Реформа государственной службы России - история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003. 304 с

В.А. Козбаненко

Часть IV

Формирование Законодательства о государственной службе Российской Федерации

(опыт правового обеспечения организации и реформирования государственной службы 1989—2002 гг.)

Глава 1

Политическая потребность законодательного урегулирования государственной

службы — законопроекты СССР

Начиная со второй половины 1980Aх гг. все более очевидным стаA ло понимание роли отечественной бюрократии как ведущего инструA мента осуществления всех преобразований, провозглашенных советA ским политическим руководством, возглавляемым М.С. Горбачевым. К этому же времени в широких общественных кругах возобладало мнение о необходимости дебюрократизации государственного аппаA рата, способного проводить в жизнь глобальные замыслы «перестройA ки» советского общества. ТеоретикоAправовая мысль получила, накоA нец, возможность реализовать высказывавшиеся ранее в трудах некоA торых советских юристов идеи создания общесоюзного закона о госуA дарственной службе.

Дело в том, что в СССР закона о государственной службе не суA ществовало и по идеологическим причинам он даже не разрабатыA вался. Приход к власти большевиков в результате октябрьской ревоA люции 1917 г. ознаменовал слом государственной службы царской России и положил начало государственной службы России советA ской. По своим качественным характеристикам, принципам органиA

211

зации и функционирования советская модель государственной службы была противоположна профессиональному чиновничеству дореволюционного времени. Одним из первых Декретов советской власти от 10 (23) ноября 1917 г. были упразднены сословия и гражA данские чины. В 1918 г. для служащих советского государственного аппарата были установлены равные ежегодные отпуска, они были приравнены ко всем другим работникам в отношении социального обеспечения, продолжительности рабочего дня, на них было расA пространено единое трудовое законодательство.

Основатель советского государства В. И. Ленин в работах «УдерA жат ли большевики государственную власть?» и «Очередные задачи Советской власти» высказал следующие мысли: «Овладеть государстA венным аппаратом и привести его в движение пролетариат не может. Но он может разбить все, что есть угнетательского, рутинного, неисA правимо буржуазного в старом государственном аппарате, поставив на его место свой, новый аппарат. Этот аппарат и есть Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». И далее: «Целью нашей являетA ся бесплатное выполнение государственных обязанностей каждым трудящимся». Воплощение этих идей привело к тому, что в СССР, где был ликвидирован государственный аппарат Российской империи, гоA сударственные гражданские служащие, в отличие от кадровых военноA служащих, не имели профессиональной основы. Однако продеклариA рованный слом царской бюрократии как особой касты, стоящей над народом и властвующей над ним, вскоре выявил утопические предA ставления о том, что управлять государством сможет «каждый трудяA щийся», да притом и на общественных началах. Выдвинутый теоретиA ками большевизма тезис о сломе старой государственной машины наA ходился в тесной связи с тем, что в их среде господствовали представA ления о быстром отмирании государства, о необходимости слияния в органах представительной власти функций законодательства и адмиA нистрирования (государственного управления).

Законодательство Советского Союза детально регулировало только военную службу в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Государственная гражданская служба специального законодаA тельного урегулирования так и не получила, а ее нормативноAправоA вое обеспечение было несистемным и преимущественно моноотрасA левым. В силу того, что государственными гражданскими служащими признавались все категории работников, занятых не только в органах власти, но также и в организациях, предприятиях, учреждениях, на них распространялись нормы трудового права. Официальная точка зрения на государственную гражданскую службу нашла отражение в

212

Большой советской энциклопедии: «Государственная служба — вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлеA нии государственных функций работниками государственного аппаA рата, занимающими по выборам, по назначению или по конкурсу должности в государственных учреждениях и получающих от государA ства вознаграждение за свой труд»*. Военная служба определялась в том же источнике как «вид государственной службы, состоящей в исA полнении гражданами воинских обязанностей в составе частей и учA реждений Вооруженных Сил и воинских формирований»**.

Уже на закате советской власти, происходившие в конце 1980Aх — начале 1990Aх гг. кардинальные политические, социальноAэкономичеA ские и правовые перемены в обществе и государстве со всей очевидA ностью обнаружили потребность в реформировании государственноA го аппарата и государственной службы. На повестку законопроектных работ встала задача разработки законодательного акта о государственA ной службе, которая должна была отвечать новым потребностям обA щественного развития. С этих пор начинаются законопроектные раA боты в области государственной службы. В 1989 г. была образована раA бочая группа по подготовке проекта закона «О государственной служA бе в СССР» под руководством первого заместителя министра юстиA ции СССР И.С. Самощенко. В ее состав были включены представитеA ли союзных органов государственной власти и управления, а также научных заведений, в число которых вошли доктора юридических наA ук Г. В. Атаманчук и Ю.А. Розенбаум. Подготовленный этой группой проект был представлен на рассмотрение Совета Министров СССР и Государственной комиссии Совета Министров СССР по экономичесA кой реформе. Одновременно в Институте государства и права АкадеA мии наук СССР, где работал профессор Ю.А. Розенбаум, нашел подA держку подготовленный им в авторской редакции одноименный заA конопроект***. Но этим замыслам не суждено было воплотиться в действующем законодательстве. Драматические события августа 1991 г. и последовавший за ними распад СССР ознаменовали начальA ный период современной российской государственности, открыв ноA вую страницу в истории становления государственной службы РосA сийской Федерации.

* Большая советская энциклопедия. Изд. 3Aе. М., 1972. Т. 7. С. 155.

**Там же. Т. 5. С. 214.

***Последняя редакция авторского законопроекта Ю.А. Розенбаума «О государственной службе в СССР» была опубликована в июньском выпуске журнала «Вестник государственной службы» за 1991 г. — Примеч. авт.

213

Итак, в 1987 г. был начат и в декабре 1991 г. завершен демонтаж партийноAгосударственной машины СССР. Партийный аппарат комA мунистов был ликвидирован, аппарат органов законодательной и главным образом исполнительной власти был подвергнут радикальA ной трансформации. Начавшиеся реформы системы государственноA го управления потребовали соответствующего правового обеспечеA ния, в том числе и государственной службы, что напрямую взаимоA связано с административноAполитическими и социальноAэкономичеA скими преобразованиями.

Глава 2

Разреботка нормативно=правовых актов о государственной службе в начале 1990=х гг.

Первоначальное становление новых институтов российской гоA сударственности проходило в условиях жесткого противостояния двух ветвей государственной власти: с одной стороны, исполнительной в лице первого Президента России Б.Н. Ельцина и руководимого им Правительства, а с другой, — представительной, олицетворяемой Съездом народных депутатов и Верховным Советом, возглавляемым Р.И. Хасбулатовым. Противостояние отразилось и на законотворчесA ком процессе в сфере государственной службы. Проявилось оно в том, что законопроектные работы велись параллельно представителяA ми обеих ветвей власти.

Основы законодательства Российской Федерации о государстA венной службе разрабатывались Верховным Советом РСФСР в 1992 г. Для этого была создана рабочая группа, координатором которой выA ступал В.П. Сердюков, председатель подкомитета государственной службы Комитета Верховного Совета РСФСР по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 ноября 1991 г.

№16 (официально не опубликовано) был образован Департамент гоA сударственной службы РСФСР. Но спустя всего лишь несколько дней Указом Президента России «О реорганизации центральных орA ганов государственного управления РСФСР» от 28 ноября 1991 г.

№242 он был преобразован в Главное управление по подготовке каA дров для государственной службы при Правительстве РСФСР (РосA

214

кадры), которое было включено в структуру центральных органов упA равления РСФСР*. Положение о Роскадрах было утверждено ПостаA новлением Совмина России «Вопросы Главного управления по подA готовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ» от 6 марта 1992 г. № 145**. Основные функции, возложенные на РосA кадры, заключались в организации системы профессиональной подA готовки кадрового состава государственной службы и координации различных форм обучения государственных служащих. В этих целях в ведение данного органа передавались имущество упраздненного Государственного агентства СССР по подготовке руководящих кадA ров и региональные кадровые центры, бывшие ранее высшими парA тийными школами регионального значения. Среди прочего РоскадA ры вели экспертноAаналитическую, организационноAметодическую деятельность, занимались координацией планов министерств и веA домств по повышению квалификации и переподготовки государстA венных служащих. Одним из важных направлений их деятельности было участие в формировании правового обеспечения государственA ной службы.

Роскадры фактически возобновили подготовку закона о государA ственной службе, использовав наработанные в советское время проA екты. Специалисты Роскадров приступили к формированию концепA ции реформы государственной службы и закона о ней. Вскоре были подготовлены «Основные положения концепции развития государстA венной службы в Российской Федерации» и появились варианты ЗаA кона «О государственной службе в Российской Федерации». НесоA мненное значение имело то, что формированию законодательства о государственной службе придавалось серьезное значение, многообA разные аспекты широко обсуждались в кругах научной общественноA сти с привлечением возможно большего числа как отечественных, так и зарубежных специалистов и государственных служащих высокого ранга из США, Канады, ФРГ, Франции, Великобритании и других стран. Актуальные проблемы обсуждались в обстановке гласности, для чего были организованы различные совещания, научные семинаA ры и международные конференции. Такой подход позволил аккумуA лировать идеи, высказывавшиеся практиками и научным сообщестA вом, специалистами в области государственного управления и права, истории, политологии, экономики, социологии, психологии и друA

* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1696.

** Вестник государственной службы. 1992. С. 24—28.

215

гих. При Роскадрах действовали семь экспертных советов, включивA ших в свой состав более 70 ученых различных отраслей гуманитарноA го знания. Результатом многочисленных обсуждений и экспертноA аналитической работы Роскадров явился проект «Основные начала государственной службы в Российской Федерации», который был наA правлен Президенту РФ 10 июля 1992 г. за № 612*.

Руководителем Администрации Президента России Ю.В. ПетроA вым было принято решение о необходимости согласования положений законопроекта на межведомственном уровне. После этого РаспоряжеA нием Первого заместителя Председателя Правительства России В.Ф. Шумейко от 21 августа 1992 г. № 1547Aр была образована комиссия специально для разработки нормативных актов в сфере правового регуA лирования государственной службы, в числе которых наибольшее знаA чение в данный период придавалось проекту Закона Российской ФедеA рации о государственной службе**. Роскадрам вменялось в обязанA ность обеспечивать работу этой межведомственной комиссии. Вскоре комиссия, которую возглавлял Заместитель Председателя ПравительA ства России Б.Г. Салтыков, в основном поддержала проект, подготовA ленный специалистами Роскадров в качестве варианта, исходящего от исполнительной власти. Наряду с этим сложилось понимание того, что без взаимодействия и согласования позиций обеих ветвей власти, предA ставители которых самостоятельно готовили свои законопроекты, ни одному из них невозможно будет придать силу закона. В этой связи возA никло предложение об объединении усилий специалистов Верховного Совета и Правительства. Так была создана общая рабочая группа для подготовки единого законопроекта, объединяющего обе концепции. Руководителем группы стал заместитель председателя Комитета ВерA ховного Совета России по вопросам работы Советов и развитию самоA управления Ю.И. Жильцов, а в ее состав вошли В.А. Сердюков, замесA титель начальника Роскадров Г.В. Атаманчук, начальник отдела госуA дарственной службы Роскадров Н.М. Казанцев, специалисты ГосударA ственноAправового управления Администрации Президента РФ, АппаA рата Правительства РФ, Министерства юстиции, Министерства иностA ранных дел, Министерства финансов, Министерства труда, МинистерA ства социальной защиты. К работе в группе привлекались специалисты ведущих научных центров и высших учебных заведений России, в разA работке законопроекта активное участие принимали также эксперты Немецкого фонда международного правового сотрудничества.

* См.: Вестник государственной службы. 1992. № 8. ** САПП РФ. 1992. №9. Ст. 698.

216

Окончательный вариант проекта состоял из пяти глав, разбитых на 41 статью. Структура его выглядела следующим образом: I. Общие положения. II. Государственная должность. III. Государственный слуA жащий. IV. Прохождение государственной службы. V. Управление гоA сударственной службой. Проект был внесен Комитетом 16 ноября 1992 г. для рассмотрения обеими палатами Верховного Совета, где он был представлен 24 ноября 1992 г. Однако политически нестабильная ситуация, достигшая вооруженного апогея в октябре 1993 г., не позвоA лила депутатам принять подготовленный Закон о государственной службе. Деятельность Верховного Совета России была прервана УкаA зом Президента России от 21 сентября 1993 г. № 1400. Полномочия Роскадров были прекращены с их упразднением после принятия всеA народным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции России и вследствие изменений структуры федеральных органов исполнительA ной власти, произведенных Указом Президента РФ «О структуре федеA ральных органов исполнительной власти» от 10 января 1994 г. № 66*.

Глава 3

Общая характеристика системы правового урегулирования государственной службы в Российской Федерации

Федеративный характер современной российской государственA ности заложил в конституционное основание правового регулироваA ния службы принцип двухуровневого законодательства: 1) общегосуA дарственный (федеральное законодательство); 2) региональный (заA конодательство субъектов Российской Федерации).

Законодательство о государственной службе Российской Федерации

состоит из Конституции Российской Федерации и федеральных закоA нов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конA ституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъA ектов Российской Федерации. Весьма обширно государственная служA ба регулируется подзаконными актами: указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами минисA терств и других федеральных органов исполнительной власти. В соотA

* САПП РФ. 1994. № 3.Ст. 190.

217

ветствии с конституционным принципом федерализма законодательA ство о государственной службе делится на два уровня: федеральный и региональный (субъектов Российской Федерации). Региональное заA конодательство о государственной службе складывается из конституA ций республик, а также уставов других субъектов Российской ФедераA ции, где имеются главы, посвященные государственной и мунициA пальной службе. Практически во всех субъектах Российской ФедераA ции приняты собственные законы, регулирующие находящуюся в их ведении государственную службу. Вместе с тем, государством регулиA руется прохождение муниципальной службы в органах местного самоA управления. На эту службу распространяются нормы, которые урегуA лированы Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. На государственных и муA ниципальных служащих распространяется действие законодательства

отруде с особенностями, предусмотренными законами о них.

Всоответствии с Конституцией Российской Федерации и фактиA чески воплощенной на уровне федерального закона правовой доктриA ной организации и функционирования государственной службы слоA жилась двухуровневая система ее правового регулирования. Следует также учесть и то, что, поскольку государственноAслужебные правоA отношения характеризуются многообразием сферы их проявлений, они подвергаются правовому регулированию различных отраслей российского права. Отмечая характерный для публичной природы гоA сударственной службы административноAправовой режим регулироA вания, важно обратить внимание на ее институциональную комA плексность. Помимо административного права институт государстA венной службы включает также и нормы финансового права, трудовоA го права, гражданского права, уголовного права и других отраслей.

Государственная служба имеет субсидиарное регулирование норA мами Трудового кодекса Российской Федерации в той мере, в какой она не урегулирована нормами специального законодательства. Сформировавшись исторически как право социальной защиты, труA довое право направлено на создание определенных гарантий различA ным категориям служащих и наемных работников. Особенности труA да государственных служащих также подпадают под защиту трудового законодательства. Они находят выражение при заключении трудовоA го договора государственным служащим, замещении должности по конкурсу, установлении должностного оклада и надбавок к нему, соA ставляющих денежное содержание, иных выплат в материальном

218

обеспечении, назначении пенсии, установлении и порядке применеA ния мер дисциплинарной ответственности. Положения о дисциплиA нарной ответственности некоторых видов государственных служащих основываются на законодательстве о труде, определяют особые услоA вия соблюдения дисциплины и правила внутреннего трудового расA порядка в государственных органах. На государственных служащих, за исключением военнослужащих, распространяются общие нормы трудового права, влияющие на их правовое положение, — о правах, обязанностях, правоограничениях, поощрениях и ответственности.

В соответствии со ст. 575 Гражданского кодекса Российской ФеA дерации установлена норма, ограничивающая стоимость обычных подарков, которые могут получать государственные служащие и слуA жащие органов муниципальных образований в связи с их должностA ным положением или в связи с исполнением ими служебных обяA занностей. Дарение им подарков не допускается, если их стоимость превышает пять установленных законом минимальных размеров опA латы труда. С 1 мая 2002 г. введен в действие принятый ГосударственA ной думой Федеральный закон об увеличении минимального размеA ра оплаты труда до 450 рублей, тем самым стоимость обычного поA дарка, допускаемого гражданским законодательством для дарения государственным служащим не должна превышать 2250 рублей. Правда, эта норма ГК РФ создает правовую коллизию, вступая в противоречие с императивной нормой п. 8 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской ФедераA ции», устанавливающей для государственного служащего абсолютA ный запрет на получение от физических и юридических лиц вознагA раждения в виде подарков, денежного вознаграждения, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных вознаA граждений, связанных с исполнением обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Сделать анализ правоприменительной практики в этой части не представляется возможным ввиду отсутстA вия официальной статистики.

Охранительными нормами Уголовного кодекса Российской ФеA дерации защищаются интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, осуществление правосудия, поряA док управления, военная служба. Они охватываются разделами X и XI Особенной части УК РФ, где сформулированы составы преступлеA ний, за которые назначаются меры уголовного наказания.

Источниками правового обеспечения государственной службы в соответствии с ч .4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являA ются нормы и положения международноAправовых документов.

219

3.1.Конституционные основы государственной службы Российской Федерации

Для современных российских политических условий характерно выдвижение системы новых требований к профессионализму госуA дарственных служащих, вытекающих из новых политических и экоA номических реалий, что впрямую связано с изменением функций гоA сударства и государственного управления. Эти изменения предопреA делены прежде всего коренной перестройкой отношений собственноA сти и власти, состоявшимся переходом к новой общественной систеA ме, основы конституционного строя и государственного устройства которой установлены Конституцией Российской Федерации 1993 г.

Термин «государственная служба» прямо используется КонституA цией РФ лишь в трех ее статьях — ч. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71, ч. 3 ст. 97. ПоA нимание государственной службы в качестве института, обеспечиваA ющего функционирование государства и реализацию полномочий, которыми Конституция и последующее законодательство наделяет государственные органы и должностных лиц, а также института, приA званного обеспечивать защиту и реализацию прав и свобод граждан и их организаций, позволяет считать весь объем содержания конституA ционных норм во всей их совокупности относящимися, с одной стоA роны, к регулированию самой государственной службы, а с другой, — к сфере отношений, подлежащих практическому воплощению в деяA тельности государственных служащих. КонституционноAправовые основы государственной службы Российской Федерации образуют положения и принципы, из которых исходит система актов конституA ционного, административного, административноAпроцессуального, трудового и социального законодательства и иных нормативных праA вовых актов.

Государственный служащий призван, с одной стороны, охранять

иобеспечивать государственные интересы и интересы общества в цеA лом, а с другой, — он должен с уважением относиться к разнообразA ным формам собственности и видам деятельности, защищать интереA сы, права и свободы граждан. И те и другие интересы взаимосвязаны,

ини один не пользуется политическим приоритетом для государстA венных служащих.

Как институциональное понятие государственная служба отлиA чается многогранным и сложным содержанием, выражает важное и противоречивое общественное явление. Характеристики государстA венной службы как одного из социальных институтов, обладающих специфическим содержанием, определяются глубинными свойстваA

220