Становление советской модели социального страхования (октябрь 1917-1933)

В октябре 1917 г. провозглашается новая модель государственного призрения - для нуждающихся трудящихся и образуется наркомат государственного призрения РСФСР, к которому переходят все дела, а также преимущественные денежные средства прежнего ведомства, но на него возлагаются иные функции:

- социальное обеспечение трудящихся при всех случаях временной нетрудоспособности;

- охрана материнства и детства (имелось в виду младенчество);

- попечение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и несовершеннолетних.

В дальнейшем предпринимались попытки поиска наиболее оптимальных вариантов действия этой модели, базирующейся несомненно на складывающихся социально-экономических реалиях. Так, например, в 1918 г. наркомат государственного призрения переименовывается в наркомат социального обеспечения, а функции попечительства и охраны материнства передаются вновь созданному наркомату здравоохранения.

В 1918-1933 годы большевистское руководство пыталось воплотить в жизнь программу социального страхования, разработанную Пражской конференцией РСДРП (1912 г.). Принятие декларации Наркомтруда "О введении в России полного социального страхования" и "Положение о социальном обеспечении трудящихся" (31 октября 1918 г.) стали первым шагом советской власти по реформированию социального страхования, в соответствии с которым социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались.

Этот шаг был продиктован идеологическими установками "немедленного осуществления социализма в области социального страхования" посредством введения "бесплатного" социального страхования для трудящихся. Согласно этой модели необходимые финансовые средства предполагалось взимать с предприятий и предпринимателей и только в необходимых случаях брать их из государственного бюджета.

В принципе можно сказать, что советская модель социальной деятельности изначально ограничивалась лишь рамками социального обеспечения и социального страхования, и это было обусловлено как складывающимися традициями в обществе, так и сложным материальным и финансовым положением в стране.

Важным для становления этой модели явилось принятие в конце 1918 г. "Положения о социальном обеспечении трудящихся", в котором было законодательно закреплено два вида социального обеспечения, различавшихся источниками финансирования: "социальное обеспечение всех без исключения граждан РСФСР, источником существования которых являлся лишь собственный труд" и "социальное обеспечение трудящихся за счет государства и через органы государственной власти"¹¹ . В Положении предусматривались следующие виды социального обеспечения: 1) медицинская помощь, 2) денежные пособия и пенсии и 3) помощь "натурой".

Поскольку Положение было принято в период "военного коммунизма", то именно натуральная помощь - снабжение едой, одеждой, топливом - была более частой и характерной для этого времени.

Другая особенность Положения в том, что его выполнение было возложено на Народный комиссариат труда, его отдел по социальному обеспечению и охране труда, а также на соответствующие местные органы - подотделы советов рабочих и крестьянских депутатов. В результате делом социального обеспечения начинают параллельно заниматься два самостоятельных государственных органа, что не способствовало ни улучшению дела, ни наиболее эффективному использованию средств в условиях их дефицита.

Определенные перемены затрагивают и наркомат социального обеспечения, в нем формируется структура местных органов этой системы в виде отделов исполкомов советов, которые функционируют на принципе двойного подчинения.

Реальная практика социального обеспечения тем не менее уже имела достижения - пенсионное обеспечение трудящихся и рост численности населения, охватываемого им, при том, что "представители прежних правящих классов и привилегированных сословий были лишены права на государственное пенсионное обеспечение"¹².

Впоследствии два наркомата были объединены в один - наркомат труда и социального обеспечения. а уже в 1920 г. формируется структурная основа модели социальной деятельности, существовавшей в советское время вплоть до 1991 г., и претерпевшей лишь незначительные изменения. В состав этой модели входили три основные системы:

1. Государственное социальное обеспечение военнослужащих, учащихся, членов различных творческих союзов и семей всех перечисленных категорий граждан. Эти функции были возложены на министерства социального обеспечения республик. Финансирование шло из государственного, республиканского и местных бюджетов.

2. Государственное социальное страхование рабочих и служащих, которое было возложено на профсоюзы. Финансировалось за счет поступлений от обязательных страховых взносов предприятий, учреждений. организаций и дотаций из средств госбюджета.

3. Социальное обеспечение колхозников, осуществляемое специальными общественными организациями колхозов при участии органов государственного социального обеспечения. Финансовые средства складывались из отчислений от доходов членов коллективного хозяйства и также из государственных дотаций.

Помимо этого на основе существовавших ранее благотворительных организаций была образована целая сеть инвалидных домов и домов престарелых, домов матери и ребенка, детских и иных социально ориентированных учреждений.

Затем в области страхования образовался некоторый перерыв, вызванный гражданской войной, и просуществовал он до 1921 г. Впоследствии социальное страхование осуществлялось уже при проведении новой экономической политики; в это время страхованию подлежали все занятые наемным трудом - временно или постоянно, вне зависимости от формы собственности и ведомственной принадлежности предприятия, и это было закреплено в законодательном порядке.

Проведение новой экономической политики с 1921 г. заставило отказаться от модели социального обеспечения и возвратиться к системе социального страхования. В 20-е годы было проведено объединение финансовой системы социального страхования всех видов, вызванное прежде всего идеологическими принципами, в число которых входило демагогическое намерение сокращения государственных средств. Объединение рассматривалось как преимущество социалистической системы страхования, позволяющее значительно сократить аппарат и организационные расходы, и свободно маневрировать средствами. Ставки страховых взносов устанавливались в зависимости от степени опасности и вредности производства, а также от уровня рентабельности отраслей экономики.

На повестку дня встал вопрос о введении единого тарифа социального страхования вместо системы дифференцированных тарифов, поскольку она оказалась слишком сложной ввиду различных ставок нормального, льготного и частичного тарифов.

С 1923 г. начинают формироваться базовые положения советской модели социального страхования, которым охвачено уже порядка 80% работающего населения, а к концу 1925 г. - практически все население страны. В 1927 г. впервые вводятся государственные пенсии по старости.

Вначале функции социального страхования были возложены на специальные комиссии по охране труда и социальному обеспечению, создаваемые при фабрично-заводских комитетах, затем ненадолго они перешли к органам наркомтруда, но уже с 1933 г. - к профсоюзам.

Большевики были весьма последовательны в своей доктрине соцстраха, ибо считали его распространение при капитализме скрытой формой эксплуатации наемных работников и в то же время элементом классовой борьбы пролетариата (см. формулировку П съезда РСДРП). Социальность страхования понималась как конфликтная, а не стабилизирующая.

Один из современных исследователей замечает и такую проявившуюся в большевистской трактовке социального страхования тенденцию, как превращение соцстраха в соцобеспечение. "Необходимость учета, предупреждения и компенсирования рисков, которым подвергались наемные работники, вытеснялось потребностью обеспечения определенного уровня дохода особо нуждающихся за счет централизованного формирования и распределения специальных фондов. Это противоречие, возможно, послужило одной из причин появления двух принципиально различающихся подходов к пониманию социального страхования и осуществления его на практике в первые годы советской власти и последующие периоды"¹³.

Действительно, два подхода были, но "собесовский" подход существовал, скорее, в идеале, в то время как "страховая" составляющая неизбежно брала верх.

Принципы классовой борьбы, доктрина диктатуры пролетариата проявились в системе социального страхования в первые же месяцы существования советской власти. Приведем характеристику этого процесса из работы уже цитированных выше апологетов советской системы соцстраха А.В. Барита и Б.Т. Милютина:

"Так, в период непосредственно после Октября органы социального страхования, проводя мероприятия по организации и выдаче обеспечения по отдельным видам потери заработка, организуют рабочих под общими лозунгами пролетарской диктатуры, наступают на предпринимателей, саботирующих введение рабочего контроля, упорно борются за очищение фабрик и заводов и рабочих организаций от агентов буржуазии в лице меньшевиков, эсеров и пр." ¹⁴

Речь здесь, как можно понять, идет о том, во-первых, что больничные кассы и вопросы выделения пособий стали удобной формой политической борьбы на предприятиях; во-вторых, о том, что позиции большевиков и меньшевиков в вопросах соцстраха продолжали быть антагонистическими. Учеты рисков, социальное партнерство новой властью отметались, более того речь шла о все большей государственной централизации распределения средств и минимизации какого бы то ни было самоуправления.

Казалось бы тенденция, сводящая соцстрах к централизованному жесткому уравнительному социальному обеспечению, должна была восторжествовать в эпоху военного коммунизма. Но это произошло лишь отчасти. Провозглашенный Декретом Совнаркома от 31 октября 1919 г принцип равного и полного социального соцстрахования не мог быть осуществлен на практике даже при уничтожении в той или иной степени самоуправляемых страховых присутствий и советов, органов страховой медицины и касс безработных. Война ограничивала средства. Коммунистический принцип полной и равной поддержки позволял исключить из числа социально поддерживаемых всех, кто не являлся "пролетариатом", даже крестьян. Последние, как мы знаем, оставались вне системы государственного социального страхования даже после коллективизации, вплоть до постепенного включения, по звеньям, "сверху вниз", в эту систему в 1964-1971 годах (с уходом понятия "диктатура пролетариата" из конституционного обращения).

Однако и для собственно пролетариата средств не хватало, и неизбежно стал действовать страховой, избирательный принцип поддержки. Она оказывалась "ударным" группам нового государства - рабочим, красноармейцам, а также тем, кто пострадал от контрреволюции, стихийных бедствий, семьям, потерявшим кормильцев. Иначе говоря, учитывались социальные риски.

Социальное страхование объявлялось институтом буржуазного права¹⁵, системой распределения пособий управляли Наркоматы труда и социального обеспечения (распределение ролей между ними не раз менялось, не было ранжированного научного подхода к фондам соцстраха и соцобеспечения, а тенденция бюджетной централизации достигла предела). Средним звеном распределения были местные советы, низовым - предприятия и учреждения. И тем не менее абсолютной военной коммунизации соцстраха не произошло.

НЭП подтвердил линию пролетарской диктатуры в системе социального страхования: "... Дело социального страхования не может стать "независимой ветвью рабочего движения", не зависящей от государственного аппарата и профессионального движения. В такой "независимости" нет никакого смысла - ни принципиального, ни практического, - утверждали сторонники "генеральной линии". - В соответствии с этим установлено, что социальное страхование будет проводиться и государственными органами, и выборными страховыми кассами, при ближайшем и непосредственном участии профсоюзов"¹⁶.

Восстановленная, казалось бы, трехсубъектность в распределении средств была мнимой. Зато реальным был урок, вынесенный из эпохи военного коммунизма: всех по необходимости не обеспечить и выход, стало быть, один - в централизованном, экономном и рациональном распределении средств, в избирательности социальной поддержки. Л.Д. Троцкий в "профсоюзной дискуссии" предложил было: "В области потребления, то есть в условиях личного существования трудящихся, необходимо ввести линию уравнительности. В области производства принцип ударности еще долго останется у нас решающим". В.И. Ленин на это заметил: "И в потреблении ударность, и в производстве"¹⁷.

Поэтому напрасно Московский областной съезд больничных касс, характеризованный как "меньшевистский", пытался сохранить самостоятельность самого дела социального страхования, выделение его в особую финансовую статью, самоуправление касс и делегирование государственным органам исключительно контроля за выполнением законов. При такой системе невозможно было бы сделать соцстрах инструментом поддержки ударничества, соцсоревнования, укрепления трудовой дисциплины и борьбы с текучестью рабочей силы, а именно такие цели определялись для соцстраха в "реконструктивный период". Соцстрах должен был стать и воспитательным средством для нового пополнения рабочих за счет крестьян. Крестьянам инкриминировались "собственнические настроения", проявлявшиеся в требовании высокой оплаты, хорошего снабжения, приличного жилья (что отчасти все-таки считалось справедливым). Их необходимо было переориентировать на иные ценности - на солидарность с государственными приоритетами, т.е. на рост производительности труда и строительство первоочередных отраслей индустрии, и совокупно с этим на привязанность к данному месту работы, с теми условиями, которые оно может обеспечить.

Так, стопроцентная оплата временной нетрудоспособности зависела от стажа в целом, от стажа работы на данном предприятии, от членства в профсоюзе, от принадлежности к "ударникам" и "организаторам производства". Сложная ранжированность на этот счет в директивных документах 1931 г. вызвала бурный отклик за рубежом: советскую власть упрекали в отходе от ленинской страховой программы. Советские пропагандисты не оставались в долгу и приводили, например, такое высказывание в газете союза немецких предпринимателей "Фюрербрифе" вскоре после прихода Гитлера к власти: "Принявший колоссальные размеры нарост социального страхования должен быть энергично урезан, чтобы не культивировать люмпен пролетариев"¹⁸.

Что касается распределения средств по отраслям, приведем характерные данные 1932 г., которые публиковались как наглядно агитирующий факт. Ясельное строительство на Украине: 31,2% всех средств - угольная промышленность, вместе с другими ведущими отраслями (металлургия, машиностроение, горнорудная, химическая) - 69,7%. Средства на социально-бытовое обслуживание в расчете на одну социально застрахованную женщину: по ясельному обслуживанию - 9 руб. 04 коп. в ведущих промышленных и добывающих отраслях, в иных - 6 руб. 82 коп.; по детским садам - 8 руб. 77 коп. и 2 руб. 85 коп. соответственно; на питание школьников - 1 руб. 12 коп. и 55 коп.¹⁹

Как достойное осуждения упущение отмечался тот факт, что санаторно-курортная помощь не дотягивает даже до 80% в показателе обслуживания преимущественно рабочих "от станка", в тяжелом машиностроении и добывающих отраслях.