МЕСТУПР

92	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

В обязанности регистрирующего органа входит:

1)проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;

2)проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3)присвоение уставу муниципального образования государственного регистрационного номера;

4)выдача свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования;

5)включение сведений об уставе муниципального образования

âГосударственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

После регистрации устава муниципального образования сведения о нем поступают в виде соответствующей записи и документов в реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. В свою очередь совокупность реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации образует Единый государственный реестр уставов муниципальных образований.

В Государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:

1)государственный регистрационный номер устава муниципального образования;

2)реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);

3)сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

4)сведения о внесении изменений в устав муниципального образования (реквизиты муниципального нормативного правового акта, которыми внесены изменения в устав).

С 1 сентября 2005 г. в соответствии с требованиями федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131 и «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. ¹ 97, а также указа Президента РФ «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» от 13 октяб-

ðÿ 2004 ã. ¹ 13131 и приказа Минюста России «Об утверждении

1 Óêàç Президента РФ от 13.10.2004. ¹ 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 42. Ст. 4108.

5. ɉɪɚɜɨɜɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ

93

Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам» от 28 января 2005 г. ¹ 71 главными управлениями Ми-

нистерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам

èих структурными подразделениями в субъектах РФ осуществляется государственная регистрация уставов муниципальных образований è

муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования.

Âкаждом субъекте Российской Федерации располагается Управление Министерства юстиции РФ, в структуре которого находится

отдел законодательства субъекта Российской Федерации, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований.

Так, уставы муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах какого-либо федерального округа, регистрируются в субъекте РФ, а затем данные о регистрации передаются в Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, находящееся в административном центре округа.

Факт государственной регистрации устава влечет за собой вклю- чение наименования муниципального образования в реестр муниципальных образований.

Порядок формирования и ведения государственного реестра муниципальных образования определен постановлением Правительства РФ от 1 июля 2005 г. «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации».2

Âсоответствии с постановлением внесению в государственный реестр подлежат все муниципальные образования, которые прошли процедуру регистрации устава муниципального образования.

Для внесения муниципального образования в государственный реестр глава муниципального образования представляет в Министерство юстиции Российской Федерации следующие документы:

а) заявление, подписанное главой муниципального образования

èсоставленное по установленной форме;

1Приказ Минюста России от 28.01.2005 ¹ 7 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. ¹ 10. 7 марта.

2Постановление Правительства РФ от 01.06.2005 ¹ 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. ¹ 24. Ст. 2370.

94	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

б) официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район), а для городов федерального значения — официальный текст закона об установлении границ внутригородских муниципальных образований;

в) копия устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации;

г) копия свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.

После получения необходимых для внесения записи в реестр документов Министерство юстиции Российской Федерации в месяч- ный срок:

а) производит необходимую запись в государственном реестре; б) оформляет и выдает заявителю свидетельство о включении му-

ниципального образования в государственный реестр; в) в случае нарушения порядка представления указанных доку-

ментов сообщает о выявленных нарушениях заявителю и устанавливает срок для их устранения.

Государственный реестр муниципальных образований ведется Министерством юстиции РФ и его территориальными органами. Таким образом, происходит логичное соединение полномочий по регистрации уставов муниципальных образований и внесению в государственный реестр муниципальных образований, чьи уставы прошли процедуру регистрации.

Информация, содержащаяся в государственном реестре муниципальных образований, находится в свободном доступе и может быть предоставлена в случае запроса любому заинтересованному органу власти или лицу.

Продолжая далее вести речь о правовых актах местного самоуправления, нужно сказать, что правовые акты, принятые на референдуме или сходе граждан, так же как и устав муниципального образования, имеют высшую юридическую силу на всей территории этого муниципального образования и обязательны для исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами, предприятиями, организациями, учреждениями и населением.

Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимаются по вопросам местного значения и не могут противоречить уставу муниципального образования.

5. ɉɪɚɜɨɜɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ

95

В муниципальных правовых актах в наибольшей степени проявляется конкретный характер предписаний, так как на них в значи- тельной мере влияет само население муниципального образования.

Все муниципальные правовые акты могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законом.

Ʉɨɧɬɪɨɥɶɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ

1.Определите этапы в развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.

2.Проведите сравнительный анализ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. ¹ 154-ФЗ.

3.Каков порядок разработки, принятия и регистрации устава муниципального образования?

4.Какие основные требования предъявляются к уставам муниципальных образований?

5.Дайте классификацию иных правовых актов муниципальных образований.

Ƚɥɚɜɚ

Ɍɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɟ ɨɫɧɨɜɵ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ

6.1. ɉɨɧɹɬɢɟ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɯ ɨɫɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

Территориальные основы местного самоуправления — это институт муниципального права, закрепляющий и регулирующий территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения1.

Âст. 131 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций. Эту норму можно считать территориальной основой местного самоуправления

âнаиболее общем виде.

ÂФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

âст. 10 положение ст. 131 Конституции РФ более конкретизировано и выглядит следующим образом:

«Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения».

Согласно ст. 1 того же законодательного акта сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов),

âкоторых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

ξгородское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

1 Ñì.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд. С. 222.

6. Ɍɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɟ ɨɫɧɨɜɵ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ

97

ξмуниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенче- ского характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

ξгородской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

ξâнутригородская территория города федерального значения —

часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы мест-

ного самоуправления.

Таким образом, в новом Федеральном законе в отличие от Закона 1995 г. четко указано, какие виды муниципальных образований должны иметь место на территории России.

Министерством регионального развития Российской Федерации в 2005 г. был проведен анализ хода установления границ муниципальных образований и наделения их соответствующим статусом в рамках процесса реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований в России на июль 2005 г. составило 24 396. Из них:

ξмуниципальных районов — 1805;

ξгородских округов — 532;

ξгородских поселений — 2087;

ξсельских поселений — 19 736;

98	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

ξ внутригородских территорий городов федерального значе- ния — 2361.

Важно понимать, что население городского или сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления как по решению органов государственной власти, так и на основании решения, принятого сходом граждан или на местном референдуме.

Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. установил двухуровневую систему территориальной организации местного самоуправления. Первый (низовой) уровень местного самоуправления составляют сельские и городские поселения. Второй уровень представляют муниципальные районы.

Субъекты Российской Федерации праве самостоятельно определять принцип, положенный в основу территориальной организации местного самоуправления на своей территории: поселенческий или районный. В зависимости от этого можно говорить о двухуровневой либо одноуровневой системе территориальной организации местного самоуправления в субъекте.

Введение двухуровневой модели местного самоуправления на уровне федерального закона повлекло за собой следующий необходимый шаг: в законодательстве о местном самоуправлении появилась такая территориальная единица, как межселенная территория.

Межселенная территория — это территория между поселениями

âграницах муниципального района, на которой ввиду низкой плотности населения не созданы муниципальные образования-поселения.

6.2.Ɍɟɪɪɢɬɨɪɢɹ ɢ ɡɟɦɥɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ

Âнаиболее общем виде территорией муниципального образования является пространство (земля) в пределах, очерченных границами этого муниципального образования, вне зависимости от формы собственности и целевого назначения. Соответственно нужно разли- чать территорию муниципального образования как часть земной поверхности, находящуюся в границах муниципального образования, и муниципальную землю как часть земной поверхности, находящуюся

âграницах муниципального образования и принадлежащую этому муниципальному образованию на праве собственности.

1 Ñì.: Справка о количестве муниципальных образований в Российской Федерации (по итогам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. ¹ 5. С. 23.

6. Ɍɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɟ ɨɫɧɨɜɵ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ

99

Âсвязи с тем что новый Федеральный закон от 2003 г. четко определил пять видов муниципальный образований, необходимо вести разговор о территории каждого вида, так как в каждом случае будет своя специфика.

1. Городские и сельские поселения включают в себя исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

Âподп. 5 п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

А в состав территории сельского поселения в соответствии с подп. 6 п. 1 ст. 11 Закона могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый).

Важно, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав поселения.

2. В состав территории муниципального района входят территории всех поселений в границах этого района, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории. При этом территория поселения (поселений) должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Таким образом, на примере муниципального района реализуется двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления.

3. Территория городского округа — это территория городского поселения, которое в соответствии с законом субъекта Федерации, наделено статусом городского округа.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных

100	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

полномочий, а также при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий. При этом городской округ не является частью муниципального района.

4. Внутригородская территория города федерального значения —

часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Что касается размеров территории муниципальных образований, то в самом Законе точных требований, естественно, не содержится. Однако сказано, какие критерии могут быть положены в основу определения размеров территорий муниципальных образований.

Можно сделать вывод о том, что примерный радиус сельского поселения не может составлять более 10 км. А примерный радиус муниципального района — 40—50 км. Конечно, это примерные размеры, и на практике территория муниципального образования может иметь иные параметры.

Указанные выше требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Достаточно важным критерием территориальной организации местного самоуправления, а также наделения муниципального образования статусом сельского поселения или муниципального района являются плотность и численность населения.

Естественно, что без населения, даже при наличии всех прочих признаков, невозможно говорить о местном самоуправлении и о фактическом выражении его территориальной организации — муниципальном образовании.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ¹ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. подразумевает условное разделение страны на территории с высокой и низкой плотностью населения. На территориях с низкой плотностью населения должны создаваться муниципальные образования и межселенные территории между ними. На территориях с высокой плотностью населения должны создаваться муниципальные образования без межселенных территорий.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации.

6. Ɍɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɟ ɨɫɧɨɜɵ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ

101

К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации.

Пересмотр статуса территорий с низкой и высокой плотностью населения, согласно Федеральному закону ¹ 131-ФЗ, может производиться не чаще 1 раза в 5 лет.

На сегодняшний день средняя плотность сельского населения в Российской Федерации составляет 2,9 человека на 1 кв. км. Следовательно, плотность сельского населения на территориях с низкой плотностью составляет примерно 0,75 человека на 1 кв. км., а плотность сельского населения на территориях с высокой плотностью — не менее 9 человек на 1 кв. км.

Таким образом, по справедливому мнению авторов Комментария к Федеральному закону 2003 г., при формировании территорий муниципальных образований необходимо исходить из следующих приоритетов:

ξвыполнение требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. к составу и размерам территории муниципального образования, численности населения;

ξмаксимально возможный учет наличия инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и исполнения возложенных государственных полномочий;

ξучет источников доходов, необходимых для формирования доходной базы местных бюджетов.1

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Данную конструкцию нормы закона нельзя признать удачной, так как в подп. 3 п. 1 ст. 11 дан исходя из буквы закона исчерпывающий перечень земель, составляющих территорию поселения, но это не так. Кроме того, в Федеральном законе нет отдельной статьи, в которой были бы перечислены земли муниципальных образований.

1 Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Подготовленный авторским коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы (г. Саратов) // Справочная система КонсультантПлюс.