистских групп в ней нет никаких упоминаний.

Сказанное в полной мере относится и к аккумуляции государственных средств в рамках бюджетных и внебюджетных фондов (см. ниже).

II. Аккумуляция бюджетных средств.

Помимо общих расходов по отдельным статьям бюджета областное законодательство предусматривает также формирование целевых бюджетных фондов. В настоящее время действует распоряжение губернатора ЛО «Об утверждении положений о целевых бюджетных фондах Ленинградской области» от 22 августа 1997 г. N 298-рг. Этим распоряжением утверждены однотипные положения о трёх целевых фондах: Фонде кредитных ресурсов для поддержки сельскохозяйственных предприятий, Фонде поддержки фермерских хозяйств, Фонде поддержки малого предпринимательства. Все три положения предусматривают возможность выделения средств на возвратной основе (в том числе по итогам конкурсов). В то же время допускается и выделение средств на безвозвратной основе по отдельным распоряжениям губернатора, перераспределение их по решению правительства ЛО. Все три положения предусматривают контроль лишь за целевым характером расходования средств (он возлагается на соответствующие комитеты Правительства ЛО). Однако какой-либо контроль извне за процедурой выработки решений о выделении бюджетных средств из указанных фондов (какие именно мероприятия включаются в программу, какие предприятия приглашаются администрацией ЛО для оказания маркетинговых услуг предпринимателям и т.п.) указанными актами не предусмотрен.

Помимо перечисленных бюджетных фондов, в ЛО создан также Внебюджетный экологический фонд Ленинградской области (положение о нём утверждено распоряжением губернатора ЛО от 22 августа 1997 года N 298‑рг). Его основное назначение – «финансирование и кредитование областных программ, научно-технических проектов и научно-исследовательских работ, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения». Формируется фонд главным образом за счёт отчислений предприятий и организаций, загрязняющих окружающую среду, штрафы за вредные выбросы и т.п. В то же время п. 8 Положения предусматривает, что «для обеспечения выполнения возложенных на него задач внебюджетный экологический фонд Ленинградской области в установленном порядке... осуществляет кредитные операции, выступает гарантом и может размещать свободные средства на депозитах банковских учреждений». Согласно п. 9, в число средств Фонда входят и доходы, полученные «в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц, а также кредитов». Кроме того, п.11 говорит о «хозяйственной деятельности в целях приумножения средств фонда». По смыслу Положения, «установленный порядок», упомянутый в п.8, подразумевает лишь соблюдение формальных требований (письменная форма с соблюдением требуемых реквизитов и т.п.); выбор же конкретного банка, условий размещения депозитов и т.д. никак не предписаны. С одной стороны, вероятно, нелогично заранее связывать руководство фонда, который должен и самостоятельно зарабатывать денежные средства; с другой стороны, формулировки Положения оставляют место для субъективных решений, которые могут и не отвечать государственным интересам. В настоящее время не существует официально изданных нормативных актов, которые давали бы алгоритм действий для руководства Экологического фонда ЛО. Впрочем, низкая эффективность управления в принадлежащих государству финансовых институтах давно является наболевшей проблемой, которая отнюдь не ограничена рамками структур ЛО.

В дополнение к сказанному считаем целесообразным отметить, что целом ряде субъектов Федерации всякого рода внебюджетные фонды получили значительное распространение. Фактически они служат для аккумулирования средств, подконтрольных лишь узкому кругу высших должностных лиц местной администрации. Средства, поступающие в такие фонды, служат для поддержки «дружественных» администрации компаний, для финансирования предвыборных мероприятий и т.п., а инвесторы, вносящие средства в подобные фонды, получают разного рода налоговые льготы. Поэтому в известной мере следует отдать должное руководству ЛО, которое не пошло по этому пути (по крайней мере, официально).

III. Хранение государственных средств.

Хранение государственных средств привлекательно для любого коммерческого банка. Оно не только даёт возможность увеличить оборот банка, но и служит рекламой для партнёров и клиентов, свидетельствуя о надёжности кредитного учреждения. В этой связи немаловажен вопрос о надлежащем выборе банка для хранения государственных денег.

П.2 ст.16 ЗБУ гласит: «Учреждения Центрального банка Российской Федерации, муниципальные и коммерческие банки, определяемые правительством Ленинградской области, органами местного самоуправления и расположенные на территории Ленинградской области, ведут счета и являются кассирами соответствующих органов власти». Принципы, на которых основано избрание конкретного банка, в ЗБУ не раскрыты. Этот вопрос затронут в других нормативных актах ЛО, прежде всего в Положении об уполномоченной структуре правительства Ленинградской области (утв. постановлением губернатора ЛО от 17 марта 1997 года N 146-пг) и в постановлении Губернатора ЛО от 8 января 1997 года N 2/1-пг «Об уполномоченных банках правительства Ленинградской области» (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Губернатора Ленинградской области от 26 февраля 1997 года N 120-пг).

При обращении к указанным источникам (особенно к первому из них) возникает целый ряд вопросов. П.1.4 Положения об уполномоченной структуре правительства ЛО гласит: «В целях обеспечения свободной конкуренции и гласности, имеющих целью выбор наиболее рациональных и эффективных способов использования ресурсов, по результатам проведения конкурсов должно приниматься решение об установлении не менее двух уполномоченных структур по каждому виду деятельности». Однако в тексте положения нет никаких правил, позволяющих исключить допуск к конкурсу «родственных» (в частности, аффилированных) структур. Это касается не только банков, но и иных организаций (см. ниже).

Никак не раскрыто и включённое в п.3.2 того же положения понятие «режим наибольшего благоприятствования», что также может порождать злоупотребления.

Оставляют место для субъективизма в принятии решений и иные статьи Положения. П.2.3 устанавливает, что «уполномоченная структура должна предпринимать все возможные меры по поддержанию имиджа Ленинградской области и защите ее интересов»; п.4.2 предусматривает, что лишение статуса уполномоченной структуры принимается конкурсной комиссией при однократном нарушении п.2.3. Ни законом, ни какими-либо иными нормативными актами понятие «имидж» не определено. Возможно, речь идёт о деловой репутации ЛО как юридического лица (в смысле п.7 ст. 152 Гражданского кодекса РФ), но это лишь толкование. Кроме того, комиссия вправе лишить организацию статуса уполномоченной структуры и при «нанесении ущерба интересам правительства Ленинградской области» и «при любых действиях, дискредитирующих статус уполномоченной структуры правительства Ленинградской области». Подобные формулировки, основанные на сугубо оценочных категориях, дают неограниченные возможности для произвола в отношении тех организаций, руководство которых стало «неугодным». В то же время формулировка п.4.3 представляет собою как бы оборотную сторону приведённых положений п.4.2. Она устанавливает, что «Правительство Ленинградской области вправе пересмотреть условия по созданию режима наибольшего благоприятствования для хозяйствующих субъектов, утративших статус уполномоченной структуры». Из текста следует, что даже если какая‑либо организация (включая банк) обоснованно утратила статус уполномоченной, то это не обязательно влечёт утрату предоставленных льгот, а зависит от усмотрения сотрудников Правительства ЛО, готовящих соответствующие решения.

В обоих названных положениях обойдён молчанием вопрос о том, допускается ли обжалование принятых решений и если да, то в каком объёме (в отличие от сходного по содержанию общероссийского Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (пп.59–63), утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»).

IV. Расходование бюджетных средств.

Правовой основой для предоставления различных государственных заказов являются Постановление Губернатора ЛО «О введении конкурсной основы распределения ресурсов в Ленинградской области» (от 8 января 1997 года № 1/1-пг) и Положение о региональном заказе Ленинградской области (утв. постановлением Губернатора ЛО от 28 января 1997 года № 42-пг), а также уже упоминавшееся выше Положение об уполномоченной структуре правительства ЛО.

Положение о региональном заказе предусматривает две формы допуска к получению заказов от Правительства ЛО: конкурс и целевое размещение заказов. Положение предусматривает, что целевое размещение регионального заказа осуществляется исключительно в следующих случаях: а) при использовании регионального заказа для управления координацией деятельности предприятий внутри финансово-промышленных групп, в том числе региональных, а также подкрепления внешних договоров финансово-промышленных групп; б) при использовании регионального заказа для целевой поддержки отдельных предприятий, деятельность которых имеет приоритетное значение для Ленинградской области (пп.3.2.1, 3.2.2). При этом, если конкурсной процедуре посвящён самостоятельный нормативный акт (см. ниже), то принципы целевого размещения заказов никак не раскрыты и по существу исчерпываются двумя указанными положениями. Каким финансово-промышленным группам следует отдавать предпочтение, деятельность каких предприятий имеет «приоритетное» значение для региона (градообразующие предприятия? предприятия с большим числом занятых?) – всё это остаётся «белым пятном». Указанное обстоятельство не может не настораживать потенциальных инвесторов.

Что касается конкурсного размещения, то его порядок довольно подробно описан в названных положениях. Главным же документом, посвящённым этой теме, является Положение о процедуре проведения конкурсов по распределению ресурсов в Ленинградской области, утв. названным постановлением губернатора ЛО от 8 января 1997 года N 1/1-пг (приложение 2). Оно, к сожалению, не свободно от изъянов. Прежде всего бросается в глаза положение о том, что «организатором конкурса может быть областной заказчик либо любое юридическое или физическое лицо, уполномоченное Комиссией на организацию конкурса. В качестве организатора конкурса могут выступать специализированные на проведении конкурсов организации, а также предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности» (п.2.6). Каким образом определяется «уполномоченное лицо», подпадает ли это понятие под действие уже упоминавшегося Положения об уполномоченной структуре правительства Ленинградской области – документ не раскрывает. Одновременно анализируемое «Положение о процедуре...» предусматривает, что конкурсная комиссия «имеет право делегировать экспертному совету или консультационной организации часть своих полномочий по экспертизе любой документации, связанной с проведением конкурса» и что «организатор конкурса имеет право делегировать экспертному совету либо консультационной организации часть своих полномочий по разработке, распространению и экспертизе тендерной документации, а также привлекать к работе по подготовке конкурса специалистов проектных, научно-исследовательских, инженерно-изыскательских, консультационных и других организаций» (пп.2.5 и 2.9). В принципе ещё 18 марта 1997 г. было принято Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной консалтинговой структуры правительства Ленинградской области (утв. пост. Губернатора ЛО № 148-пг), которого мы ещё коснёмся ниже. Однако обязательность обращения к таким «уполномоченным» консультационным организациям в Положении о процедуре... юридически не закреплена.

Применительно к некоторым видам деятельности на областном уровне разработаны и приняты специальные нормативные акты, призванные упорядочить распределение региональных заказов. К ним относятся:

1. Областной закон "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции и продовольствия для нужд Ленинградской области (в региональный фонд)" от 3 июля 1995 года N 17-oз и Положение о конкурсной комиссии по размещению государственного заказа на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции и продовольствия для нужд учреждений социальной сферы, подведомственных Правительству Ленинградской области утверждённое распоряжением Правительства ЛО от 31 октября 1997 года N 1292-р (приложение 2);

2. Порядок подготовки конкурсов по поставкам продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд в Ленинградской области, утверждённый постановлением Губернатора ЛО от 8 июля 1999 года N 224-пг (приложение 1);

3. Порядок аккредитации страховых компаний по страхованию строительных рисков при правительстве Ленинградской области утверждённый распоряжением губернатора ЛО от 25 марта 1997 года N 121-рг (приложение 1)

4. Положение о специализированной комиссии по организации конкурсов по распределению заказов на ремонт, реконструкцию, строительство, закупку материалов, оборудования и механизмов для дорожного хозяйства Ленинградской области (утв. постановлением Губернатора ЛО от 30 января 1998 года N 27-пг, приложение 1)

5. Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной лизинговой компании Правительства Ленинградской области, утв. постановлением Губернатора ЛО от 22 декабря 1997 года N 515-пг (приложение 1);

6. Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной консалтинговой структуры Правительства Ленинградской области в сфере малого предпринимательства (утв. постановлением Губернатора Ленинградской области от 30 июля 1997 года N 349-пг) и уже упоминавшееся Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной консалтинговой структуры правительства Ленинградской области (с изменениями на 6 декабря 1999 года) (утв. постановлением губернатора Ленинградской области от 18 марта 1997 года N 148-пг).

Перечисленные выше нормативные акты в целом однотипны и содержат алгоритм проведения конкурсов на право реализовывать товары, выполнять те или иные работы и оказывать услуги для администрации ЛО. Однако и в них отсутствует чёткий порядок, который на региональном уровне конкретизировал бы требование федерального законодательства о недопустимости занятия предпринимательской деятельностью для государственных служащих. Без введения чётких критериев (в отношении недопущения к конкурсам предприятий, в деятельности которых имеют прямую заинтересованность областные служащие и т.п.) невозможно эффективное противодействие коррупции в бюджетной сфере. Конечно, это проблема отнюдь не только региональная, но включение прямых предписаний такого рода в нормативные акты способствовало бы оздоровлению инвестиционного климата в ЛО.

V. Контроль за исполнением бюджета.

ЗБУ предусматривает двоякий контроль за исполнением бюджета: государственный и независимый. Постоянный государственный контроль возлагается на контрольно-счетную палату, которая в своей деятельности независима от финансового органа правительства Ленинградской области (п.2 ст.24). В соответствии с областным законом от 28 мая 1996 года «О контрольно-счетной палате Ленинградской области» ей предоставлены довольно обширные полномочия (ст.8). В то же время этот закон в известной мере декларативен, включённые в него положения описывают компетенцию и направления деятельности указанного органа лишь в общих чертах. В основном же работа палаты строится на основании инструкций председателя палаты (ст.7), что, как представляется, не даёт ей возможности достаточно эффективно осуществлять свои функции.

Помимо этого, контроль за исполнением бюджета возлагается на постоянную комиссию законодательного собрания Ленинградской области, представительного органа местного самоуправления, при которой по решению соответствующего представительного органа за счет средств собственного бюджета может быть создана контрольная группа из специалистов, независимая в своей деятельности от финансового органа правительства Ленинградской области, органа местного самоуправления. Финансовый орган правительства Ленинградской области, местного самоуправления ежемесячно предоставляет в постоянную комиссию необходимую информацию по состоянию бюджета и его исполнения (ст.20). Однако реальное применение указанной статьи представляется маловероятным – как в силу того, что средства на создание контрольной группы выделяются из бюджета самого создающего их органа, так и из‑за отсутствия каких либо нормативных актов, конкретизирующих это положение.

Л.П.Романков