Причины актуализации проблемы политического анализа (ппа)
Провести ППА – значит анализироватьсистему государственного управленияадекватными методамии выявлять соответствующиеструктурно – функциональных принципы государственного управления – существенные и устойчивые отношения, закономерности и взаимосвязи.
Актуализация проблемы ППАв системе государственного управления Республики Беларусьобусловлена целым рядом причин, факторов и обстоятельств:
Способность разрабатывать эффективные УР в динамичной, сложной и неопределённой средезависит от наличия в государствеспециальных структур, способных на высоком уровне осуществлять ППА, который должен предшествоватьинтуитивному балансированиюиполитическим импровизациям.Особую актуальность приобретают проблемы организации современныхвысокотехнологичных информационно-аналитических и экспертных структур,«встроенных» в контур государственного управления, непосредственно участвующих в той деятельности, которую они обслуживают.
Постоянный диалог с обществоми его политическими структурами, завоеваниеактивной политической поддержки населения, оценкадинамики отношений с международными организациямитребуют проведенияситуационного ППА на весьма профессиональном уровне. Население страны становится всё более открытым к внешним информационным и политическим воздействиям в условиях, когдастираются грани между внешней и внутренней политикойРеспублики Беларусь, аэкономическое пространство Беларуси не ограничивается её территорией.
Ряд независимых «мозговых» центров Беларуси,способных проводить качественный ППА, активно оппонирует власти, демонстрируя постоянные контакты с влиятельными зарубежными центрами, а цивилизованныйвнутренний рынок консультирования в сфере ППАнаходится в стадии развития.
Функционирование органов управления Беларуси осуществляется в политически ориентированной среде.Без проведения ППА, абстрагируясь от текущего контекста политических отношений и расклада политических сил, влияющих на формирование и проведение государственной политики, лицу, принимающему решения, невозможно чёткосформулировать цели, принципы, методы, функции управления, проектировать организационные структуры и управлять персоналом, выработать приемлемую форму взаимодействия с органами разработки курсов политики.
Стратегия предпринимаемых попыток реформирования управления значительно шире, чем простое совершенствование внутренних связей системы. Овладение государственными служащими навыками ППА поможет им адаптироватьсяк реальной политической и управленческой ситуации, позволит в определенной мереоптимизировать отношения государственной службы и политической власти.
Определенное пересечение административной и политической деятельностив условиях открытости структур государственного управления, формирования гражданского общества отнюдьне означает политизацию государственного аппарата.Нельзя отрицать фактов участия государственных служащих в подготовкевариантов политических решений, консультировании политиков.
Системы поддержки принятия решений
Заметим, что выработка управляющего решения в политически-ориентированной среде относится к классу открытых проблемных областей, когда заранее весьма затруднительно не только детерминировать процесс решения управленческой задачи, но даже ее постановку.
К наиболее характерным особенностямоткрытых проблемных областей относятся :
необходимость ситуационной корректировки целей, задач, информационных потребностей в условиях обработки постоянно обновляемого, большого объема информации, порой противоречивого характера;
информационная открытость процесса управления, вариативность и трудность формализации задачи;
уникальность каждого политико-управленческого решения, влияние на интеллектуальный процесс рефлексивных ожиданий;
субъективность критериев оценки, наличие в процессах решения задач явных элементов интуитивного характера;
влияние непредвиденных обстоятельств, воздействующих на управленческие процессы и приводящих к модификации намеченных планов и уже разработанных вариантов решений, к выходу за рамки стереотипного видения и необходимости рассмотрения маловероятных альтернативных решений;
определенная непредсказуемость поведения объекта управления, требующая применения нетрадиционных методов обеспечения устойчивости системы управления изменениями.
Решение политико-управленческих задач в столь неопределенной среде в условиях риска невозможно вне систем поддержки принятия решений(СППР), под которыми в дальнейшем будем понимать системы, обеспечивающие центр принятия решений необходимыми для него данными, знаниями, оценками, выводами и рекомендациями на базе современных политических технологий.
Ввиду уникальности политических решений в каждом конкретном случае необходимо вести речь о способности СППР генерировать и реализовывать на практике своего рода управленческие «ноу-хау» в рамках политико-технологического инновационного процесса.
В соответствии с Международными стандартами инновацияопределяется как конечный результат инновационной деятельности, воплотившийся в виде новых или усовершенствованныхпродуктов, внедренных на рынке,технологических процессов, используемых в практической деятельности, либоподходовк социальным услугам [14].
Для инноваций в равной мере важны новизна,применимость иреализуемость. Отсутствие любого из данных свойств негативно сказывается на инновационном процессе и эффективности государственного управления.
Инновационный процесс в политической среде, с одной стороны, напрямую обусловливается интеллектуальными, творческими и поведенческими особенностями лиц, принимающих решения (ЛПР), а с другой – закономерностями развития самойполитической системыи параметров ее функционирования. Политико-технологические инновации призваны повысить эффективность функционирования всей политической системы белорусского общества.
С этой точки зрения любая инновация, используемая в плане поддержки принятия управленческого решения, представляет интерес не столько сама по себе, сколько в логической связке «политико-технологические инновации – государственное управление – политическая система».
В качестве базового инструментария, наиболее полно отвечающего интересам ППА в системе государственного управления, целесообразно рассматривать системный и ситуационный подходы в их органическом единстве. Содержание ситуационного анализа [15] в наиболее общем виде демонстрируется рис.6.5.
Специфика открытых проблемных областей предполагает в рамках ситуационного анализа широкое использование различных методов, приемов и моделей анализа, к примеру, теории игр, методов сценариев, анализа иерархий и т.п.
ППА как механизм поддержки принятия решений представляет собой информационно-аналитический процесс(ИАП), структура которого представлена на рис. 6.6.
Использование того или иного типа аналитических исследований обусловливается режимом работы СППР, потребностями ЛПР, типом принимаемых решений, фазой политического процесса, способами акторов артикулировать и агрегировать политические интересы, особенностями складывающейся на данный момент управленческой ситуации и многими другими факторами.
Как показывает практика, эффективность мониторингав политически ориентированной среде определяется:
глубиной структуризации проблемы, способностью определить конфигурацию влияющих факторов и характеризующих индикаторов (параметров);
направленностью на достижение конкретной цели в рамках решения управленческих задач, при этом формулировка цели должна осуществляться с учётом её иерархии и как бы выходить за границы проблемной области;
способностью выбрать определенный набор соизмеримых показателей для слежения за ситуацией в целях построения формализованной модели анализа данных и модели принятия решений;
способностью специалистов применять средства визуализации результатов обработки и анализа информации (например, средств многомерного представления данных);
неопределенностью временной выборки, что вынуждает в ряде случаев осуществлять объектный мониторинг.
Оперативныйрежимработы является наиболее характерным и специфичным для СППР. В данном случае предварительная подготовка исходных материалов сведена к минимуму, состав информации необходимой для обсуждения непредвиденно возникшей проблемы определяется уже в процессе обсуждения, а сам процесс принятия решения носит зачастую кумулятивный характер.
Необходимость в оперативном режиме работы может возникнуть и в процессе мониторинга и инициируемых исследований, когда выявляется определенная тенденция, позволяющая управлять процессом.
Эффективность реализации функций ППА в сложной и динамичной политической среде во многом определяется наличием в государстве специализированных экспертно-аналитических структур. В последнее время – в зависимости от уровня и сложности принимаемых решений – все более активно используется политико-технологическийинструментарийситуационно-аналитических центров(САЦ). За рубежом в этом плане накоплен огромный опыт. Достаточно сказать, что сегодня в мире существует несколько сотен подобных центров:стратегического управления, визионариумов, мультимедиа и т.д.
Среди всего их многообразия выделяют два основных класса:
центры для анализа и управления кризисными ситуациями;
центры мониторинга и принятия стратегических решений.
Основными задачами ситуационных центровпринято считать:
мониторинг состояния объекта управления;
ситуационное прогнозирование;
экспертная оценка принимаемых решений и их оптимизация;
моделирование последствий реализации УР;
управление в кризисной ситуации.
Как показывает практика, каждый САЦ по-своему уникален. Эта уникальность определяется, прежде всего, особенностями организационной структуры системы государственного управления в целом и сферы деятельности в частности, а также объёмом решаемых задач, статусом ЛПР, сложившимися традициями, качеством профессионализма и творческого потенциала сотрудников и привлекаемых экспертов, конфигурацией информационных коммуникаций, уровнем технической оснащенности и т.д. Эти и многие другие факторы необходимо учитывать при проектировании САЦ и подборе персонала, который должен быть способен не только эффективно использовать аналитический инструментарий, адаптировать существующие технологии к исследуемой проблемной среде, но и быть способнымгенерировать идеи, внедрятьинновации. Применительно к сфере подготовки политических решений этот политико-технологический инновационный процесс является системообразующим, позволяя сделать САЦ функционально необходимым элементом системы политического и государственного управления, адаптируя политическую систему к изменению внешних и внутренних факторов.
Для того чтобы понять, как данная проблема решается на практике, рассмотрим процесс поддержки принятия политического решения на примере гипотетического САЦ. Решение любой управленческой задачи представляет собой логически связанную и периодически повторяющуюся последовательность стандартных процедур – так называемых информационных циклов (ИЦ). Типовой алгоритм информационного цикла представлен на рис. 6.7.
Последовательность ИЦ образует информационно-аналитический процесс. Суть представленного алгоритма заключается в том, что каждой фазе ИЦ ставится в соответствие вполне определенный результат, а исключение хотя бы одной их них снижает эффективность всего информационно-аналитического процесса. Совершенно очевидно, что нельзя приступать к работе, не составив представления об информационных потокахв контуре управления иинформационных приоритетах(потребностях) ЛПР. Своевременное и качественное выполнение задачи невозможно без организации эффективной системы сбора информации. В этих целях осуществляетсяпоиск источниковнаиболее актуальной информации, конфигурация которых оптимизируется в зависимости от типа и сложности решаемой задачи.
Ограниченность во времени на подготовку решения компенсируется за счет систематизации получаемой информации,автоматизации документооборота,владения навыкамиППА(оперативного, ситуационного, прогностического и т.д.).
Совсем не обязательно, чтобы каждому ИЦ должны соответствовать все три фазы подготовки, принятия и реализации решений. В качестве результатов анализа могут выступать оценки, выводы, рекомендации, используемые ЛПР в процессе диагностики ситуации. Информирование ЛПР может быть организовано на любой стадии информационно-аналитического процесса. Для этого разрабатываются, апробируются и корректируются различные формы представления информации.
Данный алгоритм далеко не бесспорен. Это лишь один из вариантов организации работы по поддержке принятия УР.
Рассмотренная выше последовательность процедур циклически повторяется в каждой фазе решения политико-управленческих задач. В общем виде логика применения процедур ППА в процессе подготовки вариантов политического решения иллюстрируется рис. 6.1.
Каким же образом реализуется на практике рассмотренный выше информационно-аналитический процесс поддержки принятия политического решения? На рис. 6.8 представлена структурно-логическая схема гипотетического САЦ, реализующего функции поддержки принятия политических решений в системе государственного управления.
В соответствии с фазами ИЦ необходимыми элементами САЦ являются:
сектор сбора и обработки информации, персонал которого, связанный посредством электронных коммуникаций с источниками информации, осуществляет поиск, предварительный анализ и обработку информации о состоянии объекта управления;
сектор анализа и прогнозирования, который на основании данных проблемного анализа и информации, получаемой в диалоговом режиме из интеллектуального окружения, осуществляет поиск приемлемых альтернатив в виде вариантов решения;
сектор технической поддержки, в функции которого входит формирование и поддержка баз и банков данных, внедрение в процесс новейших информационных технологий, а также обеспечение безопасности информации;
экспертная группа, в ситуационном режиме отрабатывающая возможные результаты и последствия реализации предлагаемых вариантов решения с учетом исходной информации на момент его принятия.
К сожалению, в Республике Беларусь просматривается тенденция, когда при формировании информационно-аналитических и экспертных групп (мы не говорим пока о ситуационных центрах как таковых) первоочередное внимание уделяется программно-техническому и телекоммуникационному оснащению. Среди технического персонала и управленцев бытует стойкое убеждение, что главное – это предоставить помещение, разработать и установить средства коллективного отображения информации, сформировать базы данных, построить информационно-справочные и телекоммуникационные системы.
Между тем главное все-таки видится в интеллектуальном наполнении СППР, разработке, апробации и внедрении новейших технологий анализа, оценки, прогнозирования, поддержке принятия решений в рамках политико-технологического инновационного процесса.
Таким образом, САЦ представляет собой функционально распределеннуюинформационно-аналитическую структуру, интегрирующую интеллектуальный потенциал государства и гражданского общества в целях оптимизации политического процесса в контексте технологизации функций политической системы.