2. Система местного самоуправления в Украине

Идеи местного самоуправления основываются на давних самобытных и самоуправляющихся традициях украинского общества, которые берут свои истоки еще из времен существования территориальной соседской общины. Местное самоуправление развивалось в разных формах и под влиянием разнообразных факторов. В частности, Киевская Русь имела достаточно развитую к тому времени городскую систему, основной чертой которой было общественное самоуправление. Развитию и процветанию Киевской Руси оказывали содействие местные княжества, хотя в дальнейшем расширения автономии привело к распаду государства. Важным шагом в развития самоуправления не только в Украине, но и во всей Европе было распространения Магдебургского права - права городов на самоуправление. Это приводило к экономическому возрастанию регионов. Впервые на Украине это право приобрели города Галицко-Волынского княжества в 1339 году. В 16-17 веке Магдебургское право получили большинство городов Украины. Оно регулировало такие сферы:- устанавливало порядок выборов;- определяло функции органов самоуправления, суда, купеческих объединений, цехов;- решало вопросы связанные с торговлей, опекой, наследованием;- определяло наказания за преступления;-  узаконивало неравенство в правах, в зависимости от пола, происхождения, вероисповедания. К сожалению, в 1831 году украинские города были лишены права на самоуправление. Магдебургское право было ликвидировано Указом Николая 1. В Киеве оно было ликвидировано в 1835 году. Своеобразных форм приобретает местное самоуправление во времена существования Украинского казацкого государства, которое было обусловлено его полково-сотенным устройством (XVІІ-XVІІІ ст.). Полки и сотни одновременно были воинскими и административно-территориальными единицами и пользовались военно-административным самоуправлением. После подписания в 1654 г. договора между Украиной и Московским государством начинается процесс постепенной ликвидации украинских форм местного самоуправления. В Украине вводится комендантская система, которая предусматривала административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления со стороны русских комендантов. В дальнейшем в Украине устанавливались общеимперские формы местного самоуправления. После земской реформы в 1864 г. вводится региональное самоуправление (земские собрания на уровне губернии).В 1870 г. была осуществлена реформа местного самоуправления, которая предусматривала создание городских дум и их исполнительных органов - управ, во главе с городским председателем. В 17-18 веках появились учения про природные права общества, в соответствии с которыми оно будет равной и независимой от государства частью мира. Таким образом, теоретики природного права увидели в местном самоуправлении самостоятельную форму публичной власти, полем деятельности, которой были местные дела, интересы, которые поднимают территориальные общины. В Украине идеи местного самоуправления в их природно-правовой интерпретации пропагандировались такими общественно-политическими деятелями, как Н. Драгоманов, И. Франко, М. Грушевский, а также украинскими народниками конца 19 - начала 20 века. Так, в программе Российско-украинской радикальной партии, созданной в 1890 году под идейным влиянием М. Драгоманова, одним из главных задач партии рядом с обеспечением основных прав человека указывался на необходимость достижения автономии территориальных общин. Идея децентрализации власти и поиска соответствующих форм местного самоуправления были ведущими в творчества большинства представителей прогрессивной украинской интеллигенции того времени. Популярность идеи децентрализации власти среди украинских ученых и политиков имела свои объективные причины. Во-первых, это была своеобразная реакция на чрезмерную централизацию, которая существовала в условиях Русской империи. Во-вторых, децентрализация считалась мерой, которая отворачивает от возможного авторитарного перерождения власти в условиях независимой Украины. И, в-третьих, в самый раз "в конце 19-го начала 20-го веков в некоторых развитых странах состоялось реформирования механизмов в осуществлении публичной власти на основаниях реального местного самоуправления, которое не могло не отразиться на позициях украинской политической мысли. Практические проблемы конституционно-правового развития местного самоуправления в Украине возникали, главным образом, во время его становления конституционным государством. Первая попытка такого становления относится к временам казацкого государства, где изобиловали идеи децентрализации и созданию Конституцию П. Орликом в 1710 году. В этой Конституции в характерных для того времени формулах обобщается практика местного самоуправления и устанавливаются нормы обращения. Понятно, что тогдашнее местное самоуправление нельзя приравнивать с современным, но фактом есть то, что Конституция 1710 года уделяет ему внимание. Со временем практические проблемы конституционно-правового развития местного самоуправления в Украине возникли в связи с формированием конституционной системы УНР. В широко известных ныне Универсалах Украинского Центрального Совета (1917-1918 гг.), что заложили основы украинской государственности, значительное внимание отводилось вопросом местного самоуправления как составной части нового демократического конституционного порядка. Так, в 3-му Универсале ЦР речь шла о демократизации и расширении прав местного самоуправления как органов высочайшей административной власти на местах". Появление 4-го Универсала в секущие 1918 г. прибавила к действующей системе местного самоуправления еще и "Совета рабочо-сельских и солдатских депутатов". "В провозглашенной 29 апреля 1918 г. Конституции УНР закреплялась определенная система местного самоуправления, которую соответственно ее ст. 5 составляли "земли, волости и общины", а их отношения с государством строились по принципу: "не поднимая единой своей власти, УНР предоставляет своим землям, волостям и общинам право широкого самоуправления, придерживаясь принципа децентрализации".

Политические режимы, которые выступали правопреемниками УНР 1918 года (Гетьманат, Директория), так или иначе, использовали идеи местного самоуправления, как с политической, так и с законодательной целью. Идея широкого самоуправления возрождается до конца 1920 г., когда обрабатываются два официальных проекта Конституции УНР. В этих проектах местное самоуправление включало систему общин, волостей, уездов и высших единиц самоуправления. На уровне общин и волостей выборы в органы самоуправления были прямыми. Но, несмотря на это, Центральный Совет испытал поражение, одной из главных причин которой было отсутствие административного аппарата. Итак, конституционные акты и проекты 1914-1920 гг. с их организацией местного самоуправления не воплотились в жизнь - в ноябре 1920 г. УНР прекратило свое существование, но они имеют определенное значение для обогащения современной конституционной теории местного самоуправления, опыта муниципального строительства. После установления на востоке Украины большевистского режима в 1917-1920 гг. система местного самоуправления была ликвидирована. На украинских землях, оккупированных после первой мировой войны Польшей, Чехословакией и Румынией, местное самоуправление в разнообразной мере сохранилось, но везде оно находилось под контролем колониальной администрации. В годы второй мировой войны и на этих землях местное самоуправление было ликвидировано фашистскими оккупантами. В Украинской ССР после победы большевиков власть на местах формально перешла к местным Советам рабочих, крестьян и солдатских депутатов, которые выступали органами диктатуры пролетариата, а со временем - местными органами власти социалистического государства.

Исторический опыт работы местных Советов, например 20-30-х лет, свидетельствует о том, что по своему правовому статусу эти Советы и их исполком были инстанциями единого централизованного аппарата самоуправления и не могли выполнять функции местного самоуправления в следствии отсутствия самостоятельности как материально-хозяйственной, так и управленческой. Советы были чисто государственными структурами с жестким вертикальным подчинением. После принятия Конституции УССР (1937 г.) происходит переименования Советов рабочих и других депутатов в Совет депутатов трудящихся, а с принятием Конституции УССР 1978 г. - последних у Совета народных депутатов. Переименования Советов не сделало их ближе к европейским требованиям: сохранилась все та же иерархическая пирамида Советов - от местных к Верховной раде УССР, которое при этом ничего не решали и были лишь фасадом для территориальной вертикали всевластного партийного аппарата. В советской науке и практике термин "местное самоуправление" до конца 80-х лет не употреблялся. Только в начале 1990 г. под влиянием перестройки был принятый закон СССР "Об общих принципах местного самоуправления и хозяйства в СССР".

Соответственно этому закона система местного самоуправления включала Советы народных депутатов и органы территориального общественного самоуправления. При этом Советы определялись как главная инстанция этой системы. Вместе с тем они остались элементом централизованной системы органов государственной власти, где продолжал действовать принцип демократической централизации. Изменения в законодательстве про местные Совета не были подкреплены соответствующими поправками в Основном Законе - Конституции. Начало реального построения местного самоуправления в Украине было положено принятием Верховной радой Украинской ССР Декларации о государственном суверенитете Украины, которая провозгласила распределение власти по демократическому принципу на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно местные Советы могут быть только негосударственными представительными органами местного самоуправления. А уже 7.12.1990 г. Закон УССР "Про местные советы народных депутатов УССР и местное самоуправление' провозгласил демократические принципы местного самоуправления.26.03.1992 г., в связи с учреждением в 1991 г. института Президента Украины как главы государства и исполнительной власти, был принят новый Закон Украины "Про местные Совета народных депутатов и местное и региональное самоуправление. Этот закон внес принципиальные изменения в статус местных Советов и фактически дополнил к тому времени Конституцию Украины. Дальнейшее развитие самоуправления в новейшей истории Украины связанное с идейными противоречиями политических сил в стране, которые углубляются экономическим кризисом. Но все же компромиссы были найдены и 21.05.1997 г. был принятый закон Украины "Про местное самоуправление". Но теперь, в отличие от предыдущих, он уже подкреплен и защищен Конституцией Украины 1996 года, который дает возможность надеяться только на дальнейшее закрепление и осуществления принципов самоуправления на практике. Существует много мыслей относительно развития местного самоуправления и решение его проблем. Наиболее удачной я считаю концепции А.А. Коваленка и В.В. Медведчука, которые освещают вопрос теории и практики в правовом регулировании местного самоуправления в Украине. Очень полезно также было ознакомиться с мыслями специалистов относительно местного самоуправления в Украине в журналах "Право Украины", "Местное самоуправление", газете "Голос Украины" и других периодических изданий. Определив конституционно-правовые принципы организации местного самоуправления, Конституция фактически положила конец поискам вариантов местного самоуправления в Украине, который был обозначен многочисленными противоречиями, а то и противоположными подходами относительно того, быть или не быть местному самоуправлению и каким оно, должно быть. Но, не смотря на это, местное самоуправление в Украине еще, к сожалению, не стало движущей силой, которая могла бы ускорить демократическое возобновление нашего общества, углубить начатые социально-экономические реформы и разбудить творческую инициативу миллионов граждан. Однако в многочисленных украинских городах появились общественные признаки, которые свидетельствуют: самоуправляющиеся формы общественно-политической и хозяйственной жизни уже приходят на смену жесткой централизации власти и государственному давлению. Возникает необходимость построить четкую вертикаль исполнительной власти, создать условия, которые обеспечили бы системный подход к решению задач, которые назрели в социально-экономическом развитии регионов и городов, усовершенствовать подбор и подготовку управленческих кадров, способных понимать и действовать творчески, нестандартно. Реализация местного самоуправления в Украине обеспечивается системой гарантий, под которыми понимают экономические, политические и правовые условия и средства полной и эффективной реализации территориальными обществами, органами местного самоуправления заданий и функций местного самоуправления. Важнейшие правовые гарантии местного самоуправления получили закрепление в Конституции Украины и Законе «О местном самоуправлении в Украине».

Действующее законодательство Украины уделяет существенное внимание гарантиям организационной самостоятельности местного самоуправления. До организационных гарантий принадлежит: а) положение Конституции Украины о том, что органы местного самоуправления не входят к единственной системе органов государственной власти (ст. 5), а служба в органах местного самоуправления является самостоятельным видом публичной службы (ст. 38); отнесение вопросов избрания органов местного самоуправления, избрание или назначение их должностных лиц к полномочиям местного самоуправления; в) установлено Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 71) запрещение органам исполнительной власти и их должностным лицам вмешиваться в законную деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также решать вопросы, отнесенные Конституцией Украины и законами Украины к полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме случаев выполнения делегированных им советами полномочий, и в других случаях, предусмотренных законом; г) закреплено Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 21) запрещение ограничивать права территориальных общин на местное самоуправление за исключением условий военного или чрезвычайного состояния; д) установленное Законом «О местном самоуправлении в Украине» (п. 1 ст. 73) положения, что акты совета, сельского, поселкового, городского председателя, председателя районного в городе совета, исполнительного комитета сельского, поселкового, городского, районного в городе (в случае ее создания) совета, принятые в пределах предоставленных им полномочий, являются обязательными для выполнения всеми расположенными на соответствующей территории органами исполнительной власти, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами, которые постоянно или временно проживают на соответствующей территории. Принципиальное значение имеет положение ст. 7 Конституции Украины, что местное самоуправление не только признается, но и гарантируется государством.

Финансово-экономические гарантии самостоятельности местного самоуправления заключаются в: а) установлении Конституцией Украины (ст. 142) материальной и финансовой основы местного самоуправления; положении Конституции Украины относительно защиты законом права коммунальной собственности на равных условиях с правами собственности других субъектов (ст. 13); закреплении обязанностей государства финансировать осуществление отдельных полномочий органов исполнительной власти, предоставленных органам местного самоуправления (ст. 143 Конституции Украины), и компенсации расходов органов местного самоуправления, что возникли в результате решений органов государственной власти и предварительно не обеспеченные соответствующими финансовыми ресурсами (ст. 67 Закона «О местном самоуправлении в Украине»); в) предусмотренной Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 61) запрещению вмешательства государственных органов в процесс составления, утверждения и выполнения местных бюджетов, за исключением случаев, предусмотренных законом; г) предусмотренному Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 62) обязанности государства финансово поддерживать местное самоуправление, принимать участие в формировании доходов местных бюджетов, осуществлять контроль за законным, целесообразным, экономным, эффективным расходованием средств и надлежащим их учетом, гарантировать органам местного самоуправления доходную базу, достаточную для обеспечения населения услугами на уровне минимальных социальных потребностей; предусмотренному Законом «О местном самоуправлении в Украине» (статьи 68-70) правые органов местного самоуправления иметь внебюджетные средства, устанавливать местные налоги и собрания, выпускать местные ссуды, лотереи и ценные бумаги и тому подобное.

Гарантии защиты прав местного самоуправления  включают: а) предусмотренные Конституцией Украины обязательность к выполнению на соответствующей территории актов органов местного самоуправления (ст. 144); судебный порядок защиты права местного самоуправления (ст. 145); в) предусмотрено Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 71) право органов и должностных лиц местного самоуправления право обращаться в суд относительно признания незаконными актов местных органов исполнительной власти, других органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, которые ограничивают права территориальных общин, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления; г) установлена Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 72) подотчетность и подконтрольность местных государственных администраций районным, областным советам по соответствующим вопросам местного самоуправления; предусмотрена Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 75) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед территориальными обществами.

Все отмеченные гарантии имеют важное значение для реального осуществления местным самоуправлением своих заданий и функций.

В соответствии со ст. 140 Конституции Украины местное самоуправление является правом территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.

Сущность местного самоуправления состоит в гарантированном государством праве территориальной общины, граждан и их органов в интересах населения решать в пределах действующего законодательства и под свою ответственность значительную часть местных вопросов.

Территориальная организация самоуправления в Украине основывается на объединении общегосударственных и местных интересов.

Среди самых важных признаков органов местного самоуправления выделяют их правовую, организационную, материальную и финансовую автономии.

Правовая автономия  означает, что органы местного самоуправления наделены собственными, присущими только им полномочиями, которые закреплены Конституцией и действующим законодательством Украины. В пределах этих полномочий органы местного самоуправления обладают полной свободой действий.

Организационная автономия  органов местного самоуправления проявляется в их возможности самостоятельно определять и строить свою внутреннюю структуру, с тем, чтобы она соответствовала местным условиям и обеспечивала эффективное управление. Действуя в рамках Закона, органы местного самоуправления не подчиняются другим органам. Контроль же за ними осуществляется лишь с целью обеспечения законности их действий.

Материальная и финансовая автономия  органов местного самоуправления проявляется в их праве владеть и распоряжаться средствами и имуществом для реализации своих функций и полномочий.

Местное самоуправление имеет свою систему, которая состоит из территориальной общины, сельского, поселкового и городского совета, сельского, поселкового и городского головы, исполнительных органов сельского, поселкового, городского совета, районных и областных советов.

Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной как непосредственно, так и через органы местного самоуправления - сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.

В свою очередь сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и иные структуры самоорганизации населения и наделять их частью своей компетенции, предоставлять финансы и имущество. Среди «иных» органов местной самоорганизации населения Закон Украины от 20 мая 1997 г. «О местном самоуправлении в Украине», кроме домовых, уличных, квартальных, называет также формы непосредственного волеизъявления народа - местные референдумы, общие собрания граждан, общественные слушания. Органы местного самоуправления села, поселка, города для более активного осуществления своих прав и реализации обязанностей могут также объединяться в ассоциации, другие формы добровольных объединений.

К органам местного самоуправления, представляющим общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, Конституция Украины и Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» относят районные и областные советы. Вопрос организации управления районами в городах отнесен к компетенции городских советов.

Органами местных властей в АРК Закон Украины от 17 марта 1995 г. «Об Автономной Республике Крым» называет сельские, поселковые, районные, городские, районные в городах советы и их исполнительные органы.

В соответствии со ст. 143 Конституции Украины территориальные громады села, поселка, города непосредственно или через созданные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности и образующим движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, землю, природные ресурсы и т. п. Они же утверждают программы социально-экономического и культурного развития; бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц и контролируют их выполнение; устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с законом; обеспечивают проведение местных референдумов и реализацию их результатов; создают, реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляют контроль за их деятельностью; решают другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции.

Территориальные общины сел, поселков и городов могут объединять на договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения общих проектов или для общего финансирования (содержания) коммунальных предприятий, организаций и учреждений, создавать для этого соответствующие органы и службы.

От имени и в интересах территориальных общин права субъекта коммунальной собственности осуществляют соответствующие советы.

Исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются вопросы: об образовании и ликвидации постоянных и иных комиссий совета; заслушиваются сообщения депутатов о работе в совете, выполнении ими поручений совета; отменяются акты исполнительных органов совета, которые не отвечают действующему законодательству; утверждаются программы социально-экономического и культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц; в порядке, установленном действующим законодательством, принимаются решения относительно отчуждения коммунального имущества; утверждаются местные программы приватизации; регулируются земельные правоотношения, отношения по использованию природных ресурсов; утверждаются местные градостроительные программы, договоры, заключенные главами советов от имени совета, по вопросам, отнесенным к его исключительной компетенции, уставы территориальных общин и др. Советы также создают постоянные и временные комиссии по отдельным вопросам.

Областные и районные советы утверждают программы социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контролируют их выполнение; утверждают районные и областные бюджеты, которые формируются из средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными общинами или для выполнения общих проектов, а также из средств, привлеченных на договорных началах из местных бюджетов для реализации общих социально-экономических и культурных программ, и контролируют их выполнение; решают другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.

В соответствии с ч. 3 ст. 143 Конституции Украины органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти. В этом случае государство финансирует реализацию этих полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины.

В свою очередь местные советы (областные и районные) могут делегировать часть своих полномочий соответственно областным и районным государственным администрациям и контролировать реализацию этих полномочий. Областные и районные советы заслушивают отчеты глав городских государственных администраций, их заместителей, руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений местных государственных администраций об обеспечении бюджета, выполнении программ экономического и социально-культурного развития соответствующей территории, местных экологических программ, а также по другим вопросам, которые связаны с реализацией местной государственной администрацией полномочий, делегированных ей советом.

Органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей территории (ст. 144 Конституции Украины).

Все это дает основания считать, что органы местного самоуправления обладают чертами, приближающими их полномочия к полномочиям органов исполнительной власти, с которыми они тесно взаимодействуют при решении вопросов местного значения.

В вопросах реализации делегированных им полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти. Реализация нормативных актов органов местного самоуправления, принятых с нарушением Конституции и законодательства Украины, может быть приостановлена до решения вопроса об их законности в судебном порядке. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений, действий или бездеятельности органов местного самоуправления, возмещается ими в полном объеме за счет собственных средств.

Местные советы подконтрольны также Верховной Раде Украины, территориальным общинам, суду. Так, в соответствии с Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» полномочия местного совета могут быть досрочно прекращены по решению местного референдума в случае, если совет принял решение с нарушением Конституции и других законов Украины, прав и свобод граждан, и при этом игнорируются требования компетентных органов о приведении принятых решений в соответствие с требованиями законодательства, а также если сессии совета не проводятся без уважительных причин в установленные законом сроки, или совет не решает вопросы, отнесенные к его ведению.

Утверждения реального местного самоуправления в Украине - жизненно необходимое условие его демократического развития, которое служит важной гарантией против возрождения тоталитарного режима. Оно признается такой формой управления местными делами, которые наиболее полно отвечает рыночной экономике и политическому плюрализму, то есть признакам, которые характеризуют гражданское общество и правовое государство.

Н. Азаров: Деятельность органов местного самоуправления в Украине мы сократим…

В ближайшее время численность и функции органов местного самоуправления будут оптимизированы. Об этом на 17-й сессии конференции министров стран-членов Совета Европы, ответственных за местное и региональное управление, заявил премьер-министр Украины Николай Азаров.

«На очереди оптимизация численности и функций местных органов исполнительной власти. Решение будет принято в самое ближайшее время», - сказал премьер. По его словам, цели этих преобразований - «сократить бюрократический аппарат, упростить взаимодействие между местными органами управления и центральной властью с тем, чтобы добиться главного - повышения качества административных услуг, расширение доступа жителей территориальных общин к получению предоставляемых услуг». Н. Азаров  сообщил, что следующим шагом украинских властей станет реформа местного управления и территориальных органов, отвечающих за развитие территориальных общин. Напомним: 1 ноября президент Украины  Виктор Янукович  заявил, что реформа местного самоуправления в Украине приобретет завершенный вид лишь после внесения изменений в Конституцию, которые касаются административно-территориального устройства государства. «Это - изменения в Конституцию, кардинальная перестройка всей административной системы», - подчеркнул глава государства. Он заметил, что основной массив решений относительно реформирования местной власти находится в общем русле конституционных изменений, которые предусматриваются в среднесрочной перспективе. Также Янукович подчеркнул важность проведения реформы местного самоуправления, которая имеет целью усилить развитие регионов Украины.

Президент призвал руководителей регионов активно участвовать во внедрении реформы местного самоуправления. О том, что в ближайшее время в Украине начнется реформа местного самоуправления В. Янукович заявлял еще в августе. Во время встречи с кандидатами на должности председателей районных государственных администраций. Тогда Янукович заявил, что главная цель реформы - децентрализация власти. Также, по словам президента, реформа должна оптимизировать систему государственного управления в регионах, повысить ее эффективность, убрать лишние уровни администрирования.

В 2012 году  в Украине  стартует реформа местного самоуправления. Об этом Президент Украины Виктор Янукович заявил в интервью журналистам в Одессе 17 ноября.

«Цель (реформы) - децентрализовать власть, увеличить полномочия регионов», - приводит слова Президента 17 ноября пресс-служба главы государства.

По словам Виктора Януковича, в Одессе в рамках реформы местного самоуправления будет воплощаться один из пилотных проектов, касающийся планирования бюджета «снизу».

Такие проекты будут реализованы еще в нескольких регионах Украины, добавил глава государства.

Президент отметил, что реформа местного самоуправления - важный инструмент обеспечения стабильности в регионах. «Любые кризисы легче выдерживать, если есть сильное местное самоуправление», - подчеркнул В.Янукович.

«Наша цель - улучшить и уровень, и качество жизни людей. Реформа местного самоуправления - неотъемлемая составляющая этого процесса», - резюмировал Глава государства.

Напомним, ранее «Багнет» сообщал, что по словам главы государства, реформа местного самоуправления  должна оптимизировать систему государственного управления в регионах, повысить ее эффективность, убрать лишние уровни администрирования. Мы также писали о  том,какие реформы будет проводить власть.

«Цель (реформы) - децентрализовать власть, увеличить полномочия регионов», - приводит слова Президента 17 ноября пресс-служба главы государства.

По словам Виктора Януковича, в Одессе в рамках реформы местного самоуправления будет воплощаться один из пилотных проектов, касающийся планирования бюджета «снизу».

Такие проекты будут реализованы еще в нескольких регионах Украины, добавил глава государства.

Президент отметил, что реформа местного самоуправления - важный инструмент обеспечения стабильности в регионах. «Любые кризисы легче выдерживать, если есть сильное местное самоуправление», - подчеркнул В. Янукович.

«Наша цель - улучшить и уровень, и качество жизни людей. Реформа местного самоуправления - неотъемлемая составляющая этого процесса», - резюмировал Глава государства.

Напомним, ранее «Багнет» сообщал, что, по словам главы государства, реформа местного самоуправления  должна оптимизировать систему государственного управления в регионах, повысить ее эффективность, убрать лишние уровни администрирования. Мы также писали о  том, какие реформы будет проводить власть.

Хотя в украинской Конституции местное самоуправление признается как ПРАВО территориальных общин, тем не менее, это право практически не реализовано в каких-либо подзаконных актах. Более того, оно фактически подавляется обязательствами, наложенными на органы самоуправления административно-территориальным строем

От желания органов местного самоуправления сотрудничать или сопротивляться Центру во многом зависит успех внедрения тех или иных решений государственной власти на местах. Исходя из этого, европейские страны пришли к развитию стратегического принципа консультирования и партнерства между центральной властью и органами местного самоуправления.

До Европы еще далеко

К западу от Карпат консультации между представителями центральной власти и местных общин в обязательном порядке проводятся по всем важным и стратегическим вопросам, затрагивающим жизнь местного населения. В частности, консультирование органов местного самоуправления по вопросам Евроинтеграции и ее возможного влияния на жизнь в регионах при разработке и принятии решений о направлении национальной, государственной политики евроинтеграции - стало нормой для европейских стран. В Украине же, на сегодня, практически все вопросы вступления и интеграции в международные и межгосударственные организации принимаются без соответствующей подготовки, без необходимого консультирования с местной властью. Это относится, например, к вопросу вступления в ВТО, к вопросу интеграции в ЕС или НАТО, к вступлению в ЕЭП, и многое другое. Хотя решения по этим вопросам специфически и критически задевают интересы отдельно взятых городов, сел и целых районов.

Или еще более яркое выражение этой проблемы в Украине - назначение областных губернаторов, местных руководителей государственной администрации без учета или предварительных консультаций с местной общественностью. Итог - хронические конфликты между руководителями госадминистраций и местными советами, последним проявлением которых стали дискуссии вокруг замены и назначения губернаторов целого ряда областей сразу после парламентских выборов.

Хуже того. Решения по мажоритарной избирательной системе, подкрепленные далее императивным мандатом, в условиях склонности украинских лидеров к авторитаризму, только усугубляют положение местного самоуправления. Ведь сейчас, по сути, усилилась централизация государственной власти - депутатам на местах отказано в какой-либо самодеятельности. Более того, власть и управленческие полномочия настолько неравномерно распределены, что центральная и вышестоящая власть всегда имеет возможность диктовать свою волю власти нижестоящей. В том числе и объявить анафему всякому непослушному представителю местного управленческого уровня.

Стремление центральной власти задавить всякую инициативу и навязать свое видение и подходы местным органам управления и местному населению особенно усилились в последнее время. Сегодня, в Украине никто и не думает разрабатывать и внедрять какой-либо механизм взаимных консультаций и совещаний между центральной властью и органами местного и регионального самоуправления. Как и на протяжении всей истории Украины, нынешняя центральная власть старается выстраивать вертикаль параллельной власти, которой во все времена отдавалось преимущество перед местными и региональными советами и «правительствами».

Проблема двоевластия всегда решалась очень просто - ресурсы и финансы для реализации интересов местного населения сосредотачивались в руках центральной власти, от которой, в итоге, зависело все течение жизни на местах. Попытки выстраивать некие рамки переговоров и консультаций между центральной властью и местными органами самоуправления, как правило, тонули в политических интригах. Результатом было сохранение вседозволенности и всевластия центральных органов (вплоть до отдельных персоналий власти) над местными властями, бесправие и незащищенность органов местного управления по отношению к центральным и вышестоящим властям.

Ассоциации и коллективные органы представительства местных органов управления так и не стали полноценными партнерами государственной, центральной власти. В этом отношении Украина далеко отстала от стран Балтии, где ассоциации региональных и местных органов самоуправления давно уже стали привилегированными партнерами центральной власти в решении организационно-правовых и материально-финансовых проблем местного населения. Более того, в Украине наблюдаются попытки создания альтернативных ассоциаций и организаций органов местного управления, нейтрализующих друг друга, в угоду центральной власти и тех или иных политических групп.

В итоге, формы коллективных переговоров региональных, местных органов управления и центральной власти так и не получили легитимации, законодательного обоснования. Между тем, в таких бывших социалистических странах как Болгария, Польша, Чехия, Словакия, Румыния, а также в бывших республиках Югославии, рамки и процедуры таких консультаций очень четко оформлены и определены законодательно. По всей Европе известны только два государства, которые вообще не предпринимают никаких попыток включить органы местного самоуправления и их коллективное представительство в определенные структуры законодательного процесса. Эти страны - Украина и Сербия, где напрочь отсутствуют какие-либо прописанные механизмы достижения консенсуса, не говоря уже о системе легальных, политико-правовых консультаций между органами местного и регионального самоуправления, с одной стороны, и центральной властью, - с другой.

Подавленный суверенитет

Независимо от механизмов политико-правового решения вопроса суверенности и автономности органов местного самоуправления, международный опыт говорит об одном: для эффективного обеспечения прямого и реального представительства интересов органов местного и регионального самоуправления, требуется разработка и принятие неких постоянных, обязательных легально-правовых процедур, консультаций и диалога между ними и любой вышестоящей инстанцией. Кроме того, нужно правовое закрепление роли их самоуправляющихся организаций и ассоциаций в законодательном процессе, а также принятие императива непосредственной консультации с соответствующим органом местного самоуправления при решении вопросов, напрямую его затрагивающих - будь-то строительство автомагистрали, выделение земли под застройку, возведение памятников, культовых сооружений и иных объектов культуры. К примеру, в Швеции, несмотря на традиционное тесное взаимодействие между органами местного и регионального самоуправления и центральной властью, отсутствие таких процедур и структур в последние 10 лет привело к ослаблению этой связи. Только наличие и узаконенность таких процедур позволяет учитывать позиции и интересы местной общественности (в лице органов местного самоуправления) при разработке и имплементации той или иной государственной политики, тех или иных законов и государственных программ.

Степень демократичности государства измеряется непосредственной способностью центральной власти наладить диалог с местной властью, без выкручивания рук. В Украине пока местные сообщества, как правило, ставятся перед свершившимся фактом принятых решений, затрагивающих их бытие. Судьбоносные для местных общин решения все еще принимаются в закрытом режиме, с использованием интриг, закулисной борьбы, лоббирования и договоренностей между кланами и группами, за тридевять земель от места событий. В условиях либерализации общественного устройства, такая практика стала причиной многих локальных конфликтов по всей Украине. Отношение центральной власти к органам местного самоуправления все еще зависит от множества факторов, лежащих за пределами правового поля, - оценки политической принадлежности представителей органов местного самоуправления, значения территории для тех или иных групп интересов, этнического состава местной общности, и др.

К сожалению, в основе нынешних принципов административно-территориальной организации многих государств, в том числе и Украины, остался принцип зонирования и геодезической разметки, развитый еще в начале прошлого века для классификации и спецификации географических территорий и земель. Сегодня же, в эру глобализации, в основу организации управления общественно-политическими процессами должны быть положены, в первую очередь, основополагающие принципы прав и свобод человека. В соответствие с этим, именно местное самоуправление общности людей, которое прибегает к делегированию полномочий снизу вверх, определяет административно-территориальную организацию государства, а не государственно-бюрократическое правление навязывает свою систему контроля, учета и исполнения сверху донизу.

В мире противоборствуют две тенденции правового развития местного самоуправления. С одной стороны - тенденция к минимизации его роли (Англия, Голландия, Финляндия, Португалия). А также - тенденция усиления его влияния на центральную власть, и, следовательно, передача полномочий на местный уровень (Германия, Испания, Италия). Второй подход предполагает снижение уровня контроля со стороны центральной власти, содействие развитию сильного руководства и высококвалифицированных лидеров местного самоуправления (на местах), наделение большими полномочиями и властью местное население и местные общины, а также обеспечение развития, улучшение качества, комплексного предоставления услуг местному населению.

Несмотря на то, что в украинской Конституции местное самоуправление признается как ПРАВО территориальных общин, тем не менее, это право практически не реализовано в каких-нибудь подзаконных актах. Более того, это право фактически подавляется обязательствами, наложенными административно-территориальным строем.

Справедливости ради, следует отметить, что, сегодня законодательно закреплены компетенции органов местного самоуправления по обеспечению экономического развития, по планированию, контролю над ценообразованием, по обеспечению социальной защиты и социальной инфраструктуры. А также по решению жилищных вопросов и по обеспечению функционирования ЖКХ, по развитию и обеспечению здравоохранения, спорта, образования, культуры, недвижимости, и окружающей среды. Однако передача данных функций осуществлялась без должной подготовки, в условиях сурового дефицита ресурсов, - как материальных и финансовых, так и кадровых. Способ передачи полномочий органам местного самоуправления только содействовал скорейшей дискредитации самой сути и концепции такого решения. Во всяком случае, именно это и произошло при передаче социальной и иной инфраструктуры в коммунальную собственность в Украине.

Сегодня, проблемы и недостатки местного самоуправления в Украине общеизвестны и общепризнанны. Это - отсутствие полномочий для решения проблем и удовлетворения нужд местной общественности, дублирование полномочий органов местного самоуправления и местных органов центральной исполнительной власти, недостаточная финансовая и материально-техническая база для исполнения своих законных полномочий. Более того, не определена территориальная основа функционирования местного самоуправления. Удивительно, что с высоких трибун все еще рассуждают о местном самоуправлении в Украине, о выполнении нормы Конституции про местное самоуправление. Ведь по своей сути, эти проблемы говорят об одном - в Украине местное самоуправление отсутствует напрочь.