Б 012 осень 15-16_ Готово / Учебники / Конституц право России / Конституционное право РФ_Соколов_Учеб. пособие_2010

§2. Система местного самоуправления

Местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия, она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.

Формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно осуществляют местное самоуправление, являются референдум, выборы, собрания, сходы и др.

Местный референдум – голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения. Порядок назначения и проведения местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Муниципальные выборы – выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральные органы го-

241

сударственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Муниципальные выборы проводятся в соответствии с принципом избирательного права, закрепленным федеральным законодательством. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.

Народная правотворческая инициатива – право населения вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. При этом внесенные проекты подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию. Порядок реализации народной правотворческой инициативы определяется уставом муниципального образования.

Обращение граждан в органы местного самоуправления.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца;

Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях в соответствии с уставами муниципальных образований, законами субъектов Федерации может осуществлять полномочия представительных органов местного самоуправления. При этом собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Собрания (сходы) граждан могут выступать также формой осуществления территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление – самоор-

ганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориальных поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального

242

общественного самоуправления. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

В систему местного самоуправления входят общины малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации – формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединенных по кровнородственному (семья, род) и территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.

Важной составной частью системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправ-

ления, выборного должностного лица не может быть менее двух лет36.

36 Законом субъекта Российской Федерации допускается однократное, не более чем на один год, продление или сокращение срока полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах не менее, чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации.

Не допускается продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления, в результате которых избиратель будет иметь возможность проголосовать одновременно более, чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением избирательных бюллетеней, выданных в связи с проведением досрочных повторных или дополнительных выборов.

Выборы в органы местного самоуправления, сроки полномочий которых продлены или сокращены, назначаются на первое или второе воскресенье октября. Указанные выборы должны быть проведены до 14 марта 2011 года (ФЗ «О внесении изменений в статьи 8 и 82 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 июля 2008 г.

СЗ РФ 2008 г. № 30 ч. 1).

243

Уставами муниципальных образований может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Депутаты, члены выборных органов, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления устанавливаются социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях.

В правовом регулировании местного самоуправления Российской Федерации важная роль отводится принципам местного самоуправления.

Анализ Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выделить следующие принципы местного самоуправления:

–соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

–самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий; организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления Государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

–формирование органов местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

–ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом;

–соответствие материальных и финансовых ресурсов муниципального образования полномочиям органов местного самоуправления; экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

244

–многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;

–государственная гарантия местного самоуправления.

§3. Полномочия местного самоуправления

Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений, так и через выборные и иные органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий.

По предметному признаку полномочия органов местного самоуправления подразделяются по сферам деятельности – финансовой, экономической, социально-культурной и др.

1.В области бюджета и финансов органы местного само-

управления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды и др.

2.В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории местного самоуправ-

ления, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждают перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия органа местного самоуправления; устанавливают порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций; определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и др.

3.В области земельных отношений и охраны природной среды органы местного самоуправления определяют порядок

245

предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории; определяют правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных строительных норм и др.

4.В области строительства жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения,

транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают порядок продажи и передачи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешение на строительство всех объектов производственного назначения, приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки; руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися в муниципальной собственности и др.

5.В области социально-культурного обслуживания населе-

ния органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.

6.В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных или привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; организует учет лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжается средствами фонда социальной защиты населения; принимает меры, направленные на улучшение жилищных, материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживаниинадомуидр.

7.В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов

246

вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагают административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий

идемонстраций и др.

Висключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

а) утверждение местного бюджета и отчета о его исполне-

нии;

б) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

в) установление местных налогов и сборов; г) установление порядка управления и распоряжения муни-

ципальной собственностью; д) контроль за деятельностью органов местного самоуправ-

ления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Вотдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления федеральными законами и законами

247

субъектов Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями, несут ответственность за осуществление этих полномочий в пределах выделенных муниципальным образованием на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

§4. Конституционные гарантии местного самоуправления

Конституция РФ (ст. 133), а также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают систему гарантий местного самоуправления:

1.Судебная защита прав местного самоуправления. Граж-

дане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными, нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправлении, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений;

2.Гарантия компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государст-

венной власти. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов

248

местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации (ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»);

3.Запрет на ограничение прав местного самоуправления,

установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Данный запрет означает, что законодательное регулирование местного самоуправления субъектами Российской Федерации не может сужать объем прав местного самоуправления, прав граждан на осуществление местного самоуправления, определенный федеральным законодательством.

4.Обязательность решений местного самоуправления.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

5.Обязательное рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.

Ответственность органов местного самоуправления

идолжностных лиц местного самоуправления, контроль

инадзор за их деятельностью

Органы местного самоуправления и должностные лица несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Основания поступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муни-

249

ципальных образований в соответствии с Федеральным законом «ОбобщихпринципахместногосамоуправлениявРФ».

Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

250