1. Законодательный процесс на федеральном уровне.

1.1 Понятие и стадии законодательного процеса

Согласно ст. 105, 108 Конституции РФ на федеральном уровне существуют два вида законов — федеральные законы и федеральные конституционные законы.

Если возникнет вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ, то все зависит оттого, чего они касаются. Согласно ст. 135 Конституции, когда речь пойдет о положениях гл. 1,2,9 и палаты примут большинством в три пятых голосов каждой палаты решение о необходимости их пересмотра, придется созвать Конституционное Собрание, которое либо подтвердит неизменность действующей Конституции, либо разработает проектновой Конституции. Этот проект принимается двумя третями общего числа членов Конституционного Собрания либо выносится на референдум Российской Федерации (по обращению Конституционного Собрания его назначает Президент РФ). Таким образом, по данной процедуре возникает не просто закон Российской Федерации, а новая Конституция.

В ст. 136 Конституции РФ сказано, что поправки к гл. 3—8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. По запросу Думы постановлением от 31 октября 1995 г. Конституционный Суд РФ дал толкование ст. 136¹: поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта — закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» был принят в 1998 г.

Таким образом, можно говорить о трех видах законов Российской Федерации:

- законы РФ о поправках к Конституции РФ;

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы.

Различие между этими актами может быть проведено по двум критериям :

Во-первых, по предмету.

законы о поправках имеют целевое назначение — вносят изменения в Конституцию;

федеральные конституционные законы принимаются по строго определенному перечню вопросов, перечисленных в Конституции РФ; федеральные законы принимаются по широкому, строго не определенному кругу вопросов, исключая, однако, те, по которым принимаются законы о поправках к Конституции или федеральные конституционные законы.

Во-вторых, по требуемому большинству и процедурам при принятии федеральные законы нуждаются в простом большинстве голосов в каждой из палат, допускают сначала отклонение верхней палатой, преодолеваемое нижнем палатой, для принятия закона в прежней редакции, двумя третями голосов, затем возможно вето Президента, преодолеваемое в обеих палатах двумя третями голосов;

федеральные конституционные законы принимаются последовательно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя четвертями голосов в Совете Федерации (если не будет три четверти голосов в этой палате, закон считается не принятым, и Дума ничего не может сделать, ее возможности преодолеть решение Совета Федерации относительно федерального конституционного закона не предусмотрено), после чего подлежат подписанию и обнародованию Президентом (его вето по этому виду актов не предусмотрено);

закон о поправках принимается по приведенной процедуре конституционного закона, но после этого подлежит одобрению органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. На рассмотрение закона о поправках субъектам дается срок до одного года. Далее Совет Федерации на своем первом заседании, следующем за днем истечения данного срока, устанавливает результаты рассмотрения закона в субъектах и принимает соответствующее постановление. В течение семи дней со дня установления результатов Советом Федерации его Председатель направляет закон Президенту. Не позднее 14 дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке Президент подписывает закон и осуществляет его официальное опубликование. Со дня официального опубликования закон вступает в силу, если им самим не установлена иная дата вступления закона в силу.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата².

Но по поводу понятия «законодательный процесс» в целом и конкретно в Российской Федерации существуют различные мнения. Говоря обобщенно, законодательный процесс — это совокупность стадий, начиная от осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесения законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом;

действий непосредственно парламента, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и кончая принятием закона.

Если считать законодательный процесс совокупностью взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законотворческий процесс» из-за слишком широкого толкования процесса рождения закона нельзя поддержать — законопроекты создаются иногда очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в парламент, законодательный процесс еще не начался. Но и в слишком узком понимании законодательного процесса исключаются из законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появление закона и его вступление в действие попросту немыслимо.

Поэтому надо отдать предпочтение первому подходу.³

Известные ученые-юристы Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в учебнике «Конституционное право России» выделяют 7 (семь) стадий законодательного процесса, которые именуют следующим образом:

1) право законодательной инициативы,

2) предварительное рассмотрение законопроектов,

3) рассмотрение законопроектов в Государственной Думе,

4) принятие закона,

5) рассмотрение и одобрение законов Советом Федерации,

6) особая стадия законодательного процесса - преодоление разногласий между палатами Федерального Собрания,

7) завершающая стадия - подписание и обнародование закона .

Юристы-практики насчитывают значительно большее число стадий, причем это зависит от парламентских традиций и от особенностей политической системы. Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

Предпарламентская стадия

Законодательный процесс начинается с внесения законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы. Часть 1 статьи 104 Конституции РФ⁴определяет 6 таких субъектов. Правом законодательной инициативы обладают следующие субъекты: Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, Государственная Дума, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, а так же Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды (только по вопросам их ведения). Государственная Дума обязана рассмотреть внесенные данными субъектами законопроекты. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов и федеральных конституционных законов, законопроектов о внесении поправок в действующие законы и поправок к законопроектам. Часть 3 статьи 104 Конституции РФ устанавливает набор обязательных документов, необходимых для реализации права законодательной инициативы в форме законопроекта:

- Пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и концепцию законопроекта;

- Текст законопроекта (на титульном листе – указание о том, кто его внес);

-Перечень правовых актов, подлежащих изменению/отмене/приостановлению/дополнению;

-Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должны сопровождаться также заключением Правительства РФ. Отрицательное заключение не является основанием для отклонения законопроекта.

Регламент Государственной Думы определяет следующие положения, которые подлежат обязательному включению в законопроект:

- о сроке и порядке вступления в силу ФЗ, ФКЗ или отдельных их положений;

- о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых правовых актов в связи с принятием данного ФЗ/ФКЗ.

Факт регистрации законопроекта можно считать завершением предпарламентской стадии законодательного процесса.

Парламентская стадия

- Предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе. Задача этапа предварительного рассмотрения – проверка текста законопроекта со всеми сопровождающими материалами требованиям ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы. Законопроект вносится в Государственную Думу на имя её председателя и направляется им со всеми документами в депутатские объединения и комитет палаты, в ведении которого находится предметная область законопроекта. Данный комитет проверяет совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы законопроект на соответствие требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы и в течение 14 дней представляет его вместе с заключением в Совет Государственной Думы. При несоответствии законопроекта указанным требованиям Совет Государственной Думы возвращает его инициатору для их выполнения. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести данный законопроект. Если же законопроект соответствует требованиям, Совет Государственной Думы назначает ответственный по законопроекту комитет и включает проект в примерную программу законопроектной работы палаты на текущую сессию. Данное действие означает признание законопроекта официально внесенным в Государственную Думу⁵

- Рассмотрение законопроекта в первом чтении

Основная цель этапа подготовки и проведения первого чтения – принятие или отклонение палатой концепции законопроекта. Он начинается с того, что в соответствии со ст. 109 Регламента Государственной Думы законопроект направляется Советом Государственной Думы в комитеты, комиссии и депутатские объединения Государственной Думы, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительству РФ, а так же в Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ по предметам их ведения для подготовки и предоставления отзывов, замечаний и предложений. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и её субъектов направляются в высшие законодательные органы субъектов для подготовки предложений и замечаний в срок не позднее, чем за 45 дней до дня рассмотрения их в Государственной Думе. Совет Государственной Думы устанавливает сроки подготовки законопроекта к первому чтению. До принятия законопроекта в первом чтении внесший его субъект законодательной инициативы имеет право изменить его текст или отозвать его на основе письменного заявления. Ответственный комитет имеет право направить законопроект в государственные органы или другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний или проведения экспертиз. Отзывы всех органов, в которые был направлен законопроект, подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях ответственного комитета. Так же любой член такого органа имеет право присутствовать на заседании ответственного комитета с правом совещательного голоса. Законопроект обязан пройти правовую экспертизу, цель которой – установить соответствие законопроекта Конституции, ФЗ и ФКЗ; проверка внутренней логики законопроекта; проверка перечня актов законодательства, подлежащих отмене или изменению. Экспертное заключение Правового управления Государственной Думы, которое проводит данную экспертизу, является обязательным документом для рассмотрения законопроекта в первом чтении. Основной результат подготовки проекта к первому чтению – заключение ответственного комитета (и комитетов-соисполнителей) с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта. Оно принимается голосованием на заседании комитета.

Не позднее, чем за 14 дней до внесения на рассмотрении палаты ответственный комитет направляет законопроект в Совет Государственной Думы. Совет на основании предложения ответственного комитета включает законопроект в порядок работы палаты и назначает дату его рассмотрения в первом чтении. Не позднее, чем за 3 дня до рассмотрения законопроект и сопутствующие материалы направляются Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы и внесшему его субъекту права законодательной инициативы.

Первое чтение регулируется ст. 118 и 119 регламента Государственной Думы. Обсуждается концепция законопроекта, соответствие Конституции, актуальность и практическая значимость законопроекта. Решение о принятии проекта федерального закона в первом чтении принимается простым большинством голосов (больше половины депутатов), а федерального конституционного закона – квалифицированным (2/3 от общего числа депутатов) большинством голосов. Если законопроект не набрал необходимое количество голосов, он считается отклоненным без дополнительного голосования и дальнейшему рассмотрению не подлежит. В случае принятия устанавливается срок внесения поправок в законопроект (15 дней, по предметам совместного ведения – 30). Государственная Дума может также принять решение о всенародном обсуждении принятого законопроекта.