Реформа государственной службы России - история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003. 304 с

(Б.8) Сокращение кадрового состава государственной службы за счет «менеджеризации» (программноAцелевого планирования и фиA нансирования) тех подразделений госаппарата, которые предоставляA ют общественные услуги (перевод в госагентства).

Этапы: разработка Положения о статусе служащего «государстA венного агентства» и заключаемого с ним типового контракта; переA вод предоставляющих общественные услуги государственных учA реждений в категорию госагентств и заключение контрактов с их служащими; определение кадрового состава госагентств их кадроA выми службами (с обязательным включением механизма экспертA ных аттестационных и апелляционных комиссий, комиссий по слуA жебной этике).

(Б.9) Сокращение кадрового состава государственной службы за счет ее «маркетизации», выведения из нее технических и других обесA печивающих служб с переводом их на «хозрасчет» с элементами конA курсного отбора или полного выведения за штат государственной службы с преобразованием их в независимые самоокупаемые оргаA низации.

Этапы: создание Положения о выведении за штат государственA ной службы; контроль назначаемых кадровых служб государственных органов и их аналитических подразделений (включая экспертные коA миссии) за исполнением этого Положения и заключением трудовых соглашений с работниками указанных служб со стороны вновь обраA зуемых самоокупаемых организаций.

(Б.10) Введение разрешительного порядка для перехода государA ственных служащих на работу в коммерческие структуры, связанные с их прежней деятельностью, в течение двух лет после увольнения с государственной службы.

Этапы: принятие Положения о заблаговременном уведомлении кадровых служб о переходе на работу в коммерческие структуры в теA чение двухлетнего срока после прекращения государственной службы и включении в это Положение нормы о лишении льгот и выходных пособий государственного служащего в случае нарушения условий Положения; поручение исполнения Положения аттестационным (экспертным) комиссиям; поручение разбора апелляций апелляционA ным (экспертным) комиссиям.

(Б.11) Введение такого порядка увольнения и выхода на пенсию по выслуге лет, по сокращению штатов и другим причинам (раздельA но для «карьерных» государственных служащих и «политических наA значенцев»), который учитывает специфику государственной службы.

Этапы: данный порядок можно ввести единовременно.

201

В. Реорганизация системы переподготовки и повышения квалифика ции государственных служащих — предлагалось пять мероприятий, заA трагивающих следующие аспекты: вневедомственный статус учреждеA ний и программ переподготовки и повышения квалификации — конA курс на выполнение госзаказа — повышение квалификации «политиA ческих назначенцев» и работников кадровых служб — обязательность участия в программах повышения квалификации для карьерного росA та. Этапы данных мероприятий не были расписаны.

(В.1) Коренное улучшение системы переподготовки и повышеA ния квалификации управленческих кадров посредством выведения этой системы из ведомственного подчинения и уравнивание ее статуA са со статусом других высших учебных заведений.

(В.2) Конкурсное распределение госзаказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих в соответA ствии с условиями, формируемыми аналитическими подразделеA ниями кадровых служб органов государственного и муниципальноA го управления и утверждаемыми совместными решениями рукоA водства этих органов и вышестоящих кадровых служб по кадровой вертикали.

(В.3) Ускоренное прохождение переподготовки (создание спеA циальных курсов повышения квалификации и их отбор на конкурсA ной основе, аналогично механизму в предыдущем пункте) ведущиA ми управленческими кадрами, особенно «политическими назнаA ченцами».

(В.4) Организация профессиональной переподготовки работниA ков кадровых служб (по специальности менеджеров по персоналу).

(В.5) Увязывание продвижения по службе для «карьерных» госуA дарственных служащих с переподготовкой и повышением квалифиA кации по специализациям государственной службы.

Г. Организация системы подготовки (образования) государственных служащих — предлагалось семь мероприятий, затрагивающих следуюA щие аспекты: реформа госстандарта при участии ведущих органов каA дровой вертикали государственной службы — создание общественной Ассоциации учебных учреждений по этой специальности (как дополA няющей имеющуюся общественноAгосударственную структуру — секцию ГиМУ УМО «менеджмент») — создание по согласованию с органами кадровой вертикали учебных специализаций — создание специальности ВАК — госзаказ на конкурсной основе — назначение государственных именных стипендий для студентов и аспирантов — поддержка научных исследований государственного управления —

202

образовательные преференции при приеме на государственную служA бу для выпускников по специальности и специализациям государстA венного и муниципального управления. Этапы данных мероприятий не были расписаны.

(Г.1) Коренное улучшение системы подготовки управленческих кадров посредством улучшения госстандарта по специальности «ГосуA дарственное и муниципальное управление» с участием кадровых служб органов государственного управления («заказчиков») и создаA ние объединения учебных учреждений, готовящих студентов по этой специальности.

(Г.2) Разработка и утверждение системы специализаций и их учебных планов в рамках специальности «Государственное и мунициA пальное управление».

(Г.3) Создание специальности ВАК по государственному и муниA ципальному управлению.

(Г.4) Формирование сбалансированной системы госзаказа на подготовку государственных служащих на конкурсной основе, поощA рение образовательных учреждений к участию в конкурсах на получеA ние госзаказа.

(Г.5) Создание государственного научного фонда, поддерживаюA щего разработку научных исследований государственной службы (по направлениям и на конкурсной основе в виде грантов).

(Г.6) Назначение государственных именных стипендий (имени видных государственных деятелей России) для лучших студентов и асA пирантов по специальности «Государственное и муниципальное упA равление».

(Г.7) Установление преимуществ в приеме на младшие должностA ные разряды (предоставление «бонуса» на один разряд) для лиц, полуA чивших дипломы по специальности «Государственное и муниципальA ное управление».

Вспомогательные (правовые, материальные, организационно пропагандистские) мероприятия

Указывались те мероприятия, которые обеспечивают выполнеA ние кадровых мероприятий. Перечень мероприятий давался в соотA ветствии с их «трудоемкостью».

Д. Законодательное обеспечение кадровых мероприятий — предлаA галось одно общее и семь частных мероприятий. Частные мероприятия могут быть расценены как этапы реализации общего мероприятия.

203

(Д.1) Разработка и принятие Кодекса государственной службы (КГС), в концепцию которого следует заложить изложенные принциA пы трансформации государственной службы, единые стандарты для федеральной, региональной и муниципальной службы, а также мехаA низмы создания и функционирования в РФ государственной службы, отвечающей современным и перспективным потребностям общестA венного развития. Интересно отметить, что разобщенность групп разA работчиков привела к тому, что разработчики ЦСР не знали о той раA боте по созданию проекта Кодекса государственной службы, которая велась параллельной Комиссией в 1997 г.!

Этапы: в рамках подготовки Кодекса о государственной службе, либо параллельно с его подготовкой следует разработать и принять ряд законов.

(Д.1.1) Разработка и принятие Закона об ответственности и проA зрачности государственной службы (устанавливающего регламентаA цию должностных обязанностей государственных служащих на осA нове соблюдения компетенции, а также прав граждан и организаций на получение несекретных материалов о деятельности государственA ных служащих, затрагивающей их права и законные интересы), включающего: а) «рамочную» ответственность государственных слуA жащих вместе с повышением защищенности государственных слуA жащих от произвола, давления сверху, некомпетентности; б) упроA щенную процедуру отстранения от занимаемой должности и увольA нения в случаях непринятия решений, бюрократизма, волокиты, наA рушения прав человека и т.д.; в) процедуры запросов и получения материалов, перечень постоянно или временно закрытых материаA лов; г) процедуры апелляции по поводу отказов в предоставлении материалов.

(Д.1.2) Разработка и принятие Закона о доверительном управлении государственной собственностью, в котором определяются основания и порядок мандатного управления государственными служащими от имеA ни государства госпакетами акций в акционерных обществах с наличиA ем госсобственности, ответственность государственных служащих.

(Д.1.3) Разработка и принятие Закона о поддержке (лоббироваA нии) экономики, в котором определяются основания и порядок преA доставления льгот, привилегий, исключений, эксклюзивных имущеA ственных и иных прав и т.д., ответственность государственных служаA щих за незарегистрированное (с нарушением порядка и оснований) лоббирование.

(Д.1.4) Разработка и принятие Закона (возможно, Указа) о «полиA тических должностях» государственной службы («политические наA

204

значения»), регламентирующего статус, условия принятия и увольнеA ния с государственной службы лиц, занимающих эти должности.

(Д.1.5) Разработка и принятие Закона о признании работников кадровых служб государственной службы государственным служащиA ми с распространением на них всего комплекса прав и обязанностей государственных служащих, их обеспечения и функционирования.

(Д.1.6) Разработка и принятие Закона, максимально синхронизиA рующего порядок, образовательные, кадровые аспекты государственA ной службы и службы в муниципальных органах.

(Д.1.7) Разработка, широкое обсуждение и принятие Этического кодекса государственного служащего.

Е. Материальное обеспечение кадровых мероприятий — предлагаA лось семь мероприятий, затрагивающих следующие аспекты создания системы материальных стимулов для привлечения и удержания перA спективных кадров: контракты и гибкие схемы оплаты труда с устраA нением косвенных стимулов — учет эффективности труда — компенA сации по увольнению и уровень пенсий — госагентства и самоокупаA емость части служб — обеспечение кадровых служб и экспертных коA миссий — обеспечение журнала. Этапы данных мероприятий не были расписаны.

(Е.1) Подготовка и постепенный поэтапный перевод государстA венных служащих на контрактную систему. Отказ от жестких схем штатного расписания, ставок и окладов в пользу расширения своA боды руководителей учреждений и организаций в определении поA требной численности работников, а также размеров оплаты труда (с учетом тенденций, складывающихся на локальных рынках труда). Минимизация использования косвенных материальных стимуA лов — льгот, возможностей бесплатного или почти бесплатного исA пользования госсобственности и т.д. — в пользу прямых материальA ных стимулов.

(Е.2) Введение (экспериментальное) системы учета затрат времеA ни (time cards) и эффективности труда государственных служащих.

(Е.3) Определение компенсаций для увольняемых с государстA венной службы лиц, занимавших политические должности. ОпредеA ление материального обеспечения «карьерных» служащих после их выхода на пенсию по выслуге лет (80% от средней зарплаты в последA ние 5 лет стажа и по прогрессирующему стажу работы).

(Е.4) Введение программноAцелевых методов планирования и финансирования государственных учреждений и организаций. ОпреA деление государственных органов, которые возможно перевести в ранг «государственных агентств» с применением указанных методов.

205

(Е.5) Выведение вспомогательных хозяйственных и техничесA ких служб, обеспечивающих деятельность государственных учрежA дений и организаций, из состава этих государственных учреждений и организаций. Перевод их в самоокупаемые структуры, взаимоA действующие с государственными учреждениями и организациями на условиях открытого конкурсного получения заказов на обслуA живание.

(Е.6) Обеспечение кадровых служб кадровой вертикали и эксA пертных комиссий за счет компенсируемого сокращения кадрового состава (государственных служащих) органов исполнительной власA ти, перевода части служб и госорганизаций в режим госагентств («меA неджеризация») и полной маркетизации (выведения из состава госуA дарственной службы) вспомогательных обеспечивающих служб, за счет рационального использования госсобственности.

(Е.7) Обеспечение материальной базы и частичное обеспечение (вплоть до достижения самоокупаемости) издания журнала под условA ным названием «Вестник государственной службы».

Ж. Мероприятия по информации и пропаганде реформы государст венной службы.

В «Техническом задании» необходимость этих мероприятий тольA ко обозначалась. Перечень мероприятий должны были сформировать специалисты по пиару.

Очередность мероприятий (таблица с вариантами)

Указывалось, что в рамках оптимального сценария очередность мероприятий может в определенной степени варьироваться. РазличA ные варианты очередности мероприятий были представлены в виде таблиц последовательности номеров мероприятий. Каждая таблица представляет вариант очередности мероприятий. Мероприятия одиA наковой очереди реализации расположены в одной строке таблицы. Таблицы сгруппированы так, чтобы изменения в последовательности мероприятий от таблицы к таблице нарастали. Таким образом, поряA док строк в каждой таблице является последовательностью точек криA тического выбора, а последовательность таблиц очередности мероA приятий заодно является таблицей ветвлений, т.е. вариантов реализаA ции оптимального сценария.

Таблицы были ранжированы так, чтобы сверху стояли менее «раA дикальные» варианты оптимального сценария. А именно: в верхних таблицах предполагалось начинать с образовательных мероприятий и мероприятий переподготовки и повышения квалификации (мероприA

206

ятий долговременной реализации, легко внедряемых, малозатратных, необратимых действий, идущих в русле сильной социальной (образоA вательной) политики) и далее по мере необходимости задействовать остальные мероприятия (реорганизации кадровых служб и усиления аналитической кадровой работы, затем реорганизации кадрового соA става, затем материального обеспечения госаппарата, затем законодаA тельного обеспечения кадровых мероприятий). Появление дополниA тельных ресурсов взаимодействия исполнительной и законодательной власти, дополнительных материальных ресурсов означало бы возможA ность «радикализовать» очередность и сразу подойти к вариантам, расA положенным в нижней части. Это ускорило бы исполнение оптимальA ного сценария.

В данном издании мы приводим одну из четырех таблиц, предлоA женных в Техническом задании.

Таблица 1 (самое медленное и осторожное продвижение):

Этап 1: Именные стипендии студентам и аспирантам (Г.6) — фонд с предоA ставлением грантов на исследования по государственной службе (Г.5) — специальность ВАК (Г.3) — начало разработки этического кодекса государA ственного служащего (Д.1.7) — пиар

Этап 2: Вывод из подчинения министерств и ведомств учебных заведений по переподготовке и повышению квалификации государственных служаA щих (В.1) — пиар

Этап 3: Аналитические подразделения в кадровых службах (А.2) — перераA ботка госстандарта с участием кадровых служб и создание Ассоциации обраA зовательных учреждений по специальности «Государственное и мунициA пальное управление» наряду с секцией УМО (Г.1) — пиар

Этап 4: Журнал «Вестник государственной службы» (А.7) — обеспечение его материальной базы (Е.7) — пиар

Этап 5: Менеджеризация части ведомств (перевод в госагентства) (Б.8) — маркетизация вспомогательных служб (перевод в самоокупаемые структуA ры) (Б.9) — введение системы планирования и финансирования госагентств (Е.4) — введение самоокупаемости и конкурсного финансирования (Е.5) — использование высвобожденных средств для обеспечения экспертных коA миссий (Е.6) — аттестационные (экспертные) комиссии (А.3) — апелляциA онные (экспертные) комиссии (А.4) — комиссии по служебной этике (эксA пертные) (А.5) — списки экспертного резерва по уровням (А.6) — пиар

207

Этап 6: Построение вертикали кадровых служб (А.1) — пиар

Этап 7: Аттестация «карьерных» государственных служащих (Б.1) — введеA ние контрактной системы и замена косвенных стимулов на прямые (Е.1) — пиар

Этап 8: Создание актива по результатам аттестации (Б.2) — конкурсный прием на государственную службу (Б.3) — открытость решений о должностA ном росте и увольнении (Б.4) — ротация государственных служащих «по спирали» и начало «бокового входа» (Б.5) — утверждение перечня позиций для «политических назначенцев» и процедур их назначения (Б.6) — статус временных должностей государственной службы (Б.7) — создание порядка увольнения и выхода на пенсию (Б.11) — курсы переподготовки и повышеA ния квалификации для «политических назначенцев» (В.3) — курсы переподA готовки работников кадровых служб (В.4) — конкурсный госзаказ на переA подготовку и повышение квалификации государственных служащих (В.2) — поощрение образовательных учреждений на участие в конкурсе на переподA готовку и повышение квалификации (Г.4) — введение системы учета и заA трат времени (эффективности) труда государственных служащих (Е.2) — введение принципов «позолоченного парашюта» и «позолоченных шлепанA цев» (Е.3) — пиар

Этап 9: Разрешительный порядок для перехода на работу в коммерческие структуры определенного типа (Б.10) — увязывание карьеры с повышениA ем квалификации (В.5) — прием на работу с «бонусом» в один разряд (Г.7) — пиар

Этап 10: Закон о муниципальной службе как разновидности государственA ной службы (Д.1.6) — Закон о кадровой службе как государственной службе (Д.1.5) — Закон о «политических назначенцах» (Д.1.4) — Закон о лоббироваA нии (Д.1.3) — Закон о доверительном управлении госсобственностью (Д.1.2) — Закон об ответственности и прозрачности государственной служA бы (Д.1.1) — Кодекс государственной службы (Д.1) — пиар

Основная стратегия реформирования государственной службы Российской Федерации согласно проекту ЦСР

Из истории создания проекта ЦСР реформирования государстA венной службы Российской Федерации видно, что отрицательный опыт реализации предшествующих предложений, и в первую очередь попытки принятия программы реформирования в 1997 г., понизил уровень «притязаний» разработчиков, хотя в целом направление реA

208

формирования государственной службы в сторону профессиональной государственной службы, действующей в интересах гражданского деA мократического общества осталось. Даже терминология была изменеA на: разработчики предпочитали использовать термин «модернизация государственной службы» вместо термина «реформирование государA ственной службы». В «Техническом задании» была предложена незаA тратная, медленная, с немедленным началом действий после выборов нового Президента Российской Федерации, с акцентом на кадровых и образовательных мероприятиях, с детальной проработкой содержаA ния мероприятий (но не их финансирования) стратегия реформ. Только в случае успеха реформ, и (или) появления дополнительных ресурсов и политической воли предлагалось изменить очередность и скорость исполнения мероприятий. Кроме того, разработчики не претендовали на финансовый просчет «цены» мероприятий, поскольA ку без активного участия органов исполнительной власти этот проA счет было невозможно сделать. Наконец, необходимость обнародоваA ния программы действий и оценки имеющейся ситуации с государстA венной службой была только упомянута как предложение включить этот сюжет в предвыборную программу В.В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации.

Судьба проекта ЦСР и причины торможения предложенных мероприятий

После череды обсуждений проекта и принятия его ЦСР весной 2000 г. наступил период затишья. Сначала это затишье объяснялось перерывом на выборы, затем необходимостью утвердить новые рыA чаги управления и решить накопившиеся оперативные вопросы. ОдA нако к осени 2000 г. стала проясняться действительная причина очеA редного торможения реформирования государственной службы: отA сутствие позиционированной заинтересованности аппарата и недоA статок политической воли к немедленному началу преобразований. Другие задачи были выбраны как основные приоритеты власти: укA репление вертикали власти и федеративных отношений, налаживаA ние рабочих контактов с Государственной думой, изменение верхней палаты Федерального собрания, разработка и принятие законов экономического и социального блока. Конечно, все эти задачи дейA ствительно были неотложными, но эффективность их решения все равно была снижена изAза малой результативности и незаинтересоA ванности, непрофессиональности и неконсолидированности аппаA ратного исполнения. Таким образом, реформа была в очередной раз отложена, но ее необходимость оставалась высокой. Следовало ожиA дать, что реформу государственной службы все равно придется осуA

209

ществлять, причем в намеченном направлении, используя уже нараA ботанные попытки и проекты реформ, и в условиях дальнейшего обострения всех проблем и продолжающегося ухудшения состояния государственной службы.