Б 012 осень 15-16_ Готово / Учебники / Конституц право России / ФЗ как источник констит права
.DOCК вопросу о предмете правового регулирования федерального закона как источника конституционного права России
Конституционное право является одной из динамично развивающихся отраслей права, которая играет определяющую роль в демократических преобразованиях, происходящих в жизни общества и государства. В настоящее время продолжается процесс совершенствования конституционно-правовых отношений, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, формированием органов публичной власти, разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, проведением выборов и референдумов.
Изменения в указанных сферах происходят в основном посредством принятия федеральных законов. В связи с этим важное значение приобретают вопросы качества, системности и согласованности конституционного законодательства, непротиворечивости федеральных законов смыслу и принципам демократического правового государства, отраженным в Конституции РФ. В первую очередь это касается принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, а также взаимной ответственности государства и личности, чему должны соответствовать федеральные законы в России.
Следует отметить, что в науке конституционного права проявляется нечеткость в формулировке правовой категории "федеральный закон", к пониманию которой существуют различные подходы*(1). Конституционный Суд РФ в постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П прямо указал на то, что в Конституции РФ термин "федеральный закон" используется для обозначения всех законов, которые принимаются федеральным законодателем, - как федеральных законов, принимаемых в обычном порядке, так и федеральных конституционных законов; а также в более узком смысле - для обозначения федеральных законов в отличие от федеральных конституционных законов. Обратимся к рассмотрению предмета правового регулирования федерального закона в узком смысле, т.е. в качестве одного из видов законов, принимаемых на федеральном уровне (в отличие от федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ).
Проблема определения предмета правового регулирования федерального закона как источника конституционного права осложняется еще и тем, что не все ученые относят его к видам источников конституционного права. По мнению Б.А. Страшуна, конституционные нормы содержатся в Конституции РФ, в федеральных конституционных законах, договорах между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении или взаимном делегировании предметов ведения и полномочий, а также в решениях КС РФ, в которых содержится общеобязательное толкование норм Конституции РФ*(2). Н.В. Витрук относит к источникам конституционного права Конституцию РФ, иные учредительные нормативные акты (внутригосударственные договоры, конституции, уставы субъектов Федерации), федеральные конституционные законы, конституционные обычаи, а также решения и содержащиеся в них правовые позиции органов судебного конституционного контроля*(3). Полагаем, что во многом это связано с выявлением общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования конституционного права, что не имеет однозначного решения среди правоведов. Авторы, как правило, в первую очередь связывают предмет конституционного права с устройством государства, государственной власти, а также с взаимоотношениями между властью и гражданами. Так, М.В. Баглай включает в предмет конституционного права охрану прав и свобод человека, а также устройство государства и государственной власти*(4). Н.А. Богданова считает, что конституционное право регулирует общественные отношения, которые складываются в сфере публичной власти по поводу ее принадлежности, основ организации и осуществления и ее взаимоотношений с человеком и гражданином*(5). И.А. Конюхова указывает, что конституционно-правовые нормы, составляющие конституционное право, направлены на регулирование основ конституционного (общественного и государственного) строя, основ взаимоотношений личности и государства, отношений по поводу организации и осуществления публичной власти*(6). Некоторые авторы предлагают разграничивать общественные отношения общего характера, определяющие основы общественного и государственного строя, а также более конкретные отношения, регулируемые непосредственно конституционным правом. А.Е. Постников полагает, что наряду с установлением основ, общих принципов устройства организации публичной власти и правовой системы конституционное право выполняет задачу непосредственной правовой регламентации целого ряда общественных отношений с участием как органов публичной власти, так и граждан: регулирование компетенции, порядка формирования и деятельности высших органов государственной власти, института гражданства, порядка реализации целого ряда политических и личных прав и свобод граждан, институтов чрезвычайного и военного положения. Иные авторы указывают на то, что в предмет конституционного права входят как общие общественные отношения, в которых выражаются основные устои, основы общественного и государственного строя России, так и конкретные, в которых реализуются конституционные права и свободы граждан, осуществляется построение органов государственной власти и их компетенция*(7).
Представляется, что в предмет конституционного права следует включить в первую очередь общественные отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Как справедливо указывал О.Е. Кутафин, они могут складываться во всех сферах жизни общества и государства. Как правило, регулирование такой группы отношений, входящих в предмет конституционного права, осуществляется Конституцией страны. Следующая группа общественных отношений, входящих в предмет конституционного права, - это отношения, детально регулируемые непосредственно самим конституционным правом.
Анализируя содержание федеральных законов, можно сделать вывод, что в ряде из них содержатся нормы конституционного права, которые регулируют общественные отношения, входящие в предмет отрасли конституционного права. При этом предмет правового регулирования федеральных законов как источников конституционного права может составлять две группы отношений: 1) общественные отношения, относящиеся только к сфере конституционного права (отношения, связанные с обеспечением основных прав и свобод человека и гражданина, с организацией системы органов государственной власти и местного самоуправления, с проведением выборов и референдумов, а также отношения, касающиеся территориального устройства государства); 2) общественные отношения, составляющие сферу регулирования как конституционного права, так и других отраслей права. Исходя из этого, федеральные законы как источники конституционного права России следует подразделять на федеральные законы, которые включают в себя: 1) преимущественно нормы конституционного права; 2) нормы конституционного права и других отраслей права.
На принятие ряда федеральных законов, относящихся к источникам конституционного права, указывается в Конституции РФ (к примеру, ч. 1 ст. 6, ч. 4 ст. 81, ч. 2 ст. 70, ч. 2 ст. 59 и др.). В то же время федеральные законы как источники конституционного права России могут быть приняты, если необходима конкретизация положений Конституции РФ, которые в большинстве своем являются фундаментальными нормами и принципами, выраженными в довольно обобщенной форме. В первую очередь, посредством конкретизации в федеральном законодательстве реализуются нормы о правах человека и гражданина. Однако из этого не следует, что положения Конституции РФ нельзя применять непосредственно и необходимо ожидать принятия федерального закона, конкретизирующего их. Такой вывод следует из принципа прямого действия Конституции РФ, который закреплен в ч. 1 ст. 15.
Важно, чтобы предмет правового регулирования федеральных законов как источников конституционного права был согласован со смыслом раскрываемых положений Конституции РФ. Полагаем, что своего разрешения требуют вопросы, связанные с согласованием положения ч. 2 ст. 43 Конституции РФ о гарантированности бесплатного дошкольного образования и ст. 52.1 Закона РФ "Об образовании", в которой устанавливается плата за образование в дошкольных учреждениях. Указанное противоречие было предметом рассмотрения судебными органами. В частности, такой вопрос был затронут в Решении Верховного Суда РФ от 27 января 2003 г. N ГКПИ02-1399, в котором Суд пояснил, что плата берется не за образование, а за содержание ребенка в дошкольном учреждении. Однако Суд не разъяснил, что именно должно подразумеваться под "содержанием ребенка в дошкольном учреждении", что, по нашему мнению, недостаточно аргументирует позицию о необходимости введения платы в дошкольных учреждениях.
В современных условиях актуальной проблемой является реализация положения ч. 1 ст. 41 Конституции РФ в федеральном законе, гарантирующем право граждан на получение бесплатной медицинской помощи. В статье 20 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан указано, что объем бесплатной медицинской помощи, гарантированной государством, предоставляется гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Указанная программа утверждается постановлением Правительства РФ каждый год и является подзаконным актом. Закрепление в подзаконном акте ограниченного перечня оказываемой бесплатно населению государственными и муниципальными учреждениями медицинской помощи и ее объема находит справедливую критику в правовой литературе*(8). В этой связи важно закрепить основные государственные гарантии бесплатного медицинского обслуживания на уровне федерального закона - в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан. Полагаем, что такая мера будет способствовать более эффективному гарантированию прав граждан и соответствовать смыслу ч. 1 ст. 41 Конституции РФ.
В наиболее четкой конкретизации посредством федерального закона как источника конституционного права нуждается положение ч. 1 ст. 48 Конституции РФ, гарантирующее право на получение бесплатной юридической помощи. В современных условиях проводится эксперимент по функционированию государственных юридических бюро, которые оказывают бесплатную юридическую помощь, регулирование которого осуществляется постановлениями Правительства РФ*(9). Несмотря на то что указанный эксперимент проводится с 1 января 2006 г., предоставление бесплатной юридической помощи не урегулировано детально на уровне федерального закона, как это предусмотрено Конституцией РФ, в которой указано, что квалифицированная юридическая помощь оказывается бесплатно в случаях, предусмотренных законом. В связи с этим представляется, что вопросы, касающиеся категорий граждан, которым должна оказываться бесплатная юридическая помощь, форм оказания такой помощи следует урегулировать на уровне федерального закона*(10).
Представляется, что следует принять федеральный закон, который урегулировал бы отношения, связанные с реализацией конституционного права на политическое убежище (ч. 1 ст. 63 Конституции РФ). В настоящее время действует Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746*(11), которым утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. Исходя из особой значимости и важности такого института, как политическое убежище, связанного с реализацией конституционных прав, регулирование на уровне федерального закона наиболее полно обеспечило бы гарантии реализации такого права. Как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, "такая ситуации с правовым регулированием не соответствует характеру самого конституционного права, высшей гарантией реализации которого послужил бы федеральный закон"*(12).
Таким образом, важно, чтобы содержание федеральных законов как источников конституционного права в первую очередь было направлено на реализацию принципа приоритета основных прав и свобод человека и гражданина, а также на эффективное обеспечение гарантий таких прав и свобод посредством конкретизации положений Конституции РФ, закрепляющих такие гарантии. В связи с этим полагаем, что основной формой правового регулирования общественных отношений, связанных с реализацией конституционных прав и свобод человека и гражданина, должны быть федеральные законы, а не указы Президента РФ или постановления Правительства РФ, что обусловлено смыслом положений Конституции РФ и особой значимостью указанных отношений.
При этом следует иметь в виду, что в ряде случаев на практике бывает затруднительно разграничить отношения в сфере конституционного права, регулируемые на уровне федерального закона как источника конституционного права и подзаконных актов. Проблема осложняется также тем, что отсутствует законодательное закрепление критериев разграничения таких отношений. Как правило, в правовой литературе указывается критерий наибольшей значимости. Полагаем, что к критериям, которые наиболее полно характеризуют общественные отношения, регулируемые на уровне федерального закона, относится также типичность и устойчивость, на что указывают некоторые авторы*(13).
Так, представляется неверной ситуация, когда ряд прав и обязанностей лиц, подавших заявление о предоставлении временного убежища либо получивших временное убежище, закреплены не в Федеральном законе от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах"*(14), а в постановлении Правительства РФ (к примеру, это касается перечня прав и обязанностей лиц, получивших временное убежище и прибывших с ним членов семьи, закрепленных в п. 14 Порядка предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 274*(15)).
Следует иметь в виду, что в ряде случаев КС РФ обоснована возможность урегулирования общественных отношений, относящихся к предмету правового регулирования федерального закона, на уровне подзаконных актов. Так, Конституционный Суд подтвердил право Президента РФ в отсутствие федерального закона издавать указы по вопросам, которые должны быть урегулированы на уровне федерального закона*(16). Например, в современных условиях правовое регулирование организации системы федеральных органов исполнительной власти осуществляется посредством принятия указов Президента РФ. При этом в Конституции РФ отсутствует прямое упоминание о регулировании указанного вопроса непосредственно федеральным законом. Большинство правоведов признают необходимость урегулирования такого вопроса на уровне федерального закона*(17). В правовой литературе существует и иная точка зрения. По мнению некоторых авторов, конструкции "система" и "структура" федеральных органов исполнительной власти слишком динамичны, чтобы составлять предмет законодательного регулирования*(18).
Конституционный Суд РФ выразил свое мнение, указав, что определение видов федеральных органов исполнительной власти (системы) должно быть урегулировано федеральным законом. В то же время, исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ и регулирующих деятельность Правительства РФ, такие вопросы могут быть урегулированы другими нормативными актами*(19). То есть Суд подтвердил право Президента РФ до принятия соответствующего федерального закона издавать указы, связанные с вопросами установления системы федеральных органов исполнительной власти.
Полагаем, что отсутствие соответствующего федерального закона составляет законодательный пробел. При этом скорейшее принятие такого федерального закона пока находится под вопросом. В целом можно согласиться с учеными, которые отмечают неслучайность отсутствия закрепления системы федеральных органов исполнительной власти на уровне закона, так как это предоставляет полный простор "для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики"*(20). Однако представляется, что четкая система федеральных органов исполнительной власти должна быть закреплена на уровне федерального закона.
Полагаем, что подзаконное регулирование отношений, которые должны закрепляться на уровне федерального закона, должно носить временный характер и применяться только в исключительных случаях переходного периода развития государства. Определение нормативных критериев разграничения предметов регулирования федерального закона и подзаконных актов способствует построению непротиворечивой системы законодательства, а также обеспечению принципа верховенства федерального закона. Этому может способствовать скорейшее принятие специального федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации, где будут закреплены такие критерии. В правовой литературе неоднократно высказывались предложения о принятии такого специального закона*(21).
Предмет правового регулирования федерального закона как источника конституционного права должен также исходить из федеративного устройства государства, в связи с чем, полагаем, недопустимо детальное регулирование на федеральном уровне вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов: такое регулирование не оставляет субъектам РФ простора для своего собственного нормотворчества.
Так, например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(22) по своему содержанию не отвечает требованиям рамочного акта, которым он должен соответствовать. Указанный Закон довольно детально регулирует порядок проведения выборов на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Это обусловливается прежде всего тем, что не существует достаточной ясности, как необходимо в соответствии с Конституцией РФ разграничивать полномочия в сфере избирательного законодательства между федеральным уровнем и уровнем субъектов РФ. Так, в действующей редакции Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ содержится широкое понимание избирательных прав граждан, перечень которых не является исчерпывающим и включает в себя "другие избирательные действия" (п. 28 ст. 2)*(23). Полагаем, что такой подход к понятию избирательных прав может способствовать тому, что значительная часть вопросов избирательного законодательства будет регулироваться федеральными законами, а не законами субъектов РФ. В правовой литературе содержатся негативные оценки такого подхода*(24). В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ)*(25) урегулирован порядок формирования законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ, закреплены их полномочия, порядок досрочного прекращения полномочий. Однако согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится лишь установление общих принципов организации системы органов государственной власти. В связи с этим вызывает некоторое сомнение детальное регулирование порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ в Федеральном законе N 184-ФЗ, предназначение которого должно сводиться к определению только "общих принципов". Как справедливо отмечается в правовой литературе, такое содержание Федерального закона не позволяет субъектам РФ реализовать свое конституционное право на самостоятельное установление собственной системы государственной власти*(26). В то же время Конституционный Суд РФ признал вытекающими из Конституции РФ (ст. 72, ст. 76 и ч. 1 ст. 77) положения Федерального закона N 184-ФЗ, закрепляющие полномочия законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ, порядок их организации и деятельности, по сути отнеся соответствующие положения к понятию "общие принципы"*(27). Следует согласиться с точкой зрения Т.Я. Хабриевой, что федеральный законодатель обязан руководствоваться принципом "разумной сдержанности", согласно которому он не должен регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать субъект Федерации*(28). Представляется также, что такие федеральные законы должны устанавливать только лишь основополагающие принципы организации определенной сферы общественных отношений. Однако это не означает, что такая сфера отношений подвержена регулированию только данными федеральными законами. Поэтому не существует запрета регулирования определенной сферы отношений, относящейся к предмету рассматриваемых видов федеральных законов как источников конституционного права, посредством иных федеральных законов.
Представляется, что предмет правового регулирования федерального закона как источника конституционного права должен учитывать положения действующих международных договоров Российской Федерации*(29), а также общепризнанные принципы и нормы международного права, и в первую очередь те из них, которые касаются прав и свобод человека. При этом в случае закрепления различного объема гарантий прав человека в международных актах универсального характера и международных актах регионального характера необходимо в первую очередь ориентироваться на документы, которые содержат более широкий спектр гарантий прав человека.
По нашему мнению, существуют некоторые проблемы в согласовании ряда федеральных законов как источников конституционного права и международных актов. Так, полагаем, что в федеральном законодательстве Российской Федерации должно быть четко прописано, могут ли иностранные граждане реализовать право на публичные мероприятия, в каком качестве и в каком порядке. Согласно ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека, ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 1 ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. право на публичное мероприятие признается не за гражданами какой-то определенной страны, а гарантируется каждому человеку. В Федеральном законе от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"*(30) конкретных запретов на проведение публичных мероприятий иностранными гражданами не имеется, в то же время в Законе отсутствуют и положения, регламентирующие реализацию права иностранных граждан и лиц без гражданства на проведение таких действий*(31).
В современных условиях существует неясность в вопросе участия граждан Республики Беларусь в избирательных правоотношениях, учитывая тот факт, что они наравне с гражданами Российской Федерации являются гражданами Союзного государства. Представляется, что это может быть объяснено несогласованностью положений российских федеральных законов по указанному вопросу и Договора "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г., заключенного между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. В пункте 5 ст. 14 указанного Договора предусмотрено, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не регламентируется законодательными актами государств-участников, договорами между ними. Однако в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 10 ст. 4) и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 3 ст. 3) предусматривается возможность участия в выборах в органы местного самоуправления иностранных граждан в случае, если такое положение закреплено в между народном договоре.
В заключение отметим, что предмет правового регулирования федерального закона - источника конституционного права России можно определить как значимые, типичные, устойчивые общественные отношения, обусловленные предметом конституционного права, которые согласованы со смыслом положений Конституции РФ, с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и учитывают федеративное устройство российского государства.
Библиографический список:
1. Постников А. Российское избирательное законодательство и права граждан // Политические права и свободные выборы: Сб. док. М., 2005.
2. Алешкова И.А., Конюхова И.А. Проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации системы государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3.
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М.: Норма, 2005.
4. Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 2009.
5. Витрук Н.В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.
6. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.
7. Игнатюк Н.А. Конституционные основы организации исполнительной власти // Конституция и законодательство (по материалам международной научно-практической конференции, Москва, 29 октября 2003 г.) / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова.
8. Колесников Е.В. Закон как основной источник конституционного права Российской Федерации // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвузовский сборник научных работ. Ростов н/Д.; Саратов, 1995.
9. Конституционное право России / А.Е. Постников, В.Д. Мазаев, Е.Е. Никитина и др.; под ред. А.Е. Постникова. М., 2007.
10. Конституционное право Российской Федерации: конспект лекций / В.Д. Мазаев, С.В. Васильева, В.А. Виноградов. М., 2006.
11. Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть. М., 2006.
12. Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. М., 1988.
13. Овсепян Ж.И. Источники российского конституционного права. Часть I. // Северо-Кавказский юридический вестник. 2003. N 1.
14. Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в). Ростов н/Д, 2006.
15. Окуньков Л.А. Варианты взаимоотношений президента Российской Федерации с другими органами власти // Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000.
16. Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // Государство и право. 1992. N 7.
17. Пищита А.Н. Правовой статус российского пациента // Журнал российского права. 2005. N 11.
18. Спектор Е.И. Типология федеральных органов исполнительной власти // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.
19. Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12.
20. Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. N 4.
21. Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибуллин А.Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. N 5.