МЕСТУПР

62	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

значения исходя из интересов населения, его исторических, национальноэтнических и иных особенностей.

В соответствии со ст. 10 Закона 1991 г. в России должны были быть образованы представительные è исполнительные органы местного самоуправления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно-террито- риальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.

Однако Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. носил характер переходного, и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил неурегулированными. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения1.

На основании этого Закона в последующие два года было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов по отдельным вопросам развития местного самоуправления в России. В подавляющем большинстве это были указы Президента РФ. Однако «политическая направленность указов Президента РФ, неопределенность их некоторых положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократиче- ского государства»2.

Необходимость дальнейших преобразований в области развития местного самоуправления в России оставалась чрезвычайно высокой.

По этому поводу Г.В. Воронцова пишет: «Местные Советы, как органы местного самоуправления, мало сумели себя проявить. Вопервых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большой инерции попрежнему стремились много брать на себя исполнительные органы, главы администраций, сдерживая деятельность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складыва-

1Ñì.: Дмитриев Ю.А. Пылин В.В. Закон о местном самоуправлении // Ленинградская панорама. 1990. ¹ 3. С. 2—3.

2Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. С. 70—71.

3. ɂɫɬɨɪɢɹ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ

63

лись лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП. И наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного самоуправления, так как в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” и от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям»1.

В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая в ст. 12 закрепила положение о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

1995—2003 гг. — время интенсивного становления местного самоуправления в России на основе подлинно демократического законодательства с предоставлением населению широких прав в области самоуправления.

На основе норм Конституции РФ в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым были определены новые правила организации и осуществления местного самоуправления в нашей стране.

Федеральный закон от 28 августа 1995г ¹ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил наиболее общие принципы и правила организации и осуществления местного самоуправления в России, предоставив субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных образования возможность в значительной степени самостоятельно регулировать вопросы самоуправления.

Однако практически во всех субъектах РФ наблюдались нарушения прав местного самоуправления, а в некоторых из них мест-

1 Воронцова Г.В. О ходе реформирования системы власти на примере становления муниципальных образований Ставропольского края // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. ¹ 4.

64	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

ного самоуправления фактически не было вовсе. В таких условиях очевидной стала необходимость создания нового федерального закона, который установил бы новые правила организации местного самоуправления и компетенцию в области местного самоуправления субъектов Российской Федерации.

В 2003 г. начался современный этап реформирования местного самоуправления в России; произошло очередное качественное изменение порядка организации и осуществления местного самоуправления с приближением отечественной модели к романо-германской модели местного самоуправления.

Этот этап в развитии местного самоуправления в России основан на Федеральном законе от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ƚɥɚɜɚ

Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɦɨɞɟɥɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɡɚɪɭɛɟɠɧɵɯ ɫɬɪɚɧɚɯ

4.1. Ʉɥɚɫɫɢɮɢɤɚɰɢɹ ɨɫɧɨɜɧɵɯ ɦɨɞɟɥɟɣ (ɫɢɫɬɟɦ) ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɡɚɪɭɛɟɠɧɵɯ ɫɬɪɚɧɚɯ

Изучение местного самоуправления предполагает обращение к опыту зарубежных государств, в том числе знание основных моделей местного самоуправления в зарубежных странах. Местное самоуправление во всем мире существует как особая форма организации власти населения на местах. Соответственно местное самоуправление во всех странах имеет следующие общие черты:

ξпредставляет собой власть населения;

ξневозможно без прямого участия населения в самоуправлении и формирования выборных органов местного самоуправления;

ξотносительно обособлено от государства;

ξимеет территориальную, финансово-экономическую и организационную самостоятельность;

ξнаделено собственной компетенцией.

Существует значительное количество классификаций моделей организации местного самоуправления в зарубежных государствах.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют англосаксонскую, французскую, германскую модели1. Близкая по смыслу классификация у М.А. Штатиной, которая выделяет муниципальную (англосаксонскую)

систему è биполярную (романо-германскую) системы. В муниципальную (англосаксонскую) систему входят британская унифицированная модель и североамериканская диверсифицированная модель. В биполярную (романо-германскую) — романская, германская, скандинавская, латиноамериканская2.

1Ñì.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006.

2Ñì.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 88—90.

66	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

Е.Г. Аминица и А.Т. Тертышный отмечают, что в практике западных стран принято различать три основных типа местного самоуправления: англосаксонский (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.), французский (континентальный) (Франция, Италия, Бельгия, Испания, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока) и смешанный (ФРГ, Япония)1.

Âто же время, например, В.Е. Чиркин выделяет англосаксонскую,

романо-германскую, иберийскую модели è систему советов2.

Нужно учитывать, что разделение типов организации на модели осуществляется на основе двух основных критериев: 1) степени определенности компетенции местного самоуправления в национальном законодательстве; 2) способах и жесткости административного контроля деятельности органов местного самоуправления.

Âто же время местное самоуправление, являясь сложным поли- тико-правовым и социальным феноменом, имеет индивидуальные особенности в каждом конкретном государстве и даже в его отдельных частях, что позволяет говорить о том, что в мире существует столько моделей и типов местного самоуправления, сколько государств учредили этот институт.

Выделение моделей местного самоуправления позволяет лучше рассмотреть особенности этого института и сравнить разнообразие местного самоуправления в странах мира.

Тем не менее следует учитывать, что любая классификация систем местного самоуправления носит достаточно условный характер (системы местного самоуправления разного типа могут иметь ка- кие-то общие признаки). К тому же в мире наблюдается тенденция к конвергенции (сближению по некоторым основным признакам) правовых систем, в том числе в сфере местного самоуправления.

Итак, все приведенные выше классификации моделей организации местного самоуправления в зарубежных странах обладают своими достоинствами и недостатками. Наиболее простой является классификация моделей местного самоуправления на три типа: англосаксонский,

континентальный (романо-германский) è смешанный. (Применение

êместному самоуправлению в конкретной стране терминов «тип», «модель», «система» зависит от традиции и сложности используемой классификации. Наиболее распространен термин «модель»).

1Ñì.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. Аналогичной точки зрения придерживается Т.С. Емельянова См.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. С. 137—143.

2Ñì.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

4. Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɦɨɞɟɥɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɡɚɪɭɛɟɠɧɵɯ ɫɬɪɚɧɚɯ 67

4.2. Ⱥɧɝɥɨɫɚɤɫɨɧɫɤɚɹ ɦɨɞɟɥɶ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

Муниципальная (англосаксонская) модель возникла в Великобритании, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими британскими колониями.

Англосаксонская модель местного самоуправления характеризуется следующими особенностями. Главным органом муниципальной единицы признается совет муниципального образования — коллегиальный представительный орган, который избирается населением и имеет право принятия окончательных решений. Руководитель совета (например, мэр города) может избираться или населением, или советом. Полномочия муниципального совета считаются специальными и строго определены в законе.

Муниципальным органам разрешается делать лишь то, что прямо закреплено в законе. Не существует никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных административно-территориальных единицах, каждый из них призван решать строго определенные для него местные вопросы.

В Великобритании контроль деятельности местных органов по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона возложен на специальное министерство — окружающей среды. По вопросам делегированных полномочий — на соответствующие отраслевые министерства. Любой совет может напрямую обращаться

âминистерства без учета территориальной подведомственности. Решения органов местного самоуправления невозможно отменить

âадминистративном порядке. Действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц. Суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным.

Существует две основные разновидности англосаксонской системы: английская è североамериканская модели.

Английской (унифицированной) модели присуще признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов, отсутствие на местном уровне строгого разделения властей (органы местного самоуправления сочетают законодательные и представительные функции), а также унификация правового статуса административно-террито- риальных единиц и органов местного управления одного уровня1.

Примечательно, что в соответствии с Законом о парламентском уполномоченном 1967 г. был введена должность не только омбуд-

1 Ñì.: Административное право зарубежных стран. С. 89.

68	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

смена, действующего в сфере государственной администрации, но и омбудсмена, действующего на местном уровне. Это оптимизирует защиту прав граждан на уровне, территориально максимально приближенном к деятельности органов местного самоуправления1.

Североамериканской (диверсифицированной) модели присуще признание субъектом местного самоуправления населения, особым образом организованного, а также многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Это означает, что в разных штатах США могут применяться разные варианты организации и осуществления местного самоуправления.

Âстранах англосаксонской и континентальной систем применяется разная юридическая техника определения вопросов местного значения.

Âанглосаксонских государствах, как правило, закон устанавливает подробный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования: считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномо- чий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными. В США, например, судебная практика неукоснительно придерживается так называемого правила Диллона, в соответствии с которым любое разумное, справедливое, существенное сомнение в наличии у муниципальной корпорации того или иного полномочия трактуется против органа местного самоуправления2.

Если местный орган считает, что ему необходимы дополнительные полномочия, прямо не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона о конкретном муниципалитете, либо к секретарю соответствующего министерства с ходатайством об издании указа, впоследствии подлежащего утверждению парламентом3.

Организация местного самоуправления относится согласно 10-й поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их

1Ñì.: Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М.: БЕК, 1997. С. 63—64.

2Ñì.: Государственное управление и государственная служба за рубежом / Под ред. В.В. Чубинского. М., 1998.

3Ñì.: Административное право зарубежных стран. С. 81.

4. Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɦɨɞɟɥɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɡɚɪɭɛɟɠɧɵɯ ɫɬɪɚɧɚɯ 69

законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и полномочий1.

В Соединенных Штатах Америки муниципалитеты первенствуют среди всех типов местного самоуправления по количеству функций и величине расходуемых средств: местный контроль, получение

èраспределение субсидий (федеральных и штатов), получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, установление местных налогов и сборов и др. Правительства многих штатов передали в ведение муниципалитетов полицию, противопожарную охрану, а также другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах.

Можно выделить две наиболее распространенные формы муниципального управления в США: «городской совет — управляющий»

è«мэр — городской совет». Они включают в себя местные избираемые нормотворческие органы 2.

По первой схеме совет назначает на определенный срок профессионального чиновника — управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции.

Управление по схеме «мэр — городской совет» получило наибольшее распространение. При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета3.

4.3.Ʉɨɧɬɢɧɟɧɬɚɥɶɧɚɹ (ɪɨɦɚɧɨ-ɝɟɪɦɚɧɫɤɚɹ) ɫɢɫɬɟɦɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

Если англосаксонский тип, по мнению Е.Г. Аминицы и А.Т. Тертышного, характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим

1Ñì.: Административное право зарубежных стран. С. 373.

2Ñì.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. М., 1990. С. 3.

3Ñì.: Штатина М.Ф. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М., 1994. С. 22—29.

70	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

органам, центру, то континентальный тип самоуправления отлича- ется, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории — и где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель — подчинение себе деятельности местных сообществ1.

В странах континентальной модели местного самоуправления акты государственного парламента определяют главным образом сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируются регламентарным законодательством. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются общей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция. Так, в Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам2.

А.Н. Козырин и М.А. Штатина, говоря о континентальной модели, выделяют четыре ее разновидности: романская, германская, скандинавская è латиноамериканская модели3. Континентальную модель они обозначают как биполярную систему местного самоуправления, которая характеризуется рядом признаков:

ξв одной административно-территориальной единице функционируют и система местного самоуправления, и система прямого государственного управления;

ξсубъектами местного самоуправления признаются местные сообщества, наделяемые правами юридического лица публич- ного права;

ξкомпетенция территориального сообщества считается общей, определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено»;

ξдеятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти4.

1Ñì.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Óêàç ñî÷.

2Ñì.: Административное право зарубежных стран.

3Òàì æå. Ñ. 89—90.

4Òàì æå.

4. Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɦɨɞɟɥɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɡɚɪɭɛɟɠɧɵɯ ɫɬɪɚɧɚɯ 71

Органами местного самоуправления являются: коллегиальный представительный орган, глава исполнительной власти и коллегиальный исполнительный орган, распределяющие между собой полномочия представительной и исполнительной власти на местах, при этом деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.

Романская модель наиболее ярко представлена во Франции и Италии, но действует также в Испании, Португалии, Греции. Для нее характерны: унификация правового статуса административнотерриториальных единиц и органов местного самоуправления одного уровня; наличие коллегиальных исполнительных органов местного самоуправления (бюро местных советов во Франции и джунт в Италии).

Во Франции во главе коммуны (наиболее многочисленные территориальные коллективы во Франции, в которых осуществляется местное самоуправление) стоит муниципальный совет, избираемый населением на шесть лет и насчитывающий от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей коммуны. Среди важнейших полномо- чий муниципального совета: а) бюджетные; б) полномочия по созданию новых служб; в) полномочия по управлению имуществом коммуны; г) полномочия в ряде других областей (например, по утверждению проектов гражданского строительства). Муниципальный совет организует муниципалитет, избирая мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют исполнительную власть коммуны. Положение мэра по французскому праву отличается «функциональной двойственностью»: он выступает то как представитель коммуны, то как представитель государства1.

Нужно отметить, что во Франции коммуны как органы местного самоуправления входят в систему органов государственной власти.

Германская модель успешно функционирует в Германии, Австрии, Бельгии, Швейцарии. Для нее характерны: многообразие форм и методов организации местного самоуправления; тщательная и детализированная регламентация статуса местных органов; выделение обязательных и факультативных полномочий местного самоуправления.

Существует выраженная тенденция к установлению единообразия в этом плане. Скажем, в Германии, где еще после войны насчи- тывалось четыре основные модели местной администрации, в настоящее время наблюдается почти полное единообразие административных режимов; и это несмотря на то, что после объединения страны количество земель возросло с 11 до 16. Администрации всех

1 Административное право зарубежных стран. С. 236—237.