Реформа государственной службы России - история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003. 304 с

тена в годы Второй мировой войны. Обсуждалась целесообразность излишне детального урегулирования вопросов отставки и прекращеA ния государственной службы. По мнению российской стороны, в 1993 г. в этом имелась необходимость в связи с отсутствием иных акA тов законодательства о государственной службе, регулирующих эти вопросы в период подготовки реформы государственной службы.

Внимательно были обсуждены вопросы управления государстA венной службой. Французские эксперты поддержали решение этой проблемы в Основах, обратив внимание на необходимость разработA ки норм, повышающих роль Президента Российской Федерации в упA равлении государственной службой.

Французскими экспертами было обращено внимание на недостаA точность разработки вопросов контроля и надзора в государственной службе (ст. 45).

После обсуждения и доработки Основ, а также проделанных соA трудниками Роскадров расчетов финансовых последствий принятия закона, в мае 1993 г. он был принят Верховным Советом РСФСР в перA вом чтении. Второе чтение планировалось на сентябрь 1993 г. Однако политическая напряженность, усилившаяся осенью 1993 г. и заверA шившаяся известными событиями 3—4 октября, сорвала эти планы.

В Государственной думе Федерального собрания Российской ФеA дерации, впервые избранной в декабре 1993 г., в Комитете по делам Федерации и региональной политике по инициативе Роскадров был образован подкомитет по вопросам государственной службы. Его возA главил депутат Государственной думы, бывший директор ПоволжскоA го кадрового центра Роскадров В. Южаков. Одной из главных задач подкомитета стала работа над указанным законом.

Учитывая, что основополагающий закон «О государственной службе» неизбежно должен был носить достаточно общий (рамочA ный) характер, Роскадры активно сотрудничали с другими министерA ствами и ведомствами в подготовке федеральных нормативных актов по частным вопросам государственной службы, в том числе проекта Положения о порядке проведения аттестации государственных слуA жащих исполнительной власти, проектов Указов Президента РоссийA ской Федерации «Об основных началах государственной службы в Российской Федерации и федеральной государственной службе», «О гарантиях социальной защищенности государственных служащих», «Об обеспечении жильем руководящих работников государственного аппарата Российской Федерации», проекта методики расчета денежA ного содержания государственных служащих и др. Роскадры участвоA вали также в подготовке ряда документов по борьбе с коррупцией в

71

системе государственной службы, о декларациях о доходах и имущеA ственном положении государственного служащего, о повышении эфA фективности международного сотрудничества в подготовке кадров для государственной службы, а также заключений на проекты Основ законодательства Российской Федерации о труде, Закона «О воинA ской обязанности и военной службе» и др.

Еще в 1993 г. было начато формирование банка данных о нормаA тивноAправовом регулировании государственной службы в РоссийA ской Федерации, включая воинскую службу, службу в правоохраниA тельных органах, органах безопасности, службу в налоговой и тамоA женной системах и т.д. С этой целью было установлено взаимодейстA вие с большинством министерств, комитетов и ведомств Российской Федерации по вопросам изучения и сравнения ведомственного норA мативноAправового регулирования госслужбы.

В порядке эксперимента были подготовлены и апробированы (на примере коллектива Роскадров) нормативные документы по проведеA нию аттестации государственных служащих, а позже в 1993 г. по проA ведению конкурса на замещение вакантных должностей руководитеA лей и специалистов (см. Приложение 7).

После роспуска Верховного Совета Российской Федерации встал вопрос об утверждении Указом Президента Положения о федеральA ной государственной службе, поскольку стало очевидным, что новая Дума нескоро бы добралась до рассмотрения законопроекта об ОсноA вах. С этой целью Роскадрами 2—5 ноября 1993 г. был проведен спеA циальный семинарAсовещание «Концепция формирования государA ственной службы в Российской Федерации в условиях политических и экономических реформ: правовые, кадровые и административные аспекты». На основе работы семинараAсовещания совместно с предA ставителями ведущих научных учреждений (Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведеA ния и др.), заинтересованных министерств и ведомств были разрабоA таны проекты концепции и программы реформы госслужбы в РосA сийской Федерации. Роскадрами были разработаны также программа реформы «ГосслужбаA2000» и программа нормативноAправового обесA печения реформы госслужбы в Российской Федерации.

Результаты работы семинараAсовещания были обнародованы в начале декабря на XII Международном конгрессе по обучению высA ших административных кадров, совместно проведенном АНХ, РАУ и Роскадрами.

К моменту завершения работы Роскадров их руководство считало, что главным приоритетом 1994 г. должно стать принятие НациональA

72

ной программы реформы государственной службы Российской ФедеA рации, как минимум до 2000 г. В связи с этим тезисы ее первого вариA анта были опубликованы в «Российской газете» 23 декабря 1993 г. (см. Приложение 19). При этом присутствовало отчетливое понимание, что такая программа должна быть качественно проработана в научном отношении и должна основываться на тщательном анализе положиA тельного и отрицательного опыта работы кадров государственного апA парата в прошлом. Эта программа должна была быть понята и приняA та обществом, иначе любые действия в этой сфере встречались бы обA щественностью и средствами массовой информации «в штыки», как это произошло в 1992—1994 гг. с негативной общественной оценкой проводимой в стране реформы экономических и социальных устоев.

Разработка программы реформы государственной службы РосA сии не может быть доброкачественно выполнена без организационA ноAметодологической основы, сущность которой может быть сформуA лирована следующим образом:

1)государственноAобщественное программирование реформы государственной службы, содержащее прорисовку и анализ ситуации, выявляющее нерешенные задачи и наличие средств их решения;

2)формулирование целей реформы и ценностных критериев гоA сударственной службы и разработка на этой основе ее (государственA ной службы) назначения и принципов;

3)составление плана и организационного проекта по реализаA ции государственноAобщественной программы реформы государстA венной службы.

По инициативе Роскадров Распоряжением Президента РоссийA ской Федерации от 15 ноября 1993 г. № 732Aр была создана рабочая группа по разработке проекта Положения о федеральной государстA венной службе с участием сотрудников и экспертов Роскадров. ВскоA ре был подготовлен вариант этого Положения.

Однако вопреки ранее согласованным договоренностям Аппарат Правительства вынес на согласование свой вариант проекта ПоложеA ния о федеральной государственной службе. Этот вариант, к сожалеA нию, без широкого обсуждения и даже без визы Администрации ПреA зидента был представлен на подпись и утвержден Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267. 24 декабря он был опубликован в «Российской газете».

Таким образом, с 22 декабря 1993 г. начало действовать, хотя и в неA достаточно полном виде, «рамочное» Положение о федеральной госуA дарственной службе, в котором были сформулированы основные черты будущей системы Российской федеральной государственной службы.

73

С начала 1994 г. инициатива по развитию нормативноAправоA вой базы государственной службы перешла к Аппарату ПравительA ства Российской Федерации. Роскадры в последние месяцы своей работы стремились наладить сотрудничество с коллективом вновь созданного Управления федеральной государственной службы Президента с целью обеспечения преемственности в деятельности Роскадров.

3.2. Научно исследовательская работа

Учитывая, с одной стороны, экономические трудности, а с друA гой — серьезную отсталость России в вопросах формирования соA временной государственной службы, Роскадры стремились в перA вую очередь к выявлению, объединению и привлечению к работе по реформированию государственной службы России научных сил, которые имелись как в стране, так и за рубежом. Эта цель достигаA лась путем проведения научных конференций, семинаров, совещаA ний и организации работы экспертов в составе экспертных советов Роскадров.

28—29 апреля 1992 г. в Роскадрах состоялось научноAпрактическое совещание по совершенствованию государственной службы в РоссийA ской Федерации, в котором приняло участие около 160 специалистов из 86 организаций, в том числе 64 — от министерств и ведомств РосA сии, 24 — от научных организаций Российской академии наук, 45 — от учебных заведений, 14 — от Роскадров и их кадровых центров*.

Тезисы концепции «Развитие государственной службы в РоссийA ской Федерации» были рассмотрены на международной конференA ции в мае 1992 г.

Виюне 1992 г. был организован международный семинар по проблеA мам развития государственной службы в Российской Федерации с учасA тием ученых и специалистов из Франции, США, Германии и Канады**.

В1992—1993 гг. проведен ряд «круглых столов» по обсуждению проекта Закона Российской Федерации «Основные начала государстA венной службы в Российской Федерации». Аналогичного характера семинары и «круглые столы» по проблемам государственной службы были проведены кадровыми центрами в регионах.

* Аналитический обзор выступлений участников международного семиA нара по проблемам развития государственной службы в Российской ФедераA ции. Выводы и предложения // Вестник государственной службы. 1992. АвA густ. С. 27—37.

** Там же. С. 24—26.

74

Вянваре 1993 г. подготовлен и проведен международный семинар на тему «Государственные и рыночные структуры в посттоталитарном обществе» с участием представителей Германии, Италии, Канады, Нидерландов, Франции, Швейцарии, Японии, государств ближнего зарубежья.

Вфеврале 1993 г. Роскадры организовали работу экспертов по подготовке Всероссийского совещания по борьбе с организованной преступностью и коррупцией, что позволило теоретически прояснить ряд вопросов и впоследствии принять участие в рассмотрении проекA та Закона Российской Федерации о борьбе с коррупцией в Верховном Совете Российской Федерации.

Виюне 1993 г. был проведен российскоAгерманский семинар по проблемам местного самоуправления с участием более 130 человек.

Впроцессе работы над концепцией государственной службы был сформирован научный актив, охватывающий около 400 человек, соA здано восемь центральных и семь региональных экспертных советов по различным аспектам государственной службы.

На базе учебных заведений Роскадров за два года было проведено около 50 семинаров и научноAпрактических конференций по актуальA ным проблемам становления Российской государственности и госуA дарственной службы с участием ведущих отечественных и зарубежA ных специалистов.

Вотделе кадровых программ и проектов, который возглавлял

Т.Базаров, сложился интересный творческий коллектив, вокруг котоA рого объединились специалисты по управлению персоналом всех учебных заведений Роскадров.

Этим отделом была осуществлена разработка проекта «ТехнолоA гия оценки государственных служащих Российской Федерации». ПиA лотажная апробация данного проекта была выполнена на материале обследования работников областной администрации КалининградA ской области*.

Были разработаны проекты:

—оценки работников министерства внешнеэкономических свяA зей Республики Татарстан;

—подбора и оценки экспертов для Верховного Совета РоссийA ской Федерации;

* Базаров Т.Ю., Веселов В.М., Литовкин Л.Ю. Модельный эксперимент: программа центра оценки как этап в проведении аттестации аппарата адмиA нистрации Калининградской области // Вестник государственной службы. 1992. Октябрь. С. 8—10.

75

—оценка управленческого персонала аппарата Администрации Президента Российской Федерации.

Вмае — августе 1993 г. был разработан инструментарий и реалиA зован проект аттестации представителей Президента Российской ФеA дерации*.

Вконце 1993 — начале 1994 гг. был разработан инструментарий и проведены предаттестационные семинары по подготовке и оценке кандидатов для назначения на должности руководителей территориA альных органов Федерального управления по делам о несостоятельA ности (банкротстве) при ГКИ России.

Экспертные советы Роскадров были созданы в 1992 г. по следуюA щим направлениям: политика в области государственной службы и государственного управления; правовое регулирование государственA ной службы; социология; социальная психология и психология госуA дарственной службы; диагностика управленческого персонала; истоA рия и современное состояние государственной службы в России и в развитых странах; экономика и организация государственной служA бы; подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для государственной службы; информатика и компьютеризация госуA дарственной службы. В состав советов входили известные ученые и специалисты РАН, крупнейших НИИ и учебных заведений в области государственной службы, исследовательских центров, министерств, комитетов и ведомств. Эти советы должны были продолжить работу как экспертные советы Управления федеральной государственной службы Президента Российской Федерации или реорганизованной Российской академии управления, однако, уже в 1994 г. их деятельA ность практически прекратилась.

Региональные экспертные советы по проблемам реформы государстA венной службы, созданные при всех региональных кадровых центрах, объединяли ведущих практических работников и ученых соответствуюA щего региона. На заседаниях экспертных советов вырабатывались соA гласованные между различными субъектами федерации точки зрения на реформирование государственной службы и экспертные оценки разA личных схем государственного и муниципального управления. Члены региональных экспертных советов принимали активное участие в эксA пертизе многих нормативных документов федерального значения, включая разные варианты проекта закона о государственной службе.

* Базаров Т.Ю., Скобеев К.М. Аттестация представителей Президента Российской Федерации: проблемы построения технологии оценки // ВестA ник государственной службы. 1993. № 9.

76

Практические исследования по проблемам адаптации государстA венных служащих к экономическим и политическим реформам были проведены в РостовеAнаAДону, Екатеринбурге, СанктAПетербурге, Новосибирске, Волгограде. По их итогам прошли рабочие совещания с руководителями соответствующих служб областных администраA ций, были разработаны рекомендации по аттестации кадров государA ственной службы и работе с резервом кадров. Такие совещания преA вратились в постоянно действующие и явились эффективным мехаA низмом согласования и экспертной оценки различных мероприятий по работе с персоналом. В Екатеринбурге и РостовеAнаAДону были изA даны коллективные монографии, в которых впервые в стране специA алисты всесторонне анализировали специфику и проблемы работы с государственными служащими на современном этапе.

При разработке проблем государственной службы в первую очеA редь были рассмотрены вопросы статистического обследования перA сонала государственного аппарата. Результаты работы в этом направA лении (проекты карточки персонального учета государственного слуA жащего, опросного листа поступающего на госслужбу и др.) были обA суждены в мае 1993 г. на семинаре «Методология и проблемы статисA тики государственной службы», организованном Роскадрами совмеA стно с Госкомстатом России и Московским экономикоAстатистичесA ким институтом в форме «круглого стола».

Наконец, осенью 1993 г. впервые в послереволюционной России была собрана и проанализирована информация о кадровом обеспечеA нии органов исполнительной власти субъектов Российской ФедераA ции по состоянию на 1 октября 1993 г. К сожалению, с роспуском РосA кадров эта работа не была продолжена.

3.3. Научно методическая и издательская деятельность

При Роскадрах был создан НаучноAметодический совет по подгоA товке, переподготовке и повышению квалификации кадров для госA службы, в работе которого принимали участие наряду с подведомстA венными учебными заведениями ведущие вузы России: Московский государственный университет, Государственная академия управлеA ния, Российский государственный гуманитарный университет и др.

На его заседаниях обсуждались важнейшие вопросы учебной, меA тодической и научной деятельности кадровых центров, направленные на их эффективное функционирование и качественную подготовку специалистов для органов власти и управления.

Под руководством НаучноAметодического совета были разрабоA таны следующие учебноAметодические документы:

77

•временные требования образовательной программы высшего проA фессионального образования по новой, не имевшей в условиях

СССР аналогов специальности «Государственное и муниципальA ное управление»;

•перечень дисциплин по подготовке специалистов по специализаA ции «Управление персоналом»;

•перечень дисциплин по переподготовке госслужащих по специальA ности «Государственное и муниципальное управление»;

•перечни дисциплин и курсов для создания компьютерных обучаюA щих программ;

•концепция комплексного внедрения новых информационных техA

нологий в кадровых центрах.

Было разработано положение о проведении конкурса среди стуA дентов, обучающихся по специальности «Государственное и мунициA пальное управление».

Совместно с Поволжским кадровым центром был проведен конA курс среди студентов I курса учебных заведений Роскадров в форме проблемноAделовой игры «Модель обучения в кадровых центрах: проA ектирование и освоение».

В целях методического обеспечения преподавания по направлениA ям обучения госслужащих, определенным с учетом проекта «ПрограмA мы углубления экономических реформ», осенью 1992 г. были разрабоA таны и изданы сборники типовых тематических планов и программ:

1)два общих курса: «Проблемы углубления экономических реA форм и формирование рыночной экономики» и «Углубление эконоA мических реформ и их особенности на региональном уровне»;

2)15 спецкурсов: «Структурная перестройка экономики РоссийA ской Федерации», «КредитноAденежная и бюджетная политика», «Приватизация государственной и муниципальной собственности», «Налоговая политика и организация налоговой службы», «ФормироA вание рыночной экономики и государственное регулирование», «СоA циальная политика. Реформа социальных институтов», «Конверсия в военноAпромышленном комплексе», «Инвестиционная деятельA ность», «Торговля и развитие рыночной инфраструктуры», «ВнешнеэA кономическая деятельность и ее либерализация», «Аграрная реформа

иразвитие рыночных отношений на селе», «Политика и экономичесA кие проблемы в области экономики», «Государственная служба и кадA ровое обеспечение», «Экономические отношения со странами СНГ»;

3)типовая учебная программа для повышения квалификации раA ботников государственных служб федеральных органов управления России в странах с развитой рыночной экономикой;

78

4) основные законодательные акты по проблемам рыночной экоA номики и углубления экономических реформ законодательных и исA полнительных органов власти и управления Российской Федерации (в помощь преподавателям).

Совместно с Государственным комитетом Российской ФедераA ции по антимонопольной политике были разработаны примерные теA матические планы по проблемам антимонопольного законодательстA ва и антимонопольной политике.

Работники Роскадров и их кадровых центров активно участвоваA ли в пропаганде необходимости реформы государственной службы, в разъяснении ее сути, перспектив развития и т.п. С этой целью была организована собственная издательская деятельность.

В 1992 г. было начато издание специального журнала Роскадров «Вестник государственной службы» (зарегистрирован 21 июля 1992 г., Свидетельство о регистрации № 01397).

С июня 1992 г. по октябрь 1994 г. вышло в свет 26 номеров журнаA ла общим объемом 110 учебноAиздательских листов и общим тиражом более 20 тыс. экземпляров; в 1992 г. — 4 номера, в 1993 г. — 12 номеA ров, в 1994 г. — 10 номеров. Последние 6 номеров были изданы силаA ми ИПКгосслужбы.

Учитывая, что до 1992 г. не существовало издания, посвященного государственной службе, представлялось целесообразным всемерно содействовать дальнейшему развитию и совершенствованию этого журнала, превращению его в действительный орган печати государстA венной службы. К сожалению, руководство РАГС и Управления федеA ральной государственной службы Администрации Президента не поддержало идею продолжить издание «Вестника» и он прекратил свое существование осенью 1994 г.

Всего за два года было подготовлено и выпущено более 700 наиме нований печатной продукции общим объемом около 300 учебно изда тельских листов общим тиражом 28 тыс. экземпляров. Эти цифры могут показаться незначительными, но в советский период по проA блемам государственной службы публикаций практически вообще не было.

К подготовке материалов для публикации и распространения широко привлекались экспертные советы Роскадров. Эксперты отреA цензировали и осуществили экспертизу большинства материалов, опубликованных в «Вестнике государственной службы», учебных и методических пособий, планов и программ, правовых и нормативных документов в области государственной службы и государственного управления. Так, например, группой экспертов по проблемам подгоA

79

товки, переподготовки и повышения квалификации кадров для госуA дарственной службы было отрецензировано и рекомендовано к издаA нию методическое пособие «Введение в специальность “МенеджA мент”: учебноAигровой цикл». Рецензентом учебноAметодического пособия «Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы (комментарий)» был доктор юридических наук, профессор Института государства и права РАН Б. Лазарев. Эксперты различных профилей (Ю. Розенбаум, д.ю.н., профессор, Институт государства и права РАН; В. Матирко, д.э.н., профессор, АНХ; Л. Карапетян, д.ф.н., проA фессор, Конституционный суд; Г. Зинченко, д.ф.н., профессор, СевеA роAКавказский кадровый центр и многие другие) готовили материаA лы, проводили экспертизы и рецензировали разделы «Вестника», поA священные итогам международных семинаров по проблемам государA ственной службы на тему «Государственные и рыночные структуры в посттоталитарном обществе», вопросам организации местного самоA управления и т.д.

3.4. Учебная деятельность Роскадров

Авторы считают важным изложенный в этом разделе материал, поскольку проблему недоподготовленности государственных служаA щих к происходившим в стране революционным преобразования многие недооценивают.

Динамичные процессы политических и экономических реформ в 1991—1993 гг. в кадровом смысле имели следующие последствия:

•непонимание большинством государственных служащих основ ноA вой, рыночной экономики и, соответственно, невладение методами государственного регулирования процессов, протекающих в ней;

•неспособность системы обучения справиться с этой проблемой в связи с развалом системы текущего обучения кадров государственA ного аппарата.

Сучетом этого на начальном этапе Роскадры должны были удеA лять основное внимание двум вопросам — ускоренному обучению гоA сударственных служащих основам рыночной экономики и воссоздаA нию системы текущего обучения государственных служащих, постоA янного повышения их профессионализма.

В 1992—1993 гг. были проведены циклы региональных и всеросA сийских совещаний руководителей кадровых служб ряда министерств

иведомств, региональных администраций, на которых участники обA суждали проблемы формирования государственной службы и выраA ботки основных направлений кадровой политики. В частности, были проведены совещания и семинары:

80