Зазнаев 2007-2
.docx-
Rossiiskii gosudarstvennyi gumanitarnyi universitet (RGGU)
-
Выйти
Universal Databases
East View information service
-
ENG
-
RUS
-
DE
-
中文 (简体)
-
поиск
-
каталог изданий
-
помощь
-
EVXpress
-
уголок библиотекаря
|
Все источники > Издания по общественным и гуманитарным наукам (UDB-EDU) > ПОЛИС. Политические исследования > 2007 > № 2 |
|
|
|
12 из 15 |
ИНДЕКСНЫЙ АНАЛИЗ ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКИХ ГОСУДАРСТВ ЕВРОПЫ И ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТРАНСТВА Автор: О. И. Зазнаев Сравнение является одним из важнейших инструментов познавательной деятельности. С давних времен люди пытались понять и объяснить сходства и различия между собой и другими людьми. Как справедливо отмечается в литературе, "политическая наука зарождается в тот момент, когда наблюдатель обнаруживает, что другим народом управляют не так, как его" [Hague et al. 1998: 272]. Благодаря сравнительному методу можно познать мир политики, объяснить его с помощью понятий и теорий, подтвердить или опровергнуть гипотезы, оценить происходящее в своей стране и за рубежом. Все "плюсы" компаративистики распространяются и на изучение системы организации государственной власти. Сравнение выступает мощным орудием анализа форм правления. Все более широкое распространение в мире "гибридных" режимов актуализирует задачу сравнительного исследования государств этого типа. Следует подчеркнуть, что большинство постсоветских стран, включая Россию, выбрали не "чистую" президентскую систему, которая доминирует в Северной и Южной Америке, и не "чистый" парламентаризм западноевропейского образца, а смешанную модель, комбинирующую элементы президентской и парламентской форм правления. Этот гибрид, соединяющий всенародные выборы президента с парламентской ответственностью правительства, известен в политологии как "полупрезиденциализм" [см. Duverger 1980]. Настоящая статья посвящена сравнительному анализу полупрезидентских стран Европы и постсоветского пространства* на основе методики численного измерения президентских и парламентских компонентов подобной формы правления. Применение такой методики позволяет воочию представить характер и логику функционирования полупрезидентских систем, оценить "силу" и "слабость" президентской и парламентской власти, классифицировать полупрезидентские системы. МЕТОДИКИ ИЗМЕРЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ВЛАСТИ В сравнительных исследованиях на Западе в последние годы активно используется индексный анализ президентской власти**. В отечественной
ЗАЗНАЕВ Олег Иванович, кандидат политических наук, доцент кафедры политологии Казанского государственного университета. В статье использованы материалы предыдущих публикаций автора [см. Зазнаев 2005а, 20056, 2006]. * В Европе и на территории бывшего СССР сосредоточено сегодня около половины имеющихся в мире полупрезидентских государств. ** Подробный критический анализ методик измерения президентской власти С. М. Зазнаев 2006: 171 - 203. стр. 146
политологии этот метод также начинает применяться, причем российские исследователи, как правило, заимствуют методику, разработанную М. С. Шугартом и Дж. Кэри [см. Умнова 1998; Кузьмин и др. 2002; Кононенко 2003]. В рамках данной методики измерение "силы" президентов, избираемых на всеобщих выборах, осуществляется с помощью простого интервального метода. Разделив полномочия президента на законодательные и незаконодательные, Шугарт и Кэри оценивают каждое из них по 5-балльной системе (4 - 3-2 - 1-0), а затем суммируют полученные числовые значения [см. Shugart, Carey 1992: 148 - 166]. Главный недостаток этой методики заключается в том, что при составлении перечня полномочий и их оценке ее авторы учитывают только формальную конституцию, выводя за скобки политическую практику. Тот же изъян присущ методикам Дж. Хеллмана [см. Хеллман 1996] и Т. Фрая [см. Frye 1997]. Присваивая числовые значения полномочиям, Хеллман исходит из того, закреплено ли рассматриваемое полномочие однозначно за президентом, или предоставлено ему с оговорками, или не предоставлено совсем. В президентских системах исключительные полномочия получают оценку "1", полномочия с оговорками - "0,5", а не предоставленные - "0"; в парламентских с прямыми выборами президента (т.е., если пользоваться общепринятой терминологией, в полупрезидентских) - "0,75", "0,35" и "0" соответственно; в парламентских с непрямыми выборами президента - "0,5", "0,25" и "0" [см. Хеллман 1996: 22]. Общий показатель президентских полномочий вычисляется путем суммирования оценок. Фрай использует другую систему подсчета. Он делит президентские полномочия две группы: полномочия, которые "принадлежат" только президенту (право вето, право назначений, право издавать указы, приравненные к законам, право законодательной инициативы), и те, что он осуществляет совместно с парламентом или правительством. Если президент избирается на всеобщих выборах, его исключительным полномочиям присваивается значение "1", а совместным - "0,5", если нет, все они получают оценку "0,5". Затем численные значения суммируются [см. Frye 1997: 525 - 526]. В отличие от упомянутых выше авторов, А. Сиарофф пытается замерить и неформальные полномочия президентов, т.е. учесть не только конституционные установления, но и реальную политическую практику. Он предлагает дихотомическую систему индексирования ("1" - есть признак; "0" - признак отсутствует) и сводит число переменных к девяти [см. Siaroff 2003: 303 - 305]. Особо следует отметить, что две переменные в этом списке (прямое избрание президента и одновременные выборы президента и легислатуры) характеризуют скорее форму правления, чем собственно полномочия президента. Другими словами, мы имеем здесь дело не столько с индексом президентской власти, сколько с комплексным показателем. Но это не недостаток, а, напротив, достоинство методики Сиароффа. Довольно широко используется на Западе и методика Дж. Макгрегора, привлекающая своей простотой и ясностью результатов. Макгрегор составляет список из 43 президентских полномочий, делит их на три группы (символические, церемониальные и процедурные полномочия; полномочия, связанные с назначением кабинета; политические полномочия), стр. 147
присваивает каждому полному полномочию значение " 1", а частичному - "0,5", суммирует полученные данные и вычисляет процентное отношение этой суммы к максимально возможному показателю [см. McGregor 1994: 12 - 16]. При этом учитывается и "вес" различных групп полномочий: символические, церемониальные и процедурные полномочия оказываются в два раза "легче" полномочий, связанных с назначением кабинета, и в три раза "легче" политических [см. McGregor 1994: 10]. В духе Макгрегора, но на более высоком качественном уровне конструируют индекс президентской власти (ИПВ) датские исследователи Л. Йоханнсен и О. Норгаард [см. Johannsen 2002; Johannsen, Norgaard 2003]. Их методика предполагает кодирование как ресурсов конституционной власти (символические, "назначенческие" и политические ресурсы), так и процедуры выбора президента (прямые/непрямые выборы) и продолжительности президентского срока. Если некий ресурс "монополизирован" президентом, проставляется оценка "1"; если такая "монополия" отсутствует - "0,5"; если президент вообще не обладает данный ресурсом - "0". Вычисление ИПВ осуществляется по специальной формуле [см. Johannsen, Norgaard 2003:6]. Но наиболее интересной мне представляется методика, разработанная голландским ученым А. Кроувелом [см. Krouwel 2003]. Новизна этой методики заключается не в математическом аппарате (он прост), а в новом подходе к проблеме. Отказываясь от простого вычисления индекса президентских полномочий, автор видит свою задачу в том, чтобы определить уровень президенциализма (УПрез) исходя из "постоянных характеристик политических систем" [Krouwel 2003: 6]. Основываясь на дихотомическом делении (президенциализм и парламентаризм), Кроувел предлагает методику, позволяющую рассчитывать индексы президенциализма (ИПрез) и парламентаризма (ИПар) для любой страны, независимо от формы правления (в отличие, напомню, от Хеллмана, который по-разному индексирует переменные в президентской, парламентской и полупрезидентской системах). При вычислении ИПрез признакам, которые однозначно ассоциируются с президенциализмом, присваивается значение "1", а признакам, не свойственным данной форме правления, - "0". Аналогичным образом кодируются переменные и применительно к ИПар (разумеется, в данном случае речь идет о признаках, характерных или не характерных для парламентаризма). Совместные или ограниченные полномочия получают значение "0,5" [см. Krouwel 2003: 16 - 17]. Всего при расчете индексов используются семь переменных: (1) выборы президента (ИПрез: президента избирает население - "1", президента избирает парламент - "0"; ИПар: президента избирает парламент - "1", президента избирает население - "0"); (2) роспуск парламента (ИПрез: право роспуска парламента принадлежит исключительно президенту - "1", президент делит это право с другим актором - "0,5", президент не наделен правом распускать парламент - "0"; ИПар: право роспуска парламента принадлежит самому парламенту - " 1", парламент делит это право с другим актором - "0,5", парламент не наделен правом самороспуска - "0"); стр. 148
(3) назначение кабинета (ИПрез: президент назначает министров самостоятельно - "1", президент делит полномочия по назначению премьер-министра и/или распределению портфелей с другим актором - "0,5", у президента нет формальных полномочий влиять на назначение кабинета - "0"; И Пар: назначение министров является прерогативой парламентских партий - "1", партийные лидеры делят полномочия по назначению премьер-министра и/или распределению портфелей с другим актором - "0,5", политические партии лишены возможности влиять на назначение министров и распределение портфелей - "0"); (4) вотум доверия новому составу кабинета министров (ИПрез: не требуется - "1", требуется - "0"; ИПар: требуется - "1", не требуется - "0"); (5) вотум недоверия (ИПрез: может быть проигнорирован правительством - "1", всегда ведет к отставке правительства или к роспуску парламента - "0"; ИПар: всегда ведет к отставке правительства или к роспуску парламента - "1", может быть проигнорирован правительством - "0"); (6) право законодательной инициативы и президентское вето (ИПрез: президент наделен правом законодательной инициативы - "1", президент может наложить вето на законопроекты парламента, но не обладает правом законодательной инициативы - "0,5", президент лишен права законодательной инициативы и права вето - "0"; ИПар: право законодательной инициативы закреплено за парламентом - "1", президент вправе наложить вето на законопроекты парламента - "0,5", парламент не является законодательным органом - "0"); (7) исполнительная власть (ИПрез: исполнительная власть принадлежит президенту - "1", президент делит исполнительные полномочия с правительством - "0,5", президент лишен исполнительных полномочий - "0"; ИПар: единственным органом исполнительной власти является правительство, ответственное перед парламентом, - "1", исполнительная власть разделена между правительством и другим актором - "0,5", правительство подчинено президенту - "0") [см. Krouwel 2003: 16 - 17]. После определения ИПрез и ИПар (путем суммирования числовых показателей) вычисляется уровень президенциализма по формуле: УПрез = ИПрез - ИПар. Положительные значения УПрез указывают на президенциализм, отрицательные - на парламентаризм [см. Krouwel 2003: 9]. ИНДЕКС ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ Методика Кроувела ценна тем, что она позволяет "взвешивать" президентские и парламентские компоненты любой формы правления. Однако, как мне кажется, она нуждается в определенной корректировке. Так, на мой взгляд, переменную "назначение кабинета" следовало бы разбить на две: "назначение премьер-министра" и "назначение членов правительства". Парламент, влияющий только на назначение премьера, заведомо уступает по силе тому, который соучаствует и в процессе формирования кабинета. То же самое относится и к переменной "право законодательной инициативы и стр. 149
президентское вето", ибо две ее составляющие - "право законодательной инициативы" и "президентское вето" - не связаны между собой: президент может обладать правом вето, но при этом не иметь возможности вносить законопроекты на рассмотрение парламента (как в США). Кроме того, представляется целесообразным исключить из перечня переменную "вотум доверия новому составу кабинета министров" (подобное выражение доверия носит сугубо формальный характер и никак не отражает реальную власть парламента над кабинетом) и дополнить его двумя другими - "совместимость депутатского мандата с правительственной должностью" и "формирование нового кабинета после президентских или парламентских выборов". Как известно, в президентской республике парламентарий не может занимать правительственных должностей, тогда как при парламентской системе правительство формируется из членов законодательного собрания. Поэтому при измерении уровня парламентаризма и президенциализма необходимо учитывать и данный фактор. Что касается второй дополнительной переменной, то она показывает, какие силы (парламент или президент) оказывают непосредственное влияние на состав кабинета. Откорректировав таким образом методику Кроувела, мы получаем десять критериев измерения президентской и парламентской власти. Максимальное значение показателя по каждому критерию - "1", минимальное - "О". Как и у Кроувела, существует промежуточный вариант - "0,5". Нетрудно подсчитать, что максимальные значения президентского (ПрИ) и парламентского (ПарИ) индексов будут составлять "10", а минимальные - "0". Система кодирования в окончательном виде представлена в табл. 1. Таблица 1 Президентский и парламентский индексы
стр. 150
стр. 151
Путем вычитания парламентского индекса из президентского можно получить Индекс формы правления (ИФП): ИФП= ПрИ - ПарИ. Положительные значения ИФП указывают на тяготение системы к президенциализму, а отрицательные - на ее смещение в сторону парламентаризма. Чем выше числовое значение индекса, тем больше в системе президентских элементов, чем ниже - тем больше парламентских. Нулевое значение ИФП свидетельствует о сбалансированности власти. Государства размещаются на шкале от - 10 до +10. Тем самым вычисление ИФП открывает возможности не только для более точной оценки отдельных систем, но и для их сравнения. Скажем, до конституционной реформы 2004 г. ИФП Украины равнялся +4, а сейчас сместился к нулевой отметке, т.е. стал таким же, как у Франции, что позволяет говорить о сходстве двух систем. ИФП ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКИХ ГОСУДАРСТВ ЕВРОПЫ И ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТРАНСТВА Как известно, конституционно-правовыми критериями полупрезидентской системы являются: (1) избрание президента на всеобщих выборах, стр. 152
(2) дуализм исполнительной власти (наличие, наряду с президентом, премьер-министра, возглавляющего правительство) и (3) политическая ответственность правительства перед парламентом (палатой парламента). В Европе и на территории бывшего СССР этим трем критериям в настоящее время отвечают 22 государства*. Именно эти государства и стали предметом моего анализа. При проведении подсчетов (см. Приложение) я опирался как на тексты действующих конституций [см. Окуньков 2001] (с учетом вносившихся в них изменений и дополнений [см. Конституция Грузии 1995; Закон України 2004; Конституция Республики Армения 2005; Закон Кыргызской Республики 2007]), так и на реальную политическую практику соответствующих стран. При этом практика имела приоритет перед формальными конституционными положениями, поскольку, как справедливо отмечает М. Дюверже, функционирование режимов может радикально меняться даже в рамках одного и того же правового каркаса [см. Duverger 1980: 181]. О возможности существенных расхождений между конституционными положениями и политической практикой отчетливо свидетельствует, в частности, опыт России. Такие расхождения прослеживаются здесь по трем переменным - "носитель исполнительной власти", "назначение премьер-министра" и "назначение других членов правительства". Конституция РФ не относит президента к числу носителей исполнительной власти (он лишь "глава государства"), закрепляя осуществление последней за правительством. Однако в ней содержится перечень президентских полномочий, которые, вне всякого сомнения, должны быть квалифицированы как исполнительно-распорядительные (определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, право председательствовать на заседаниях правительства и др.). Более того, de facto президент РФ возглавляет всю систему исполнительной власти в стране. Поэтому при вычислении ПрИ данной переменной должно быть присвоено значение "1" (при вычислении ПарИ - "0"). Согласно Конституции РФ, президент делит полномочия по назначению премьер-министра с нижней палатой парламента: председатель правительства назначается президентом с согласия Государственной Думы (ст. 111). Однако на деле такое согласие не имеет решающего значения: если Дума трижды отвергнет предложенную президентом кандидатуру, тот может распустить палату и своей волей назначить главу кабинета (ч. 4 ст. 111). Другими словами, при любом повороте событий торжествует воля президента, т.е. он фактически назначает премьер-министра самостоятельно, а значит, ПрИ составляет "1" (ПарИ- "0"). То же самое относится и к назначению членов правительства, так как участие премьер-министра в этом процессе носит сугубо формальный характер (ПрИ - "1", ПарИ - "0"). В результате индекс российского президентства повышается на 1,5 пункта, достигая значения "9", а индекс парламентаризма, в свою
* Из анализа исключены шесть постсоветских республик, не отвечающих критериям полупрезидентской системы: Латвия, Молдова и Эстония (президенты этих государств не избираются всенародно), Таджикистан и Узбекистан (отсутствует вотум недоверия правительству), а также Туркменистан (отсутствуют вотум недоверия правительству и должность премьер-министра). стр. 153
очередь, снижается на 1,5 пункта, опускаясь к отметке "1" (см. табл. 1 - 2 Приложения). Таким образом, если по Конституции ИФП России равен +5 (7,5 - 2,5), то на практике - +8 (9 - 1). Вычисление индексов форм правления 22 полупрезидентских стран Европы и постсоветского пространства позволило мне выделить три кластера полупрезидентских систем (см. табл. 2), каждый из которых "охватывает" по семь значений ИФП. от +10 до +4 - президенциализированные системы; от +3 до - 3 - сбалансированные (оптимальные) системы; от - 4 до - 10 - парламентаризированные системы. Таблица 2 Кластеры полупрезидентских систем
Армения I - до реформы 2005 г. Армения II - после реформы 2005 г. Грузия I - до реформы 2004 г. (президентская система) Грузия II - после реформы 2004 г. Кыргызстан I - до реформы 2006 - 2007 гг. Кыргызстан II - после реформы 2006 - 2007 гг. Украина I - до 1 января 2006 г. Украина II - после 1 января 2006 г. В кластер президенциализированных полупрезидентских государств входят Казахстан, Кыргызстан, Россия, Беларусь, Грузия (после реформы 2004 г.), Азербайджан и Украина (до 1 января 2006 г.). Формально-юридически Казахстан относится к полупрезидентским государствам, однако на деле оказывается практически президентским стр. 154
(ИФП = +9)*. Конституция содержит обширный перечень президентских полномочий, но и он далеко не полностью отражает реальную силу президента. Президент Казахстана имеет право вмешиваться в деятельность парламента, в частности принимать указы, имеющие силу закона (ч. 2 ст. 61), и даже брать на себя функции законодательной власти (на период до одного года) (п. 4 ст. 53). Процедура выражения недоверия правительству крайне усложнена, причем решение об отставке правительства и роспуске парламента принимает президент. Отличительной особенностью Казахстана является также фактическая несменяемость президента (в 2005 г. Н. Назарбаев, занимающий этот пост уже 16 лет, был переизбран на очередной семилетний срок). Конституция Кыргызстана от 5 мая 1993 г. предусматривала создание полупрезидентской системы с сильным президентом, контролирующим все ветви власти. В годы правления А. Акаева (ИФП= +8) в Основной закон страны были внесены существенные поправки, нацеленные на укрепление личной власти главы государства. В ноябре и декабре 2006 г., после полутора лет противостояния между президентом, парламентом и премьер-министром и борьбы оппозиции против президента и правительства, последовавшими за "революцией тюльпанов", Жогорку Кенеш (парламент) принял поправки к Конституции Кыргызской Республики, заметно изменившие характер взаимоотношений в рамках треугольника "президент - правительство - парламент". В полупрезидентской системе Кыргызстана усилился парламентский компонент (ИФП- +4). Во-первых, правительство стало формироваться по результатам парламентских выборов. Согласно новой редакции Конституции КР, депутаты от политической партии, получившей более 50% парламентских мандатов, вносят на рассмотрение президента кандидатуру премьер-министра, а тот после утверждения в должности определяет состав правительства (который утверждается президентом) (ст. 69). Впрочем, было бы неверным полагать, что участие президента в формировании кабинета стало сугубо номинальным, поскольку в целом ряде прописанных в Конституции случаев (если депутаты от партии большинства не внесли на рассмотрение президента кандидатуру премьер-министра; если назначенный премьер-министр не представил членов правительства; если отсутствует абсолютный победитель на парламентских выборах) именно президент решает, какая из парламентских партий будет выдвигать кандидатуру премьер-министра и формировать правительство (ст. 70). Во-вторых, если раньше правительство несло ответственность перед президентом, то теперь оно "ответственно и подотчетно перед Президентом и Жогорку Кенешем" (ч. 1 ст. 71). В-третьих, новое правительство формируется после парламентских выборов (а не президентских и парламентских, как было предусмотрено прежней редакцией Конституции). В-четвертых, несколько усилился контроль парламента над правительством. Так, премьер-министр ежегодно представляет в Жогорку Кенеш отчет о работе кабинета (ч. 2 ст. 71), и если парламент со-
* Примечательно, что именно так и определяет форму правления в стране Конституция Казахстана (ч. 1 ст. 2). стр. 155
чтет эту работу неудовлетворительной, он может выразить недоверие правительству (ч. 3. ст. 71). Президент, правда, вправе не согласиться с решением Жогорку Кенеша (ч. 6 ст. 71), но если в течение трех месяцев тот повторно выразит недоверие кабинету, президент отправляет в отставку правительство либо назначает досрочные парламентские выборы (ч. 7 ст. 71). Объем власти, которой наделен президент России, приближается к максимальной отметке (ИФП = +8), что подтверждает тезис о "суперпрезидентском" характере нынешнего российского режима. Как уже говорилось, на практике президент РФ обладает гораздо большими полномочиями, чем предусмотрено в Конституции. Фактическое закрепление за президентом функций главы исполнительной власти и права назначать премьер-министра и членов правительства лишает Государственную Думу возможности влиять на ключевые кадровые назначения и осуществлять контроль над исполнительными органами. Российский парламент, по сути, превратился в декоративный политический институт, не способный служить серьезным "противовесом" президенту. Чрезвычайно высока "президентская" составляющая и в Беларуси (ИФП = +7). Однако главной чертой белорусского режима является даже не широта полномочий президента, а регулярные нарушения Конституции посредством обращения к плебисцитарному механизму. Именно на референдуме (1996 г.) была принята новая редакция Конституции РБ, резко усилившая власть президента, именно через референдум А. Лукашенко на два года продлил свои президентские полномочия (выборы должны были состояться в 1999 г., а состоялись в 2001 г.) и добился "в порядке исключения" права баллотироваться на третий срок. Подобная практика ставит под вопрос статус Беларуси как полупрезидентского (пусть и президенциализированного) государства. До реформы 2004 г. Грузия (ИФП = +7) представляла собой президентскую республику: президент возглавлял правительство (пост премьер-министра отсутствовал), назначал с согласия парламента министров и самостоятельно освобождал их от должности, будучи при этом лишен права распускать парламент (что характерно для президентских систем). Члены правительства несли ответственность только перед президентом, а парламент мог поставить вопрос об отставке того или иного министра лишь в порядке импичмента (за нарушение Конституции, государственную измену или совершение иного преступления). Конституционные изменения 2004 г. превратили Грузию в полупрезидентскую республику: появился пост премьер-министра, парламент получил право выражать недоверие правительству, а президент - распускать парламент. Тем не менее до сбалансированной полупрезидентской системы страна "не дотянула" (ИФП= +5): как справедливо отмечается в литературе, роль президента в государственном механизме Грузии по-прежнему довольно велика [см. Гребенников, Дмитриев 2006: 12]. В Конституции Азербайджана четко выражены президентские черты (ИФП = +6). Правительство полностью подчинено президенту, который формирует кабинет и отправляет его в отставку. Парламент может выразить недоверие правительству, но его решение не обязательно для президента. Роспуск парламента отсутствует. стр. 156
К сбалансированным полупрезидентским системам относятся Армения, Украина (после 1 января 2006 г.), Франция, Польша, Литва, Болгария и Португалия. До реформы 2005 г. Армения представляла собой относительно сбалансированную полупрезидентскую систему с некоторым перевесом президентской составляющей (ИФП= +3). В частности, глава государства назначал и освобождал от должности премьер-министра, кабинет которого должен был пользоваться доверием Национального собрания (парламента). После принятия на референдуме 2005 г. новой редакции Конституции, часть полномочий президента "перетекла" к парламенту. В соответствии с новыми установлениями, кандидатура премьер-министра определяется президентом в ходе консультаций с парламентскими фракциями с учетом распределения депутатских мест в Национальном собрании. Премьер-министром назначается лицо, пользующееся доверием большинства (в идеале - абсолютного, но если это невозможно, то хотя бы относительного) членов парламента (п. 4 ст. 55). В результате конституционной реформы страна приблизилась к французской модели полупрезидентской республики (ИФП= - 1). Сходные изменения произошли и на Украине. Поправки к Конституции, принятые парламентом 8 декабря 2004 г., в разгар "оранжевой революции" (закон вступил в силу 1 января 2006 г.), заметно сказались на характере отношений между законодательной и исполнительной властью: объем полномочий президента уменьшился, а значение Верховной Рады, премьер-министра и правительства существенно возросло. ИФП Украины изменился на 4 пункта: с +4 до 0. Современная Франция (ИФП= 0) представляет собой "хрестоматийный" образец сбалансированной полупрезидентской системы. Президент избирается всенародно и может быть смещен только путем импичмента. Он формирует правительство самостоятельно, но на деле должен учитывать расстановку сил в Национальном собрании: если правительство не будет пользоваться поддержкой парламента, ему придется уйти в отставку. По традиции после формирования нового кабинета в Национальном собрании проводится голосование о доверии ему. Правительство несет ответственность перед парламентом (dejure и de facto) и перед президентом (de facto). Пятая республика - эффективно работающий вариант полупрезидентской системы с чередованием фаз мажоритарности (когда партийные ориентации президента и большинства Национального собрания совпадают) и сосуществования (когда президент принадлежит к одной партии/блоку, а премьер-министр и поддерживающее его Национальное собрание - к другой). В Польше (ИФП= - 1) ни правительство в целом, ни отдельные министры не несут политической ответственности перед президентом. Сейм может в любой момент вынести вотум недоверия правительству (предложив при этом альтернативного кандидата на пост премьер-министра) или конкретному министру, что влечет за собой их отставку. При наличии в Сейме устойчивого большинства он начинает играть ведущую роль в государственном механизме. Если же коалиционное парламентское большинство является слабым (либо отсутствует), усиливаются позиции президента. Власть президента не очень велика, но за ним закреплен ряд конституционных полномочий. стр. 157
В Литве (ИФП= - 2) в ведении президента находится внешняя политика, которую он осуществляет совместно с правительством. В вопросах внутренней политики правительство автономно, однако все министры несут ответственность не только перед Сеймом, но и перед президентом. Хотя Сейм наделен значительными полномочиями, у президента имеется определенное "пространство выбора" в вопросах, связанных с формированием правительства, выражением ему недоверия и отставкой кабинета. Показательно, что новый состав правительства формируется как после парламентских, так и после президентских выборов (черта президентской республики). В ст. 1 Конституции Болгарии говорится, что страна является парламентской республикой. И действительно, парламентские составляющие формы правления доминируют здесь над президентскими (ИФП= - 3). Исполнительная власть сосредоточена в правительстве. Все акты главы государства требуют министерской "скрепы". Вместе с тем в Конституции зафиксирован принцип разделения властей (ст. 8). Президент действует как самостоятельный институт, правительство тоже самостоятельно. Депутаты парламента не могут быть членами кабинета. В связи с этим Болгарию следует квалифицировать как полупрезидентскую систему с элементами парламентаризма. ИФП Португалии также составляет "-3". Дуализм исполнительной власти (президент и премьер-министр) проявляется весьма четко. Президент обладает довольно значительными полномочиями (хотя при осуществлении некоторых из них требуется контрасигнация правительства), в частности правом после консультаций с представленными в Ассамблее партиями и Государственным советом отправить в отставку правительство и распустить парламент. Президент - относительно самостоятельная фигура португальской политики и арбитр в спорах между различными акторами. Группа парламентаризированных полупрезидентских государств представлена Австрией, Словакией, Македонией, Румынией, Хорватией, Словенией, Финляндией, Ирландией и Исландией. Действующую в Австрии систему (ИФП = - 4) нельзя считать парламентской, поскольку федеральный президент избирается всенародно (с 1957 г.) и обладает известной, пусть небольшой, степенью автономии. Довольно четко проводится и разделение власти (что характерно для полупрезидентских систем): члены федерального правительства не могут входить в состав Национального совета. Вместе с тем полномочия австрийского президента мало чем отличаются от полномочий президентов парламентских республик. В своих действиях он должен руководствоваться предложениями правительства, а все его решения контрасигнуются федеральным канцлером или соответствующим министром. Предусмотрен также своеобразный "вотум недоверия" президенту: он может быть отстранен от должности до истечения срока по результатам народного голосования, проводимого по требованию Федерального собрания (ч. 6 ст. 60 Федерального конституционного закона). Президент Словакии (ИФП= - 4) обладает некоторыми важными полномочиями. Будучи лишен права законодательной инициативы и - фактически - права вето, он принимает решение о роспуске парламента и может влиять на правительство. стр. 158
В Македонии (ИФП= - 5) глава государства выполняет главным образом церемониальные и символические функции. Более того, он фактически подконтролен парламенту: не реже одного раза в год президент информирует законодательное собрание о своей деятельности, и оно праве потребовать от него высказаться по вопросам, входящим в его компетенцию (ст. 85 Конституции). Исполнительная власть сосредоточена в руках правительства. В то же время в Конституции страны не предусмотрена возможность роспуска парламента, что, с одной стороны, говорит о слабости президента, а с другой - не позволяет отнести Македонию к парламентским государствам. Весьма незначительными полномочиями обладает и президент Румынии (ИФП = - 5). Он никак не влияет на формирование и отставку правительства, которое несет политическую ответственность только перед парламентом, и его законодательные функции крайне невелики. Несмотря на наличие элементов полупрезиденциализма, Румыния функционирует по правилам парламентской системы. В Хорватии (ИФП = - 5) дуализм исполнительной власти проявляется лишь во внешней политике. Вопросами внутренней политики занимается исключительно правительство. Поправки к Конституции, принятые в 2000 г., ослабили и без того не сильную президентскую власть (в частности, правительство стало неподотчетным президенту, и тот утратил возможность влиять на процесс его формирования), тем самым значительно приблизив Хорватию к парламентским системам. Еще более отчетливо парламентские черты выражены в Словении (ИФП= - 6), где президенту отведена преимущественно церемониальная и символическая роль. Его полномочия носят сугубо формальный характер. Президент лишен законодательной инициативы, права налагать вето на законы и каких-либо исполнительно-распорядительных функций. Вся полнота исполнительной власти принадлежит правительству, формирование и отставка которого осуществляются по законам парламентской системы. Показательно, что Государственное собрание (парламент) назначает и смещает не только главу кабинета, но и отдельных министров. Несмотря на принятие в 1999 г. новой Конституции, существенно расширившей полномочия правительства и ограничившей права президента, в Финляндии сохраняется дуализм исполнительной власти. Не имея полномочий в сфере внутренней политики, президент занимается вопросами национальной безопасности, определяет внешнюю политику страны и делит с правительством власть в отношениях с Евросоюзом. Финляндия остается полупрезидентской системой, хотя и с чрезвычайно мощным парламентским компонентом (ИФП= - 6). В Ирландии (ИФП= - 7) президенту предоставлен ряд важных полномочий, но осуществляет он их либо "по совету правительства", либо по решению парламента, либо "после консультаций с Государственным советом" (консультативным органом при президенте), т.е. роль главы государства является в основном церемониальной. Исполнительная власть сосредоточена в руках правительства. На практике ирландская система функционирует по парламентской модели. стр. 159
Сугубо символические функции выполняет и президент Исландии (ИФП= - 7). В стране господствует мнение: глава государства должен быть "выше политики". Отход от этого неписаного правила не приветствуется общественностью: не случайно президент О. Р. Гримссон, слишком откровенно высказывавшийся по болезненным политическим вопросам, навлек на себя острую критику. Кандидаты в президенты участвуют в выборах индивидуально, без поддержки политических партий - такова традиция, которой следуют с 1952 г. Как и в Австрии, в Исландии предусмотрен "вотум недоверия" президенту: он слагает свои полномочия досрочно, если за это высказалось большинство участников референдума, который проводится по инициативе парламента (альтинга). Исполнительная власть сосредоточена в руках правительства. В Конституции (ст. 1) сказано, что Исландия - "республика с парламентарной формой правления", и такое определение во многом соответствует действительности. * * * Как видно из проведенного анализа, для полупрезидентских государств Западной, Центральной и Восточной Европы характерен сдвиг в сторону парламентской системы. В этих странах ведущую роль играет не исполнительная власть во главе с президентом, а парламент, и результаты выборов в законодательный орган во многом определяют "лицо" режима. Полупрезидентские республики бывшего СССР (за исключением Литвы, а также Армении и Украины, где произошли существенные парламентские трансформации), напротив, проявляют склонность к президенциализму и сильной (сверхсильной) президентской власти. Если взглянуть на конституционное развитие полупрезидентских государств Европы и постсоветского пространства в последние годы, то нетрудно выделить два направления динамики - парламентаризация (Армения, Грузия, Кыргызстан, Украина) и президенциализация (Россия, Беларусь, Казахстан и др.). Эти две тенденции носят общемировой характер и затрагивают не только страны с полупрезидентской формой правления. В Центральной и Восточной Европе доминирует тенденция к парламентаризации. Страны этого региона отдают предпочтение не президентским системам, а парламентским и полупрезидентским с отчетливо выраженными парламентскими чертами. Парламентаризация данных государств, как мне кажется, во многом объясняется реакцией на тоталитарное прошлое. Боязнь возвращения к режиму личной власти и диктатуре заставляет страны, долгие годы жившие за "железным занавесом", максимально урезывать полномочия президентов. Еще одним фактором, мотивирующим их выбор в пользу систем с перевесом парламентской составляющей, является, на мой взгляд, ориентация на Западную Европу, всегда отличавшуюся сильными парламентскими традициями. Впрочем, сама Западная Европа сегодня начала испытывать действие другой мировой тенденции - к президенциализации. По моему глубокому убеждению, появление здесь указанной тенденции обусловлено не кризисом парламентаризма, а такими объективными обстоятельствами, как развертывание глобализационных процессов, усложнение задач, стоящих перед современным государством, бурный рост электронных СМИ, прежде всего стр. 160
телевидения, размывание традиционных идеологий и социальной базы политических партий [см. Зазнаев 2006: 309 - 311]. В новых условиях лишь сильная и автономная от парламента исполнительная власть в состоянии справиться с вызовами времени (загрязнение окружающей среды, терроризм, распространение ядерного оружия и др.). В России и других государствах постсоветского пространства причины президенциализации иные. В данном случае речь идет о прорастании сквозь полупрезидентские формы авторитарных тенденций. Политические системы России, Азербайджана, Беларуси и Казахстана фактически функционируют по президентской модели, причем в ухудшенном ее варианте, ибо вследствие сохранения внешних элементов полупрезиденциализма она оказывается лишена тех сдержек и противовесов, которые позволяют ей оставаться в лоне демократии. ----- Гребенников В. В., Дмитриев Ю. А. 2006. Развитие республиканской формы правления на постсоциалистическом пространстве. - Государство и право, N 7. Зазнаев О. И. 2005а. Измерение президентской власти. - Ученые записки Казанского государственного университета, т. 147, кн. 1. Казань. Зазнаев О. И. 20056. Индексный анализ президентской власти (на примере России). - Вестник Самарского государственного университета. Гуманитарная серия, N 4. Зазнаев О. И. 2006. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань. Закон Кыргызской Республики "О новой редакции Конституции Кыргызской Республики" от 15.01.2007. - http://www.president.kg/docs/const_2006rv/. Закон Украши "Про внесения змш до Конституци Украши" вщ 08.12.2004. - http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2222 - 15. Кононенко П. Б. 2003. Политические факторы конституционного строительства в республиках Российской Федерации. - Полис, N 6. Конституция Грузии от 24.08.1995 (с изменениями и дополнениями). - http://www.constcourt.gov.ge/7item_id=17&language_id=3. Конституция Республики Армения (в редакции от 27.11.2005). - http://www.regnum.ru/news/539214.html. Кузьмин А., Мелвин Н., Нечаев В. 2002. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации. - Полис, N 3. Окуньков Л. А. (ред.) 2001. Конституции государств Европы. В 3-х томах. М. Умнова И. 1998. Разделение законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: правовые аспекты. - Гельман В. и др. (ред.) Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М. Хеллман Дж. 1996. Конституции и экономическая реформа в переходный период. - Конституционное право: восточноевропейское обозрение, N 2. Duverger M. 1980. A New Political System Model: Semi-Presidential Government. - European Journal of Political Research, vol. 8. Frye T. 1997. A Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies. - Comparative Political Studies, vol. 30, N 5. Hague R. et al. 1998. Comparative Government and Politics: An Introduction. Houndmills etal. Johannsen L. 2002. The Springboard Model. Presidential Authority, Democracy, Development and Economic Freedom. Paper prepared for the 43rd Annual ISA Convention. New Orleans. Johannsen L., Norgaard O. 2003. IPA: The Index of Presidential Authority. Explorations into the Measurement and Impact of a Political Institution. Paper prepared for the ECPR Joint Sessions of Workshops. Edinburgh. Krouwel A. 2003. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. (Working Papers: Political Science, N 02.) Amsterdam. стр. 161
McGregor J. 1994. The Presidency in East Central Europe. - RFR/RL Research Report, vol. 3, N 2. Shugart M.S., Carey J.M. 1992. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge. Siaroff A. 2003. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential and Parliamentary Distinction. - European Journal of Political Research, vol. 42. Приложение Таблица 1 Президентские индексы полупрезидентских стран Европы и постсоветского пространства
* Переменные А - К и их кодировку см. табл. 1 основного текста. ** ПрИ каждой страны определяется путем сложения данных А - К по строке. Армения I - до реформы 2005 г. Армения II - после реформы 2005 г. Грузия I - до реформы 2004 г. Грузия II - после реформы 2004 г. Кыргызстан I - до реформы 2006 - 2007 гг. Кыргызстан II - после реформы 2006 - 2007 гг. Украина I - до 1 января 2006 г. Украина II - после 1 января 2006 г. стр. 162
Таблица 2 Парламентские индексы полупрезидентских стран Европы и постсоветского пространства
* Переменные А - К и их кодировку С. М. табл. 1 основного текста. ** ПарИ каждой страны определяется путем сложения данных А - К по строке. Армения I - до реформы 2005 г. Армения II - после реформы 2005 г. Грузия I - до реформы 2004 г. Грузия II - после реформы 2004 г. Кыргызстан I - до реформы 2006 - 2007 гг. Кыргызстан II - после реформы 2006 - 2007 гг. Украина I - до 1 января 2006 г. Украина II - после 1 января 2006 г. стр. 163
Индексы формы правления полупрезидентских стран Европы и постсоветского пространства
* Индекс формы правления вычисляется по формуле: ИФП= ПрИ - ПарИ. Армения I - до реформы 2005 г. Армения II - после реформы 2005 г. Грузия I - до реформы 2004 г. Грузия II - после реформы 2004 г. Кыргызстан I - до реформы 2006 - 2007 гг. Кыргызстан II - после реформы 2006 - 2007 гг. Украина I - до 1 января 2006 г. Украина II - после 1 января 2006 г. стр. 164
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
постоянный адрес статьи: http://dlib.eastview.com/browse/doc/11998081 |