Александрова А.Л. Социальная политика в РФ. М., 2004. 108 с

Данные опроса, таким образом, позволяют сделать вывод, что с точки зрения спроса на транспортные услуги будущее у сектора частных перевозок определенно есть.

Таблица 3.3.1: Отношение населения к предприятиям различных форм собственности

Какие предприятия, по Вашему				Всего	Респонденты,
					имеющие опыт
мнению, могут лучше
	Хабаровск	Чебоксары	Челябинск		использования
справиться с перевозкой
					услуг частных
пассажиров?
					предприятий
Государственные/	24,4%	55,6%	51,3%	43,8%	11,1%
муниципальные.
Частные.	46,4%	23,0%	26,8%	32,1%	62,2%
Форма собственности не имеет	27,5%	17,6%	13,4%	19,5%	25,0%
значения.
Затрудняюсь ответить.	1,7%	3,8%	8,6%	4,7%	4,7%
Всего	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%

Результаты регрессионного анализа (Табл. 3.1.2, колонка I)

Использования регрессионного метода к анализу факторов, определяющих отношение населения к частным перевозчикам, дает следующие результаты. Большинство демографических и экономических факторов оказалось незначимым. Подтверждается значения такого фактора, как имеющийся опыт использования частных транспортных компаний. Помимо этого в пользу последних склоняются владельцы транспортных средств. А пользоваться государственными/муниципальными компаниями предпочитают более пожилые люди и лица, имеющие льготы.

Приложение: Характеристика опроса

Введение

Имеющаяся информация о транспортном обслуживании населения характеризует, в основном, сложившуюся систему транспорта. При этом практически отсутствует информация о потенциальных потребностях населения в транспортных услугах и степени их удовлетворения. Без такого рода информации практически невозможно определить перспективы развития отрасли в данном регионе. С целью получения такого рода информации и в соответствии с Техническим предложением во второй половине марта 2002 г. проектом был проведен опрос населения в трех регионах.

Существует два вида опросов для оценки деятельности транспортного сектора. Первый – это опрос пассажиров, а второй – опрос домохозяйств. В нашем случае второй вид представляется более предпочтительным, хотя и более дорогим, поскольку он менее привязан к сложившимся стереотипам транспортных потоков и в большей степени позволяет оценить потенциальный спрос.

Выбор регионов

Выбор регионов был осуществлен с учетом двух основных факторов: регионы должны были представлять различные типы развития транспортного сектора и иметь квалифицированную службу по проведению опросов населения.

19

Во всех выбранных для анализа регионах основу общественного транспорта составляет автобусное сообщение. В Самарской и Челябинской областях число перевезенных пассажиров (около 600 млн. человек в конце 90-х годов) было почти в 3 раза больше чем в Хабаровском крае и в Белгородской и Вологодской областях, и в два раз больше чем в Чувашии.

C точки зрения плотности дорожной сети, в наилучшем положении находятся Белгородская область и Чувашская Республика (около 250 км на 1000 кв. км территории). Средние значения этого показателя (около 100 км) наблюдаются в Самарской, Вологодской и Челябинской областях. В обширном Хабаровском крае на 1000 кв. километров приходится менее 10 километров дорог общего пользования с твердым покрытием. Для улучшения ситуации в этом регионе не помогает даже добавление многочисленных дорог без твердого покрытия.

Плотность дорог общего пользования				Доля личного транспорта в
с твердым покрытием на 1000 кв. км				автомобильных перевозках (%)
	(км)
300			40

35

250

30

200

25

150

20

15

100

10

50

5

0	19	19	19	19	19	19	19	19	20	0	19	19	19	19	19	19	19	19	20
	85	87	89	91	93	95	97	99	01		85	87	89	91	93	95	97	99	01
			Вологодская обл.			Челябинская обл.							Вологодская обл.			Челябинская обл.
			Белгородская обл.			Самарская обл.							Белгородская обл.			Самарская обл.
			Чувашская Респ.				Хабаровский кр.						Чувашская Респ.			Хабаровский кр.

Чувашская Республика была единственным из рассмотренных регионов, в котором наблюдался рост числа пассажиров за последние 10 лет. Челябинская, Вологодская и Белгородская области характеризовались относительной устойчивостью данного показателя, а Самарская и Хабаровский край - заметным снижением числа перевезенных автобусами пассажиров. Столь заметные различия в рассмотренных регионах во многом связаны с возрастающей конкуренцией со стороны личного транспорта. По нашим оценкам в период с 1993 по 1997 годы в большинстве регионов доля личного транспорта в перевозках пассажиров автомобильным транспортом перешла на новый уровень. В Хабаровском крае и

20

Самарской области она установилась на уровне 30%. В Белгородской, Вологодской и Челябинской областях - на уровне 20%, и только в Чувашии она не достигла 10% уровня.

Анализ обобщенных характеристик обследуемых регионов показал, что их можно отнести к трем группам по роли общественного транспорта в удовлетворении транспортных потребностей населения и к трем группам по уровню развития дорожной сети. Результаты анализа представлены в таблице.

Плотность дорожной		Роль общественного транспорта (доля в автомоб. перевозках)
	сети
		Группа 1(>90%)	Группа 2(75…90%)	Группа 3(<75%)
Группа 1	(> 200	Чувашская	Белгородская область
км./т.кв.км)		Республика
Группа 2	(100…200		Вологодская и	Самарская область
км/т.кв.км)			Челябинская обл.
Группа 3	(< 100			Хабаровский край
км/т.кв.км)

Таким образом, организаторы опроса исходили из того, что выбор Чувашии, Хабаровского края и Челябинской области позволит охватить результатами обследования достаточно широкий круг типов развития транспортного сектора.

Далее было принято решение ограничиться опросом населения в центральных городах этих субъектов Федерации, а именно в Чебоксарах, Хабаровске и Челябинске, поскольку там транспортные проблемы проявляются в наиболее концентрированном виде. Кроме того, единственное из проведенных в России социологических обследований по сходной проблематике, а именно опрос в рамках проекта Тасис EDRUS 9410 «Социальные последствия экономических преобразований и приватизации в России», было также проведено в областных центрах РФ. Информация об этом обследовании приведена ниже.

Выборка, инструментарий опроса

Выборка

Вданном обследовании был использован многоступенчатый комбинированный тип выборки. Внутри каждого из отобранных городов были определены маршруты для опроса. Для определения маршрутов использовался метод равномерного распределения точек опроса в зависимости от численности населения районов города. На каждом маршруте, используя систематический отбор семей, опрошено по 20 респондентов. На этапе отбора респондентов внутри семьи использовалась квотная выборка. Это связано с тем, что объем выборочной совокупности (450 респондентов) недостаточен для того, чтобы использовать вероятностные модели выборки.

Вцелом в трех городах было опрошено 1350 респондентов.

Инструментарий опроса Опрос проводился методом личного интервью по месту жительства.

21

В обследование были включены четыре группы вопросов:

Первая группа: стандартные демографические характеристики (пол, возраст, образование и т.д.), которые дают возможность оценить репрезентативность выборки, сравнить ее с данными других обследований и выявить основные социально экономические характеристики спроса на услуги пассажирского транспорта;

Вторая группа: вопросы, характеризующие текущее потребление транспортных услуг (каким транспортом пользуются, сколько поездок совершают, сколько тратят на какие виды транспорта, пользуются ли льготами и т.д.), которые позволяют увязать данные обследований с данными обычной статистики;

Третья группа: оценка сложившейся системы пассажирского транспорта и предоставления транспортных услуг (насколько хорошо работает данный вид транспорта, достаточны ли усилия региональных властей в сфере развития общественного транспорта и дорожного хозяйства и т.д.), которые дают возможность оценить степень удовлетворения потребностей населения в транспортных услугах;

Четвертая группа: вопросы, характеризующие заинтересованность населения в том или ином направлении развития транспорта (какие шаги необходимо предпринять в первую очередь, какие издержки готово взять на себя население при осуществлении этих шагов, в какой форме – налогов или цен – оно готово принять эти издержки и т.д.), которые дают возможность оценить границы потенциального спроса на транспортные услуги и выработать наиболее эффективную политику в сфере пассажирского транспорта.

Анкета включала в себя закрытые и полузакрытые вопросы. Это позволило при высокой степени формализации анкеты дать возможность респондентам высказать разнообразные суждения.

При формулировании вопросов разработчики анкеты стремились, с одной стороны, добиться максимальной конкретности, а с другой, избежать местной специфики с тем, чтобы сохранить возможность сравнения результатов обследования в разных регионах.

В инструментарий исследования также входила специально разработанная инструкция для руководителя полевого этапа исследования и интервьюеров. В инструкции зафиксированы правила проведения интервью и заполнения анкеты, объяснена специфика отдельных вопросов, процедуры выборки и отбора респондентов внутри семьи. Кроме того, были разработаны: основные принципы формирования выборки, инструкция по контролю работы интервьюеров, специальные бланки для поиска респондентов. Для того, чтобы обеспечить качество сбора информации в каждом городе был организован инструктаж интервьюеров. По завершении процедуры опроса был проведен 10% контроль факта проведения интервью, а также выборочный телефонный контроль из Москвы.

22

Рекомендации по «Обзору бюджетных расходов и расходов Дорожного фонда на общественный транспорт и дорожное хозяйство» проекта Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», выполненного по заказу Министерства финансов Российской Федерации

Сергей Злобин, Сергей Иванов (Нидерландский экономический институт)

2002 г.

По результатам исследований в рамках проекта «Обзор бюджетных расходов и расходов Дорожного фонда на общественный транспорт и дорожное хозяйство», Консультантом разработан комплекс рекомендаций, предназначенных для заинтересованных федеральных государственных органов – Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ – а также для пилотных регионов проекта – Чувашской Республики, Хабаровского края, Белгородской, Вологодской, Самарской и Челябинской областей. Рекомендации предназначены также для использования другими регионами Российской Федерации, с учетом специфики законодательства и практики бюджетной политики в этих регионах.

Указанные рекомендации представляют собой систему мер реформирования отраслей общественного транспорта и дорожного хозяйства, предложенную Консультантом в двух основных сценариях: Сценарий 1, предусматривающий оптимальный вариант проведения реформ, с пересмотром федеральных и региональных норм регулирования, федеральной и региональной бюджетной политики в рассматриваемых отраслях, и Сценарий 2, предусматривающий проведение реформ только на региональном уровне, исходя из вероятности того, что проведение реформ на федеральном уровне встретится с трудностями, будет идти медленными темпами или будет отложено на тот или иной срок. Оба указанных сценария реформирования подробно изложены в Итоговом Отчете по проекту (Глава I – Концепция реформирования общественного транспорта, Глава II - Концепция реформирования дорожного хозяйства, Глава III – Модельная программа реформирования, Планы действий и Детальные программы реформирования для пилотных регионов). Сводная система мер реформирования, учитывающая как федеральные, так и региональные меры, изложена также в Кратком Отчете по проекту.

Консультант считает, что проведение реформ управления и финансирования общественного транспорта и дорожного хозяйства будет существенно более эффективным, если оно будет осуществлено по Сценарию 1, который предполагает начать реформу с пересмотра единых принципов и методов политики регулирования и финансирования двух отраслей на федеральном уровне. Такой подход позволит не только усовершенствовать всю сферу отношений финансирования и управления в этих отраслях (что при действующих федеральных нормах, невозможно обеспечить при проведении реформ только на региональном уровне), но и заложит единые основы государственной и муниципальной политики в общественном транспорте и дорожном хозяйстве. Тем не менее, по настоянию Заказчика, Консультант, при разработке программ реформирования, уделил особое внимание всесторонней разработке программе чисто региональных реформ отраслей по Сценарию 2 и представил соответствующие детальные рекомендации для регионов в Детальных программах реформирования для пилотных регионов, приведенных в Итоговом отчете по проекту.

23

Ниже приведено краткое изложение основных рекомендаций Консультанта для федеральных министерств и региональных органов власти по реформированию отраслей общественного транспорта и дорожного хозяйства. Учитывая тезисный характер материала, рекомендации описаны кратко, с общей ссылкой на детальные предложения, содержащиеся в Итоговом и Кратком отчетах. Кроме того, основной акцент сделан на рекомендации для федеральных министерств, в то время как в разделах рекомендаций для регионов изложены только те меры, которые должны осуществляться только на региональном уровне и не требуют существенного пересмотра федеральной политики и законодательства. Такой подход обусловлен также тем, что полное изложение рекомендаций для регионов (и по Сценарию 1

ипо Сценарию 2) содержало бы многочисленные рекомендации, сходные с теми, что даны для федеральных органов власти, но с учетом ограничений, налагаемых действующим федеральным законодательством, а также ограниченной сферы регулирования регионального

иместного законодательства.

Основные рекомендации по реформированию отраслей общественного транспорта и дорожного хозяйства в адрес Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, субъектов РФ

(краткое изложение)

Рекомендованные меры.	Исполнители

I. В ОБЛАСТИ ОБЩЕСТВЕННОГО ТРАНСПОРТА

Рекомендации для Минфина, Минтранса и Минэкономразвития

А. Общие рекомендации по разработке правовых актов

1.На основе разработанной Консультантом концепции реформирования отрасли, разработать для утверждения Правительством РФ «Федеральную концепцию государственной и муниципальной политики в сфере общественного транспорта», в которой определяется особый статус отрасли и вводятся основные критерии и принципы регулирования и финансирования общественного транспорта.

2.Для законодательного закрепления нижеприведенных рекомендаций Консультанта, разработать для последующего утверждения Правительством и внесения в Государственную Думу проекты следующих основных федеральных законов:

-«Об автомобильном транспорте общего пользования»,

-«Об основах государственной и муниципальной политики на пассажирском автомобильном транспорте общего пользования»,

-«О социальной поддержке населения на автомобильном транспорте общего пользования»,

а также соответствующие поправки в Бюджетный Кодекс

Минтранс

Минфин

Минтранс

Минфин

Минэкономразвития

24

РФ, Налоговый Кодекс РФ, другие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты.

Б. Рекомендации по конкретным мерам реформирования отрасли

1.Разработать единые федеральные законодательные нормы, разграничивающие перевозки пассажирским транспортом общего пользования на сектор социальных (дотируемых) и сектор коммерческих перевозок и вводящие по отношению к этим секторам дифференцированные меры государственной (муниципальной) политики управления и финансирования, предложенные Консультантом.

2.Разработать, на основе принципов, предложенных Консультантом, единые федеральные законодательные нормы и методику определения объемов перевозок общественным (социальным) транспортом для целей текущего и перспективного планирования перевозок и их финансирования из бюджетов всех уровней.

3.Разработать предложения по поэтапному (в течение 3-5 лет) сокращению и изменению системы федеральных льгот по проезду граждан на транспорте общего пользования, а также соответствующие поправки в акты федерального законодательства, которыми предоставлены действующие льготы по проезду. Указанные предложения и поправки должны исходить из сделанных Консультантом рекомендаций и предусматривать, в частности:

-сокращение количества категорий получателей льгот по проезду (в т.ч. имеющих право на бесплатный проезд), включая отмену большинства льгот по проезду, предоставленных по признакам социальной престижности (в первую очередь проездные льготы ветеранам труда), ведомственной и служебной принадлежности;

-ограничение сохраняющегося льготного проезда перевозками социальным транспортом;

-перевод части сохраняющихся категорий, имеющих право бесплатного проезда, на льготный проезд по тарифу со скидкой;

-определение окончательного состава льготных категорий и объема их финансирования с учетом предельных сумм бюджетного финансирования, которые могут быть выделены на данные цели;

-перевод значительной части категорий, имеющих льготы по проезду, на оплату стоимости проезда в составе адресных пособий;

-введение ограничений на число поездок за определенный период для категорий граждан, сохраняющих право льготного проезда;

-перевод на компенсацию соответствующими

Минтранс

Минфин

Минтранс

Минфин

Минэкономразвития

Минтранс

Минфин

25

ведомствами поездок сотрудников, ранее имевших право на бесплатный и иной льготный проезд;

-обязательность приобретения (без оплаты) проездных документов гражданами, пользующимися правом бесплатного проезда, на всех видах общественного транспорта.

4.Разработать, для использования на федеральном и региональном (муниципальном) уровнях, программу, порядок и методику перевода проезда на льготных условиях на оплату транспортных расходов в составе адресных пособий, с учетом сравнительной оценки бюджетных затрат и усилий, требующихся в вариантах компенсации льготного проезда перевозчикам и выплаты пособия, как это предложено в рекомендациях Консультанта.

5.Разработать, с учетом рекомендованного Консультантом подхода, методику обоснования объемов и порядок выплаты министерствам, ведомствам и иным организациям бюджетной компенсации служебного проезда сотрудников, ранее имевших льготы по проезду (может быть также рекомендована для использования на региональном и муниципальном уровнях).

6.Разработать, на основе предложенных Консультантом критериев, единые законодательные федеральные нормы, устанавливающие принципы и ограничения на введение льгот по проезду отдельных категорий населения, обязательные для применения при введении таких льгот на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

7.Доработать и рекомендовать для применения на региональном и муниципальном уровнях предложенные Консультантом меры по усовершенствованию учета перевозок льготных категорий населения и распределения компенсации выпадающих доходов по таким перевозкам.

8.Разработать, на основании предложений Консультанта, федеральные законодательные нормы, обеспечивающие дифференциацию тарифной политики региональных органов государственной власти по отношению к перевозкам общественным (социальным) транспортом по государственному (муниципальному) заказу и перевозкам коммерческим транспортом, в частности – отмену установления региональными администрациями уровня тарифов для коммерческих перевозок городским транспортом.

9.Разработать, для дальнейшего включения в федеральное бюджетное законодательство, предложения по паритетному участию федерального бюджета в финансировании регионами компенсации выпадающих доходов при перевозках по пониженному тарифу (с учетом рекомендаций Консультанта).

Минтранс

Минфин

Минтранс

Минфин

Минтранс

Минфин

Минтранс

Минфин

Минтранс

Минфин

Минэкономразвития

Минфин

Минтранс

26

10.Разработать (на основе предложенного Консультантом подхода) и ввести федеральную методику расчета уровня социального (пониженного) тарифа, учитывающую объемы и структуру потребности малообеспеченного населения в перевозке на условиях пониженного тарифа и опирающуюся на нормативы максимально допустимой доли транспортных расходов в душевых доходах, нормативы транспортной подвижности населения.

11.Разработать, с учетом рекомендованных Консультантом принципов, федеральные методические рекомендации по определению регионами размеров бюджетной компенсации выпадающих доходов от перевозок по социальным тарифам, для использования при размещении государственного (муниципального) заказа на социальные перевозки по результатам простых конкурсов и конкурсных торгов.

12.Доработать, с целью введения в федеральное законодательство, рекомендованные Консультантом обязательные для применения на всех уровнях отраслевого управления единые основные правила регулирования конкуренции на пассажирском транспорте общего пользования (включая единые нормы дифференциации политики ограничения конкуренции по секторам пассажирских перевозок и видам маршрутов), а также правила открытия новых, изменения и закрытия существующих маршрутов пассажирского транспорта общего пользования.

13.Разработать рекомендованные Консультантом поправки в действующее федеральное законодательство и положения в новые федеральные законы, регулирующие конкурсное размещение государственного (муниципального) заказа на перевозки транспортом общего пользования, с целью устранения противоречий и изъянов действующего законодательства в этой области и распространения конкурсной формы привлечения перевозчиков на все сектора и виды перевозок.

14.Разработать, на основе рекомендованных Консультантом принципов и подходов, предложения по поэтапному переходу к размещению государственного (муниципального) заказа на перевозки транспортом общего пользования по результатам конкурсных торгов на наименьшую сумму компенсации льготного проезда, а также соответствующие поправки в федеральное законодательство.

15.На основе предложений Консультанта, разработать и рекомендовать органам власти регионов и органам местного самоуправления комплекс мер по демонополизации и развитию конкуренции в отрасли пассажирского транспорта общего пользования, для включения в региональные и муниципальные программы

Минтранс

Минфин

Минтранс

Минфин

Минтранс

Минэкономразвития

Минтранс

Минфин

Минтранс Минэкономразвития Минфин

Минтранс

27

демонополизации отрасли.
	Минтранс
16. На основе предложений Консультанта, разработать
поправки в федеральное законодательство,
усовершенствующие существующее разграничение
полномочий по финансированию и управлению отраслью
между федеральным, региональным и местными уровнями
управления; разработать и рекомендовать органам власти
регионов и органам местного самоуправления меры по
разделению уровней стратегического и текущего
управления отраслью.
Рекомендации для региональных и местных администраций

Дополнительные рекомендации по мерам реформирования, которые не требуют принятия мер реформирования на федеральном уровне

1. Разработать, в соответствии с рекомендациями Консультанта, и принять региональные и муниципальные программы демонополизации и развития конкуренции в отрасли пассажирского транспорта общего пользования, предусматривающие следующие основные меры:

-разделение крупных государственных и муниципальных унитарных предприятий, которые осуществляют более 20-30% перевозок социальным транспортом в регионе и/или муниципалитетах, на отдельные полностью самостоятельные акционерные общества со 100%-ым государственным капиталом;

-поэтапную приватизацию (продажу) части таких разделенных компаний, после предварительной предпродажной подготовки и покрытия их основных убытков;

-ликвидацию особо убыточных неэффективных ГУП и МУП с передачей в лизинг или продажей части транспортных средств и инфраструктуры таких компаний эффективным частным перевозчикам;

-принятие на региональном и муниципальном уровнях законодательных норм, исключающих покрытие текущих убытков от операций ГУП, МУП и иных государственных и муниципальных транспортных компаний, если эти убытки прямо не обусловлены недостаточной бюджетной компенсацией льготных перевозок, подтвержденной соответствующими обоснованиями и расчетами;

-оказание содействия территориальным антимонопольным органам в принятии мер антимонопольной политики к крупным ГУП, МУП, приватизированным перевозчикам, злоупотребляющим своим доминирующим положением, а также в предотвращении возникновения транспортных предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке.

Региональные органы отраслевого управления,

Региональные финансовые органы

Исполнительные органы местного самоуправления

28