§ 1. Классификация местных территориальных единиц

высокие ступени, объединяются под названием территориальных коллективов (более точное название — «территориальный публичный коллектив»).

За рубежом принято различать общинные и региональные муниципальные образования и соответственно общинное и региональное местное самоуправление. Первое осуществляется в единицах, которые сложились естественно-историческим путем как объединения людей для совместной жизни (села, города), второе — на территориях, границы которых установлены сверху, актами государственной власти при районировании территории (области, округа, районы и др.). Считается, что в общинных единицах всегда должно быть местное самоуправление (избранные советы и мэры общин1). В региональных звеньях могут быть либо только назначенные государственные чиновники общей компетенции (префекты, губернаторы и др.), либо такие чиновники и избранные населением советы, либо, наконец, только избранные советы (в последнем случае государственные полномочия выполняют «делегатуры» министерств на местах — их управления и отделы). Если в региональной единице управление осуществляет назначенный чиновник общей компетенции (губернатор, начальник округа, района) и нет органов, избираемых населением такой единицы для управления ею, то считается, что она не является муниципальным образованием, в ней местного самоуправления нет.

С территориальным делением связана организация муниципального управления и государственного управления на местах. Естественные территориальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов труднопроходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления. В общинах всегда имеются выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государст-

1 Последние утверждаются затем правительством в качестве государственных служащих, выполняя при необходимости функции государственных должностных лиц. В Российской Федерации принят иной порядок.

вом чиновников общей компетенции (в крупных общинных единицах могут быть назначенные государственные служащие отраслевой компетенции — отделов и отделений министерств и ведомств на местах).

Искусственные административно-территориальные единицы создаются «сверху», актами государства (субъектов федерации в федеративных государствах). Так возникали воеводства, губернии, районы и т. д. Они получили название регионального звена. В такие звенья государство для управления назначало своих представителей (воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время в региональном звене, в отличие от общинного, не обязательно должны создаваться выборные органы самоуправления, но тогда региональная единица не будет муниципальным образованием. В настоящее время за рубежом в региональных муниципальных единицах есть и назначенные чиновники общей компетенции, и выборные органы местного самоуправления.

Проблема различения единиц общинного и регионального звена имеет принципиальное значение. Совет Европы, куда входит и Россия, в 1985 г. принял Европейскую хартию о местном самоуправлении. В ней речь идет, по существу, об общинном звене. В 1997 г. Советом Европы подготовлен проект Европейской хартии о региональном самоуправлении, где в отличие от Хартии 1985 г. зафиксированы несколько иные требования к региональному самоуправлению (в том числе создание при назначенном управляющем коллегиальных представительных органов хотя бы с совещательными полномочиями). Под региональным самоуправлением имеются в виду единицы выше общин (области, губернии, округа, районы и др.), но не автономные образования и не субъекты федерации.

Муниципальные образования и местное самоуправление в них организуются с учетом интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Все муниципальные образования (и общинные, и региональные единицы, если последние признаны муниципальными образованиями) автономны: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы советов в странах тоталитарного социализма).

16. Конституционная система органов власти и управления в Российской Федерации.

http://vsempomogu.ru/urist/konspravo/411-2.html - брал отсюда, если что чекните