Монахов В.Н. Свобода массовой информации в интернете. Правовые условия реализации. М., 2005. 416 с

Декларация о свободе коммуникации в интернете

«Персональные данные» – достоверная информация (сведения, данные) о гражданине, формируемая им в процессе его общения с публичными и частными лицами в целях реализации его конституционных прав и обязанностей и позволяющие идентифицировать его личность.

«Поиск информации» – обращение лица в целях получения необходимой информации.

«Получение информации» – получение информации в установленной форме.

«Пользователь» – субъект, обращающийся за получением информации.

«Провайдер интернет-услуг» (ПИУ) – поставщик услуг по обеспечению доступа к интернету.

«Производство информации» – создание информации в процессе творческой, производственной и иной деятельности физических и юридических лиц.

«Равноправный информационный обмен» – обмен данными между двумя или несколькими малыми или средними ПИУ, при котором они устанавливают прямую связь друг с другом и договариваются направлять друг другу пакеты непосредственно через нее, не пользуясь стандартной магистральной линией связи интернет. Если равноправный информационный обмен осуществляют несколько ПИУ, то все данные, адресованные любому из ПИУ, сначала направляются в центр обмена, который называется точкой обмена данными, а затем – конечному адресату.

«Распространение информации» – безадресное предоставление имеющейся у лица информации другим лицам в различной форме.

211

Свобода массовой информации в интернете. Правовые условия реализации

3.3. Рекомендация № (2002) 2 Комитета Министров государствам-членам

о доступе к официальным документам

принята Комитетом Министров 21 февраля 2002 г.

Комитет Министров в соответствии с положениями статьи 15.b Устава Совета Европы, считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием; Принимая во внимание, в частности, статью 19 Всеобщей декларации прав человека, статьи 6, 8 и 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенцию ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам окружающей среды (принята в Аархусе, Дания, 25 июня 1998 г.) и Конвенцию о защите физических лиц при автоматизированной обработке данных личного характера от 28 января 1998 г. (ЕТS № 108), Декларацию о свободе выражения мнений и информации, принятую 29 апреля 1982 г., а также Рекомендацию № (81) 19 о доступе к информации, находящейся у органов публичной власти, Рекомендацию № (91) 10 о сообщении третьим лицам данных личного характера, находящихся у органов публичной власти, Рекомендацию № (97) 18 о защите данных личного характера, собранных и обрабатываемых для целей статистики, и Рекомендацию № (2000) 13 о европей-

ской политике, касающейся доступа к архивам; Учитывая значение в плюралистическом и демократическом об-

ществе транспарентности деятельности публичных органов управления и наличия информации по вопросам, представляющим общественных интерес;

Считая, что обеспечение широкого доступа к официальным документам на основе принципов равенства и в соответствии с четкими правилами:

–позволит общественности иметь адекватное представление о своем государстве, обществе, органах власти и формировать о них собственное мнение, способствуя таким образом ее участию в делах общественного интереса;

–укрепит действенность и эффективность функционирования органов власти и поможет поддержать их единство, противодействуя коррумпированности;

–будет способствовать утверждению легитимности административных органов как публичных органов и укреплению доверия к ним;

212

О доступе к официальным документам

Полагая поэтому, что государствам-членам следует прилагать серьезные усилия в целях обеспечения доступности общественности информации, содержащейся в официальных документах, с учетом требований защиты других прав и законных интересов;

Подчеркивая, что изложенные ниже принципы представляют собой минимальные требования и не должны рассматриваться как наносящие ущерб тем положениям национального законодательства, которые предоставляют более широкие права на доступ к официальным документам;

Полагая, что несмотря на то, что в данной рекомендации акцент делается на запросе частными лицами доступа к официальным документам, органам публичной власти следует взять на себя обязательства по осуществлению активной коммуникационной политики, направленной на предоставление общественности любой информации, которая может оказаться полезной в транспарентном демократическом обществе;

Рекомендует правительствам государств-членов руководствоваться в законотворчестве и правоприменительной практике принципами, изложенными в данной рекомендации.

I. Определения

Для целей настоящей рекомендации: термин «публичные власти»/«орган публичной власти» означает:

–правительство и органы управления на национальном, региональном и местном уровнях;

–физические и юридические лица при отправлении ими публичных функций и осуществлении административной власти в соответствии с национальным законодательством.

Термин «официальные документы» означает любую информацию, зарегистрированную в любой форме, составленную либо полученную публичными властями и находящуюся у них, в связи с отправлением ими любых публичных или административных функций, за исключением документов, находящихся в процессе подготовки.

II.Сфера применения

1. Данная рекомендация касается только официальных документов, находящихся у публичных властей. Тем не менее, государствамчленам следует изучить вопрос о том, в какой степени в свете их законодательства и правовой практики принципы данной рекомендации могли бы быть применены к информации, находящейся у законодательных и судебных органов власти.

213

Свобода массовой информации в интернете. Правовые условия реализации

2. Данная рекомендация не нарушает права на доступ либо ограничений на доступ, предусмотренных Конвенцией о защите физических лиц при автоматизированной обработке данных личного характера.

III. Основной принцип доступа к официальным документам

Государствам-членам следует гарантировать право каждого на доступ к запрашиваемым официальным документам, находящимся у публичных властей. Данный принцип следует применять без дискриминации по какому-либо признаку, в том числе по признаку национальной принадлежности.

IV. Возможные ограничения доступа к официальным документам

1.Государства-члены могут ограничить право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, быть необходимыми в демократическом обществе и пропорциональными целям защиты:

a) национальной безопасности, обороны и международных отношений,

b) общественной безопасности,

c) профилактики и расследования уголовных преступлений, судебного преследования уголовной деятельности,

d) частной жизни и других законных частных интересов,

e) коммерческих и других экономических интересов, частных либо общественных,

f) равенства сторон в ходе судебного разбирательства, g) природы,

h) инспекционных-контрольных и наблюдательных функций публичных властей,

i) государственной экономической (финансовой и кредитной) политики,

j) конфиденциальности взаимодействия в ходе подготовки како- го-либо вопроса внутри органа публичной власти либо между такими органами.

2.В доступе к документу может быть отказано в случае, если разглашение информации, содержащейся в официальном документе, нанесет ущерб одному из интересов, упомянутых в п. 1, если только отсутствует преобладающий общественный интерес в разглашении.

3.Государствам-членам следует рассмотреть вопрос об установлении временных сроков, по истечении которых упомянутые в п.1 ограничения не действуют.

214

О доступе к официальным документам

V.Запрос доступа к официальным документам

1.Лицо, запрашивающее официальный документ, не должно быть обязанным указывать причины, по которым оно запрашивает доступ к документу.

2.Связанные с запросом формальности должны быть сведены к минимуму.

VI. Обработка запросов доступа к официальным документам

1.Запрос доступа к официальному документу должен рассматриваться органом публичной власти, у которого находится документ.

2.Запросы доступа к официальным документам должны рассматриваться на основе принципа равенства.

3.Запрос доступа к официальному документу должен рассматриваться оперативно. Решение должно быть принято, сообщено

иисполнено в течение срока, который может быть установлен заранее.

4.Если орган публичной власти не располагает запрашиваемым официальным документом, ему следует, насколько это возможно, адресовать лицо, обратившееся с запросом, в орган публичной власти, в компетенции которого находится рассмотрение запроса.

5.Орган публичной власти должен, насколько это возможно, помочь лицу, обратившемуся к нему с запросом, установить, какой официальный документ запрашивается, но не обязан удовлетворять запрос, если документ не может быть определен.

6.В запросе доступа к официальному документу может быть отказано – если запрос явно не обоснован.

7.Орган публичной власти, отказавший в доступе к официальному документу, должен указать полностью или частично основания для отказа.

VII. Формы доступа к официальным документам

1.В случае предоставления официального доступа к документу орган публичной власти разрешает ознакомление с оригиналом или копией этого документа, учитывая, насколько это возможно, пожелание лица, обратившегося с запросом.

2.В случае, если доступ к части информации, содержащейся в официальном документе, ограничен, орган публичной власти должен предоставить доступ к оставшейся части информации документа. Места любых пробелов в документе должны быть четко обозначены. Тем не менее, в случае, если содержание сокращенного варианта документа вводит в заблуждение или является бессмысленным,

вдоступе к документу может быть отказано.

215

Свобода массовой информации в интернете. Правовые условия реализации

3. Орган публичной власти может предоставить доступ к официальному документу, указав лицу, обратившемуся с запросом, на легко доступные альтернативные источники,

VIII. Оплата услуг, связанных с предоставлением доступа к официальным документам

1.Ознакомление с оригиналом официального документа в помещениях органа публичной власти должно быть в принципе бесплатным.

2.За предоставление копии официального документа с лица, обратившегося с запросом, может взиматься плата, которая должна быть умеренной и не превышать фактических расходов органа публичной власти.

IX. Процедура пересмотра

1.Лицо, запрос о предоставлении официального документа которого был полностью или частично отклонен либо не рассмотрен в сроки, упомянутые в п. VI. 3, должно иметь доступ к процедуре пересмотра решения судом либо другим независимым и беспристрастным органом, созданном на основании закона.

2.Лицо, обратившееся с запросом, должно всегда иметь доступ к оперативной и недорогой процедуре пересмотра, включающей в себя пересмотр решения органом публичной власти либо пересмотр в соответствии с положениями предыдущего пункта.

X. Дополнительные меры

1.Государствам-членам следует принять необходимые меры в це-

лях:

a) информирования общественности о ее правах на доступ к официальным документам и о том, как эти права могут быть реализованы;

b) обеспечения подготовки служащих публичных органов власти для выполнения ими своих должностных обязанностей, связанных с осуществлением упомянутых прав;

c) обеспечения реализации лицами, обращающимися с запросами на доступ к официальным документам, своих прав.

2.Для этого органам публичной власти следует, в частности:

a)эффективно обрабатывать документы для их быстрого нахождения;

b)применять четкие официально утвержденные правила сохранения и уничтожения документов;

216

О доступе к официальным документам

c) насколько это возможно, предоставлять информацию о своей деятельности либо о вопросах, за которые они отвечают, например, предоставляя списки находящихся у них документов.

XI. Опубликование информации по инициативе публичных властей

Органам публичной власти следует по собственной инициативе в тех случаях, когда это требуется, принимать необходимые меры для опубликования информации, которой они располагают, если такое опубликование осуществляется в интересах развития транспарентности и эффективности органов управления и будет способствовать участию общественности в делах, представляющих общий интерес.

217

Свобода массовой информации в интернете. Правовые условия реализации

3.4.Рекомендация № R (94) 13

омерах по обеспечению прозрачности средств массовой информации

Комитет министров, основываясь на положениях статьи 15,б Устава Совета Европы,

исходя из того, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя сохранения и реализации идеалов и принципов, составляющих их общее наследие,

напоминая, что плюрализм и разнородность средств массовой информации имеют важное значение для функционирования гражданского общества,

напоминая также, что концентрация средств массовой информации на национальном и международном уровнях может иметь не только позитивное, но и пагубное воздействие на плюрализм и разнородность средств массовой информации, что может оправдать меры, предпринимаемые правительством,

отмечая, что регулирование концентрации средств массовой информации предполагает наличие у компетентных служб или властей достоверной информации о структурах, владеющих средствами массовой информации, а также о третьих сторонах, которые могут воздействовать на независимость СМИ,

подчеркивая, что прозрачность средств массовой информации необходима для того, чтобы члены общества могли составить свое мнение для оценки информации, идей и мнений, распространяемых средствами массовой информации,

напоминая, что положения о прозрачности средств массовой информации уже имеются в документах, принятых в структурах Совета Европы, в частности в статье 6 Европейской конвенции о трансграничном телевидении,

полагая, что должны быть рассмотрены дальнейшие положения в свете упомянутых тенденций с тем, чтобы гарантировать прозрачность средств массовой информации и обеспечить обмен информацией между государствами в этих целях,

отмечая необходимость обеспечения прав и легитимных интересов всех сторон, на которые налагаются обязательства по прозрачности,

принимая во внимание работу, проделанную на других форумах, особенно в структурах Европейского Союза,

218

О мерах по обеспечению прозрачности СМИ

рекомендует, чтобы правительства государств-членов рассмотрели возможность включить в их внутреннее законодательство положения, имеющие целью гарантирование и содействие прозрачности средств массовой информации, а также облегчение обмена информацией по этому вопросу между государствами-членами, с использованием основополагающих принципов, прилагаемых к настоящей рекомендации.

ПРИЛОЖЕНИЕ К РЕКОМЕНДАЦИИ № R (94) 13

I. Общие положения о прозрачности СМИ

Принцип № 1. Доступ общественности к информации о СМИ Члены общества на справедливых и беспристрастных основаниях

должны иметь доступ к определенной основной информации о СМИ с тем, чтобы они могли составить свое мнение для оценки информации, идей и мнений, распространяемых средствами массовой информации.

Передача этой информации общественности средствами массовой информации либо службами или структурами, отвечающими за обеспечение их прозрачности, должна осуществляться с соблюдением прав и легитимных интересов лиц и органов, на которые распространяются требования о прозрачности. Особое внимание следует уделять необходимости согласования требований прозрачности с принципом свободы торговли и промышленности, а также требованиями защиты данных, коммерческой тайны, конфиденциальности источников информации СМИ и редакционной тайны.

Принцип № 2. Обмен информацией о прозрачности СМИ между властными структурами государств

Службы или структуры, на которые национальным законодательством возложен сбор данных о прозрачности средств массовой информации, должны иметь полномочия передавать эти данные аналогичным службам или структурам других государств-членов в границах дозволенного национальным законодательством, а также международными соглашениями, участниками которых являются обе стороны. По мере возможности передача информации должна производиться с прямого или подразумеваемого согласия лиц, которых она касается. Эти возможные ограничения должны быть конкретизированы в национальном законодательстве и систематически доводиться до сведения служб и структур, которым адресована информация.

219

Свобода массовой информации в интернете. Правовые условия реализации

Возможные оправдательные причины передачи этой информации должны быть ясно изложены в законодательстве, и в любом запросе на доступ к информации со стороны служб или структур других государств должны конкретно указываться причины запроса.

Положения, касающиеся разрешения на передачу информации, должны быть сформулированы с учетом возможных установлений, касающихся свободы действий работников соответствующих служб и структур в предоставлении информации иностранным властным структурам. При необходимости эти положения должны адаптироваться, чтобы сделать такие обмены информацией возможными.

II. Конкретные меры, которые могут гарантировать прозрачность СМИ в вещательном секторе

Принцип № 3. Раскрытие информации при выдаче лицензии на вещание

Прозрачность в отношении к заявкам на использование вещательных служб может быть гарантирована включением в национальное законодательство положений, обязывающих претендентов на осуществление радио- и телевещания предоставлять службам или структурам, облеченным правом разрешения подобной деятельности, сведения в широком диапазоне данных, но достаточно конкретизированные. По содержанию информация, подлежащая раскрытию, может быть условно подразделена на три категории:

•первая категория: сведения о лицах или органах, принимающих участие в структуре, предполагающей осуществлять вещание, и о степени участия в нем этих лиц и органов;

•вторая категория: сведения о характере и степени заинтересованности вышеуказанных лиц и органов в других средствах массовой информации или предприятиях СМИ, включая даже заинтересованность в других секторах экономики;

•третья категория: сведения о других лицах и органах, в отношении которых существует вероятность, что они могут оказать существенное влияние на программную политику данной вещательной компании путем предоставления ей определенных ресурсов, характер которых должен быть четко оговорен в ходе процедуры выдачи лицензии для сведения служб, лиц или органов, имеющих к ней отношение.

Принцип № 4. Раскрытие информации после выдачи лицензии вещательным службам

Прозрачность операций вещательной службы может быть гарантирована включением в национальное законодательство положений, обеспечивающих лица или органы, осуществляющие вещание,

220