21534_136408666
.pdfСпецифика ЕВИ состоит в его временном характере. Как только Европейский центральный банк будет учрежден, ему должны быть переданы функции ЕВИ, который, соответственно, подлежит ликвидации. Таким образом, институт, созданный на втором этапе становления Экономического и валютного союза, упраздняется на третьем этапе. Но это не означает, что ЕВИ можно рассматривать как второстепенный институт переходного периода. На отведенном ему отрезке времени он должен сыграть очень важную роль в процессе интеграции. От него во многом зависит, насколько хорошо будут подготовлены условия для перехода к более высокому уровню интеграции.
ЕВИ должен разработать инструменты и методы, необходимые для проведения единой валютной политики на третьем этапе. В функции этого института входит также содействие согласованию, где это необходимо, правил и практических методов сбора, составления и распространения статистических данных в регионах в пределах своей компетенции. На ЕВИ возложена и подготовка правил деятельности национальных центральных банков в структуре ЕСЦБ. Наконец, ЕВИ призван способствовать эффективности трансграничных платежей. Надо добавить еще, что он является органом, компетентным контролировать техническую подготовку выпуска единой валютной единицы в банкнотах.
Основной целью ЕСЦБ является поддержание стабильности цен. Это ее главная функция. Но назначение ЕСЦБ ею не исчерпывается. В принципе, ЕСЦБ оказывает поддержку общей экономической политике Сообщества, что, впрочем, не должно наносить ущерб заботе о стабильности цен. В Маастрихтском договоре специально подчеркнуто, что ЕСЦБ функционирует в соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией.
В соответствии с Маастрихтским договором состав ЕСЦБ определен очень просто: систему образуют ЕЦБ и центральные банки государств-членов (национальные центральные банки). В Люксембурге в качестве центрального банка выступает Валютный институт Люксембурга.
С самого начала участники Договора стремились сделать ЕСЦБ по возможности автономной.
Европейскому центральному банку, который должен начать свои операции с переходом к третьему этапу ЕВС, отведена важная роль в ЕСЦБ. Прежде всего на него возлагается обязанность формулировать и осуществлять единую валютную политику Сообщества. Через свои органы, наделенные правом принимать решения, он обеспечивает функционирование всей ЕСЦБ. Далее, ЕЦБ являющийся юридическим лицом, пользуется в каждом государствечлене наиболее широкой право- и дееспособностью, предоставляемой юридическим лицам по национальным законам.
ЕЦБ сконструирован как автономный, независимый орган. Его важнейшими органами, наделенными к тому же правом принимать решения в системе европейских банков, являются Совет управляющих и Дирекция (подробнее о них будет сказано в разделе, посвященном органам Европейского союза).
С учетом того, что в момент подписания Маастрихтского договора Великобритания не изъявила готовности продвигаться к третьему этапу Экономического и валютного союза, было установлено, что она лишается права участвовать в назначении председателя, его заместителя и других членов Дирекции ЕЦБ. К Великобритании не применяется также большинство положений Устава Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка. Ссылки на Сообщество или на государства-члены не относятся к Великобритании, а ссылки на национальные центральные банки или на акционеров не относятся к Банку Англии.
- 111 -
Если попытаться проанализировать модель структуры Экономического и валютного союза под углом зрения типичных моделей государственного устройства, известных в современном мире, то можно условно сравнить ее с моделями, свойственными федеративным государственным организациям. В самом деле, в рамках Экономического и валютного союза вводится единая валюта и создается единая банковская система. Правда, наряду с ЕЦБ сохраняются национальные центральные банки, но подобная ситуация не исключается и в федеративном государстве.
Судьба Экономического и валютного союза справедливо связывается с судьбой всей интеграции, равно как и с объективными процессами в мировой экономике. Не исключено, что с концентрацией европейских валют в рамках евро реальные и спекулятивные колебания на валютных рынках усилятся. Над будущим Экономического и валютного союза попрежнему нависает мрачная тень уроков 1992– 1993 гг., когда ЕВС не выдержала штормовых ударов рынка и «потеряла» двух своих участников – Италию и Великобританию.
Пока неясно, как в реальной жизни будет решаться противоречие между жесткими дефляционными требованиями Пакта стабильности и роста и потребностями государств, задыхающихся от низких темпов роста и высокой безработицы.
Особое значение приобретает проблема отношений между «ин-сайдерами» и «аутсайдерами», т.е. между теми членами ЕС, которые войдут в Экономический и валютный союз, и теми, кто останется вне его. Хотя Амстердамским договором предусмотрена система мер, предотвращающих спекулятивное использование этих различий в первую очередь через достаточно жесткую привязку обменных курсов к евро, действенность этих мер еще предстоит апробировать на практике. Было бы неверно забывать о других возможных трудностях. Соперничество разных сил в рамках Европейского союза обостряется тем очевидным фактом, что выигрыш или проигрыш в данной сфере имеет реальную и весьма высокую цену. С этим не могут не считаться ни правительства, ни частный бизнес, пн даже общественное мнение. Особенно трудно дается соблюдение сроков и нормативов, закрепленных на переходный период, что связывается нередко с изменениями экономической и политической ситуации в государствах-членах. Поэтому в развитии Экономического и валютного союза нельзя заранее исключать возможность компромиссов, выражающихся как в переносе определенных сроков, так и в содержании практических действий.
В окончательном виде «сценарий» перехода к Экономическому и валютному союзу выглядит следующим образом8:
Социальная политика
Важное место в Европейском союзе занимает общая социальная политика. Но предварительно необходимо отметить ее специфику. Обращает на себя внимание отсутствие в официальных документах и всем праве сообществ общего определения социальной политики. Ближе всего к этому подходит Договор о ЕЭС, в котором говорится: «Государства-члены согласны в том, что необходимо улучшать условия труда и жизни трудящихся с тем, чтобы создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений»
(ст. 117).
Но дело не только в отсутствии необходимых дефиниций. Гораздо существеннее другое. Общей политики, а соответственно и единого права, такую политику регулирующего, не существует. Если обратиться к ныне действующему правовому регулированию европейских сообществ и Европейского союза, то тельзя не заметить, что оно
8Union Ec.onomi(|iiccl Monetaire. Commission curopccnne. Luxemburg, 1996. I'. 2!!. 174
-112 -
не содержит единых норм, обеспечивающих равный жизненный стандарт во всех государствах-членах для граждан Европейского союза. Ответственность за соблюдение социальных прав граждан Европейского союза несут государства-члены. Такая ситуация сложилась в силу ряда факторов, определявших развитие механизмов интеграции.
Если сопоставить Парижский и Римские договоры с Маастрихтским договором, то видно, что, несмотря на многие трудности, социальная политика сохраняла важное значение в процессе интеграции. В Договоре о Европейском союзе (в преамбуле и «Общих условиях») социальный прогресс в государствах-членах и их социальное сближение по-прежнему рассматривается в качестве главных целей сообществ (ст. «В»). Раздела о социальной политике, подобного третьей части Договора о ЕЭС, в Маастрихтском договоре нет. Вместе с тем в Маастрихте были приняты два важных документа – Протокол о социальной политике и Соглашение о социальной политике – и оба они приложены к Договору. Соглашение о социальной политике подписали 11 из 12 государств, являвшихся тогда членами Европейского союза. Они рассматривали Соглашение как неотъемлемую часть Договора. Отсутствует подпись только Великобритании. Но это не могло поколебать общий вывод о том, что внимание к социальной политике в Европейском союзе после Маастрихта усилилось.
Означал ли подобный подход к социальной политике некую переоценку ценностей, в результате которой эта политика утратила прежнее значение в системе «политик» сообществ, а государства-члены перестали уделять ей традиционное внимание? Или сообщества поспешили объявить запрограммированные цели социальной политики выполненными? Ни то, ни другое. Рейтинг социальной политики оставался высоким, а сделано было в этой сфере далеко не все, что намечалось. Не случайно в документах Европейского союза упор делается, как правило, на выполнение положений Хартии основных социальных прав трудящихся, особенно в том, что касается безработицы и условий труда на рабочем месте. И хотя расходы на социальные нужды были весьма значительны (они характеризуются миллионами ЭКЮ), достигнутые результаты порой серьезно разочаровывали.
Свои хлопоты внесла особая позиция Великобритании, правительство которой отказалось присоединиться к программе мер Сообщества в сфере социальной политики. В частности, особое нежелание было проявлено к мерам в сфере отношений профсоюзов и предпринимателей, равно как и в сфере условий труда. Попытки выработать компромисс, устраивающий обе стороны – в данном случае Великобританию и остальные страны Европейского союза, не привели к успеху. Протокол, приложенный к Маастрихтскому договору, зафиксировал, что «Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии не принимает участия в обсуждении и принятии Советом предложений, сделанных на основе данного Протокола и вышеупомянутого Соглашения» (п. 2 Протокола о социальной политике).
В значительной мере эквивалентом раздела о социальной политике можно считать соглашение, подписанное государствами-членами без Великобритании. Оно официально именуются «Соглашение о социальной политике, заключенное между государствами – членами Европейского сообщества, за исключением Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии». Этот акт, состоящий из семи статей, трактует примерно те же вопросы, что и третья часть Договора о ЕЭС (без Социального фонда, которому в Римском договоре было отведено шесть статей из 14).
Цели социальной политики определены в статье 1 Соглашения. Это содействие занятости, улучшение условий труда и быта, надлежащая социальная защита, диалог между предпринимателями и работниками, развитие человеческих ресурсов (имеется в виду постоянная высокая занятость и борьба с безработицей). Для этого Сообщество и
- 113 -
государства-члены предпринимают меры, учитывающие многообразие национальной практики, в особенности в сфере контрактных отношений, а также необходимость поддерживать конкурентоспособность экономики Сообщества.
Рассматривая сегодня, после того как с приходом лейбористской партии к власти Великобритания изменила свой подход к социальной политике в рамках Европейского союза, Соглашение о социальной политике, нельзя не принять во внимание, что оно представляло собой отдельный документ, который не вошел непосредственно в текст Маастрихтского договора и не мог, строго говоря, оцениваться как замена соответствующей части Договора о ЕЭС. С правовой точки зрения 11 государств бесспорно достигли договоренности о создании некоего нового образования, которое вполне можно было бы именовать Европейским социальным сообществом. Соглашение о социальной политике сравнимо с учредительным актом.
Вместе с тем в Соглашении закреплены положения, говорящие о тесной связи «социального сообщества» с Европейским союзом в целом. Было сказано, что 11 государствчленов используют институты, процедуры и механизм Европейского союза. Институты Европейского союза в сфере социальной политики принимают такие же правовые акты, что и в рамках Сообщества в целом. В принципе действовала одна и та же процедура принятия решений. Отличие состояло лишь в том, что акты, принятые Советом в сфере социальной политики, и финансовые последствия, из них вытекающие, не распространялись па Великобританию (п. 2 Протокола о социальной политике).
Надо подчеркнуть значение Хартии основных социальных прав трудящихся. Она говорит о свободе движения работников, труде и вознаграждении, улучшении условий жизни и труда, социальной защите, свободе объединений и коллективных договорах, профессиональной подготовке, равном отношении к мужчинам и женщинам, информировании, участии трудящихся, охране здоровья и обеспечении безопасности на рабочем месте, защите детей и подростков, престарелых и нетрудоспособных. Положения Хартии не имели прямого действия, по, безусловно, оказывали влияние на развитие как права сообществ, так и национального права государств-членов, находили отражение в программных документах сообществ, в частности в «зеленых» и «белых» книгах по социальной политике.
В 1993 г. была опубликована Зеленая книга о будущей социальной политике сообществ, за которой последовала Белая книга о европейской социальной политике 1994 г. На 1995– 1997 гг. рассчитана пятая программа действий в сфере социальной политики. Все документы построены на идее параллельного и взаимосвязанного развития экономической и социальной политики. В программе на 1995–1997 гг. выделяется следующее:
приоритет обеспечения занятости путем создания рабочих мест;
усиление равенства шансов посредством мер, направленных на приспособление систем образования и профессиональной подготовки к требованиям рынка труда;
проведение конкретных мер по созданию европейского рынка труда и преодолению всех препятствий на пути к свободе движения работников;
улучшение условий труда, включая безопасность и защиту здоровья на рабочем месте.
Общая внешняя политика и политика безопасности
В Маастрихтском договоре, как уже говорилось, уделено большое внимание сотрудничеству в сферах внешней политики и безопасности. Это продолжение и развитие
- 114 -
прежних усилий по расширению рамок интеграции и включению в нее наряду с экономикой определенных участков политики. Договор как бы поднял на более высокий уровень, приблизил к реализации идеи учреждения в Западной Европе политического союза, высказывавшиеся еще па ранних этапах интеграции. Тогда такой союз не состоялся, да и по обстоятельствам того времени не мог состояться. Он не вписывался в реальности континента прежде всего потом}', что в сфере политики действовали иные факторы, чем в сфере экономики. Здесь различия интересов нередко доминировали над их общностью. Реального намерения пойти на серьезное ограничение политической самостоятельности пе высказывало ни одно крупное государство Западной Европы.
Разумеется, экономика отнюдь пе отходила на задний план, а по-прежнему играла роль основной движущей силы интеграции. Русло общего рынка оставалось основным, определяющим. Вместе с тем все важнее становилось воздействие внешнеполитических и военных факторов на решение финансовых, торговых, промышленных, аграрных, научнотехнических и многих других дел. Отсюда проистекали неоднократные попытки придать сообществам общеполитический характер, разрабатывать и проводить в их рамках «европейскую политику». Сторонники такого подхода подчеркивали в своих предложениях, что только сплоченное сообщество с единой институционной структурой способно соединить прогресс общего рынка с преимуществами политического сотрудничества.
Общая оценка перемен, привнесенных Маастрихтским договором, базируется на том, что в сферу деятельности сообществ официально вошли вопросы внешней политики и безопасности. «Союз начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности...», – гласит статья 1 раздела V Договора. Тем самым идея политического союза была обозначена достаточно определенно. Но по сравнению с тем, что сделано в Договоре в отношении Экономического и валютного союза, политический союз оказался явно обделенным. О симметрии двух союзов говорить не приходится. Маастрихт подтвердил, что в политике несовпадение взглядов и интересов, а то и прямые противоречия между государствами-членами проявляются сильнее и резче, чем в любой другой сфере интеграции. Именно здесь сохраняются связи и особые отношения с третьими странами, именно здесь государства-члены входят в различные политические блоки и заключают отдельные международные договоры.
Примечательно, что согласование внешнеполитических действий, как это отмечается в начале Договора, должно было происходить не автономно, т.е. без учета других сторон функционирования Европейского союза, а в контексте всего интеграционного процесса, включая в первую очередь экономику и содействие развитию Союза. Ответственность за обеспечение такой согласованности возложена на Совет и Комиссию.
Цели общей внешней политики и политики безопасности определены в Договоре в глобальном виде и являются привычными для дипломатических документов 90-х годов. Они сформулированы следующим образом:
защита общих ценностей, основных интересов и независимости Союза;
укрепление безопасности Союза и его государств-членов всеми способами;
сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Парижской хартии;
содействие международному сотрудничеству;
- 115 -
развитие и консолидация демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.
Маастрихтский договор не только провозглашал цели общей внешней политики и политики безопасности, но и определял формы их осуществления. Здесь обращает на себя внимание сравнительная мягкость механизма. Свои цели Союз должен был достигать главным образом путем установления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении согласованной политики. Принципиальное значение имело положение о том, что будут осуществляться совместные действия государств-членов. Но это положение, во-первых, действовало только «в областях, в которых государства-члены имеют важные общие интересы» (сама формула «общие интересы» осталась нераскрытой, что допускает большую свободу усмотрения). Во-вторых, переход к совместным действиям должен был осуществляться постепенно, причем сроки и этапы, – даже самые приблизительные, не названы.
В соответствующем духе разработана процедура принятия совместных действий. Решение о том, что данный вопрос должен быть предметом совместных действий, вошло в компетенцию Совета. При этом Совет должен был исходить из основных ориентиров развития, одобренных Европейским советом. Устанавливая всякий раз принцип совместных действий, Совет должен был определять область применения, общие и особые цели таких действий, а если необходимо, то их продолжительность, а также средства, процедуры и условия их осуществления. Совет, одобряя совместные действия, на каждом этапе их развития был призван определять те вопросы, по которым решения принимаются квалифицированным большинством голосов.
Составители Договора отчетливо видели возможные рифы, создаваемые национальным или региональным эгоизмом. Отсюда, очевидно, проистекает закрепление в Договоре положения о том, что государства-члены призваны активно и открыто поддерживать внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности. В Договоре особо зафиксирована обязанность государств-членов «воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях» (п. 4 ст. «J».l).
В Маастрихтском договоре предусматриваются ставшие традиционными формы сотрудничества: информация, консультации, координация. Что касается первых двух форм, о них сказано очень просто: государства-члены должны информировать друг друга и консультироваться с Советом по любому вопросу, представляющему взаимный интерес, во внешней политике и политике безопасности, с тем чтобы их совместное влияние обеспечивало максимально возможную эффективность путем согласованных и единых действий. Более существенное и актуальное значение приобрело закрепление положения о том, что в необходимых случаях Совет должен определять общую позицию для всех стран, входящих в Европейский союз. При этом государства-члены гарантировали соответствие их национальной политики общей политике. Установлено, что государства-члены координируют свои действия в международных организациях и на международных конференциях. В случае, если в международной организации или на международной конференции участвуют не все государства-члены, те, которые участвуют, должны поддерживать общую позицию (ст. «J».2).
Осторожность и здесь не изменила составителям Договора. С одной стороны, Европейский союз выступает как единое целое, как структура, не только разрабатывающая свою политику во внешних делах и сфере безопасности, но и самостоятельно эту политику осуществляющая. С другой стороны, государства-члены сохраняют значительную автономию. В пределах общей политики государства-члены могут иметь свою
- 116 -
национальную позицию или предпринимать национальные акции, а в неотложных случаях и необходимые неотложные меры. Как видно, Договор не дает жесткой формулировки, которая ограничивала бы действия государств-членов в сфере внешней политики.
Среди других нововведений в Маастрихтском договоре бесспорно выделяется «общая оборона». Как сказано в статье <<J».4, общая внешняя политика и общая политика безопасности включают вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и формирования в конечном счете общей оборонной политики, которая могла бы быть преобразована со временем в общую оборону. Иными словами, общая внешняя политика и общая политика безопасности могут способствовать переходу Европейского союза к очень высокому уровню политической интеграции. Общая оборонительная система в Договоре не упоминается и, надо отметить, прямо не предусматривается на будущее, но ее появление заранее не исключается. И хотя в данной сфере сотрудничества Маастрихтский договор выступает скорее как политическая декларация, чем как действующая правовая норма, его значение не стоит преуменьшать. Положения об общей обороне при определенных условиях могут сыграть весьма важную роль в событиях не только на континенте, но и во всем мире.
Главной реальной структурой, на которую мог опираться Европейский союз на этом участке интеграции, стал Западноевропейский союз (ЗЕС). Такое решение составителей Маастрихтского договора как бы вдохнуло жизнь в эту организацию, само существование которой уже вызывало вопросы. Следует напомнить, что 1973–1984 гг. были периодом полного ее забвения: Совет министров ЗЕС не собирался ни разу. Только во второй половине 80-х годов стала отмечаться активизация ЗЕС, но она была не очень существенной. Совещание министров иностранных дел и министров обороны в Риме (октябрь 1984 г.) призвано было оживить ЗЕС, но многое оставалось по-старому.
Одним из препятствий, сдерживавших развитие ЗЕС, было несовпадение его состава с составом сообществ. Частично этот пробел восполнился в 1987 г. вступлением в ЗЕС двух новых членов – Испании и Португалии. Участники ЗЕС стремились выступать самостоятельно, во всяком случае обособленно от НАТО во время войны в Персидском заливе, обострения отношений с Ираком в начале 90-х годов и событий в Югославии. Тем не менее ЗЕС продолжал играть второстепенную роль в жизни Европы.
В момент подписания Маастрихтского договора ЗЕС объединял девять стран – членов Европейского союза: Германию, Францию, Великобританию, Италию, Голландию, Бельгию, Испанию, Португалию и Люксембург. Три страны – Греция, Дания и Ирландия, являвшиеся членами европейских сообществ, оставались за пределами ЗЕС, что не только ограничивало его возможности, но и создавало формальные препятствия на пути преобразования в составную часть структуры Европейского союза. Получалось так, что территориальные пределы деятельности у этих двух организаций не совпадали. И не случайно в Декларации о Западноевропейском союзе, принятой в одном пакете с Маастрихтским договором, «девятка» стран, состоявших как в Европейском союзе, так и в ЗЕС, обратилась к государствам, являвшимся лишь членами Европейского Союза, с призывом присоединиться к Западноевропейскому союзу или, если они пожелают, получить статус наблюдателя в нем.
Другая проблема состояла в том, что в ЗЕС входили страны, не являвшиеся членами Европейского союза (Турция, Норвегия, Исландия). Это могло привести к тому, что в принятии решения по вопросам, относящимся к компетенции Европейского союза, принимали бы участие страны, которые в нем не состояли. Но был найден, казалось бы, достаточно простой выход из положения: в ЗЕС нечлены Европейского союза были переведены из статуса полноправного члена в статус ассоциированного члена. Вряд ли, однако, самолюбие новых ассоциированных членов оказалось незадетым.
- 117 -
Чтобы подчеркнуть, что ЗЕС стала работающей организацией, были предприняты некоторые организационно-технические меры. Они коснулись органов Союза – Совета министров и Секретариата, находившихся в Лондоне, Комитета по контролю за вооружениями, расположившегося в Париже. Секретариат ЗЕС, в частности, переехал в Брюссель, поближе к Комиссии Европейского союза и штаб-квартире НАТО. Маастрихтский договор и Декларация о ЗЕС исходят из того, что преобразование ЗЕС в оборонительный компонент Европейского союза – поэтапный процесс. Вместе с тем ЗЕС сразу же заявил о своей готовности разрабатывать и осуществлять по просьбе Европейского союза решения и действия, имеющие оборонное значение. Были намечены меры, способствующие развитию тесных рабочих взаимоотношений ЗЕС и Европейского союза. Это, в частности, установление тесного сотрудничества между Советом и Генеральным секретариатом ЗЕС, с одной стороны, и Советом Европейского союза и Генеральным секретариатом Совета – с другой; обеспечение Комиссии европейских сообществ регулярной информацией и, если уместно, консультациями о деятельности ЗЕС в соответствии с ролью Комиссии в общей внешней политике и политике безопасности; содействие тесному сотрудничеству между Парламентской ассамблеей ЗЕС и Европарламентом.
Включение ЗЕС в структуру Европейского союза не означало прекращения прежних тесных связей с НАТО. Впрочем, это и не скрывалось в официальных документах. «Двойственная» природа Западноевропейского союза, как сказано в Декларации о нем, проявляется в том, что он должен развиваться «как оборонительный компонент Европейского союза и как средство укрепления европейской опоры в Атлантическом союзе» (п. 1). Характерно, что с самого начала декларировалась готовность ЗЕС к дальнейшему развитию рабочих контактов с НАТО и, более того, к повышению роли, ответственности и вклада государств – членов ЗЕС в НАТО. Последовало и недвусмысленное заявление, согласно которому ЗЕС будет действовать в соответствии с позициями, принятыми в НАТО. ЗЕС стал подчеркнуто рассматриваться как европейское основание организации НАТО.
Концепцию Западноевропейского союза даже спустя несколько лет после подписания Маастрихтского договора не следует считать полностью сложившейся, завершенной. Ее развитие продолжается, отражая ход событий и политические интересы стран-участниц. И сегодня эта концепция представляет собой определенный компромисс, достигаемый после нелегких дебатов. В то время как одни страны, в особенности Германия и Франция, склоняются к автономии ЗЕС по отношению к НАТО, другие, и больше всех Великобритания, ставят во главу угла приверженность его НАТО. Компромисс, достигнутый в Маастрихте, не закончился тем, что в формулировках о роли ЗЕС и его отношениях с Европейским союзом и НАТО можно найти оба мотива. Этот компромисс просматривается также в дальнейшем развитии ЗЕС.
Однако становление ЗЕС – продолжительный процесс. Стороны проявили сдержанность и реализм в оценках будущего. Достигнуто согласие в том, что в 1998 г. будет проведен анализ предыдущего развития и выработаны новые цели и этапы. Как показал опыт, движение к намеченным целям проходит не без трудностей. Прокламированное единство порой не выдерживает испытания на прочность. Не особенно значительным, но достаточно показательным примером несогласованности действий членов ЗЕС может служить поездка Президента Франции Ф. Миттерана в Боснию летом 1992 г., предпринятая им без всякой предварительной информации союзников по Европейскому союзу, хотя накануне на саммите стран Западной Европы в г. Лиссабоне была принята резолюция о необходимости более тесной координации внешней политики.
Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел
Политический союз в Маастрихтском договоре выходил за рамки внешней политики, политики безопасности и обороны. В разделе VI Договора «Положения о сотрудничестве в
- 118 -
области правосудия и внутренних дел» рассмотрены вопросы, связанные прежде всего со свободой передвижения людей: 1) предоставление убежища; 2) правила пересечения внешних границ государств-членов и контроля на границе; 3) иммиграционная политика и политика, касающаяся граждан третьих стран; 4) борьба с наркотиками; 5) борьба с международным мошенничеством; 6) правовая взаимопомощь в гражданских делах; 7) правовая взаимопомощь в уголовных делах; 8) таможенное сотрудничество; 9) полицейское сотрудничество.
Свобода передвижения людей связана прежде всего с правилами пересечения государственных границ. Эта проблема в силу многих причин долго не находила общего решения государств-членов. Только к середине 80-х годов наметился заметный прогресс. В рамках двустороннего сотрудничества Германия и Франция условились об отмене в принципе пограничного контроля при пересечении совместной границы. К ним вскоре присоединились страны Бенилюкса. Итогом стало подписание 14 июня 1985 г. Шенгенского соглашения, ставшего, хотя оно и заключено вне рамок Европейского союза, как показало время, важной вехой на пути реализации свободы передвижения людей.
Свое название Соглашение получило по месту его подписания (небольшой городок Шенген в Люксембурге). Участниками Шен-генского соглашения первоначально были названные выше страны-инициаторы: Германия, Франция, Бельгия, Голландия, Люксембург. Главный смысл этого Соглашения – взаимная готовность сначала облегчить прохождение лицами паспортного и таможенного контроля на границах между этими государствами, а затем вообще отменить такой контроль. Чтобы новым порядком не воспользовался преступный мир, стороны согласовали перечень необходимых мер, которые должны были быть приняты в ближайшее время. При подписании Соглашения была определена дата отмены пограничного контроля между странами-участницами – t января 1990 г.
Шенгснское соглашение вызвало большой интерес со стороны других государств. Оно выглядело весьма привлекательно, ибо не только предусматривало отмену пограничных формальностей для людей, но и значительно упрощало многие правила и процедуры, действовавшие в процессе осуществления практически всех свобод единого внутреннего рынка. Тем самым облегчалось освоение рынков, вложение инвестиций, в том числе в виде создания дочерних и совместных предприятий, а в итоге увеличивалось число рабочих мест. Вместе с тем сохранялся и, более того, усиливался контроль на внешних границах сообществ.
Не случайно круг участников Шенгенского соглашения стал расширяться. К нему присоединились: Италия (1990), Испания, Португалия (1991), Греция (1992), Австрия (1995). Однако условия вступления этих стран не во всем совпадают. Испания и Португалия стали полноправными участниками Соглашения и полностью приняли все его положения. Италия только в середине 1996 г. стала изменять внутреннее законодательство в соответствии с требованиями Соглашения, рассчитывая на полное участие в нем с 1997 г. Греция и Австрия еще не удовлетворяют требованиям Шенгена.
Среди положений Шенгенского соглашения обращают на себя внимание: а) взаимное признание виз, выдаваемых странами-участницами; б) введение единой визы, действующей на территории стран-участниц; в) рассмотрение и решение вопроса о предоставлении убежища в каждом случае только одним государством; г) полицейское сотрудничество.
О последнем виде сотрудничества стран – участниц Соглашения следует сказать особо. Оно прежде всего связывалось с созданием межгосударственной информационной системы, названной Шенгенской информационной системой. Это единая информационная компьютерная система, основная материально-технологическая база которой, включая главный банк данных, стала располагаться в г. Страсбурге (Франция). В банк данных
- 119 -
должны были закладываться сведения о лицах, выдачу которых запрашивали страныучастницы, о лицах, подозреваемых в совершении особо опасных преступлений, а также о документации и иных предметах, являющихся уликами в расследуемых делах, связанных с серьезными уголовными преступлениями. Составной частью полицейского сотрудничества стала возможность преследовать преступников на территории других участников Соглашения, что в отдельных случаях, особенно при аресте, требует присутствия должностных лиц государства, на территории которого осуществляется преследование.
Первое Шенгенское соглашение, б сущности, не было реализовано в изначально намеченные сроки. Через пять лет, 19 июня 1990 г. было подписано новое Шенгенское соглашение (Шенген-2), хотя формально это была концепция применения первого Шенгенского соглашения. Стороны заметно продвинулись вперед по пути, обозначенному ранее. Шенген-2 главным образом решал вопросы бесконтрольного пересечения внутренних границ единого внутреннего рынка и осуществления контроля при пересечении внешних границ. Было установлено, что во втором случае паспортная проверка проводится всего один раз. Определился статус лиц, прибывающих из третьих стран. Для них установлены краткосрочные и долгосрочные визы, определены условия передвижения в рамках стран – участниц Соглашения, отработан порядок рассмотрения заявлений о предоставлении убежища. В Шенгене-2 подробно регулировались вопросы полицейского сотрудничества, оказания правовой помощи в уголовном производстве и при выдаче преступников, совместной борьбы против распространения наркотиков.
Идеи Шенгенского соглашения получили определенное развитие в решениях Берлинской конференции (так называемый Шенген-Восток), состоявшейся в октябре 1991 г. Среди 27 стран-участниц было немало представителей Восточной Европы (Польша, Чехословакия, Венгрия, Литва, Украина и др.). Конференция была созвана по инициативе западных стран, всерьез обеспокоенных огромным потоком пришельцев с Востока. На конференции были предприняты попытки разработать совместные меры, призванные ограничить этот поток, включая возможный возврат людей туда, откуда они приехали. Но, пожалуй, самым действенным средством стали инспирированные конференцией двусторонние соглашения «шенгенских» и восточноевропейских стран.
ОШенгенских соглашениях можно сказать, что они легче подписывались, чем выполнялись. Достаточно напомнить, что их вступление в силу неоднократно откладывалось. Даже в начале 1994 г. Исполнительный комитет Шенгенских стран принял решение об очередной отсрочке, мотивируя ее тем, что компьютерная база Шенген-ской информационной системы еще не отлажена и, как показали проверки, нередко дает сбои. Некоторые страны заняли выжидательную, а то и открыто отрицательную позицию. Ни в коем случае не желала вступать в Соглашение Великобритания, настаивавшая на сохранении полностью своего контроля за пересечением национальных границ. Ирландия вынужденно последовала за решениями Лондона, поскольку иначе ее граждане лишались существующих льгот при поездках в Великобританию.
Освоем присоединении к Шенгенскому соглашению заявили Дания, Финляндия и Швеция. Соответствующее соглашение было подписано 19 декабря 1996г. Препятствием для них остается необходимость урегулировать вопросы, связанные с их участием в безвизовом порядке пересечения границ, действующем в Скандинавии вот уже 40 лет. До последнего времени получалось так, что, если бы скандинавская «тройка» вступила в Шенгенское соглашение, то через государства, не являющиеся членами Европейского союза и Шенгенского соглашения, можно было бы беспрепятственно проникать на территорию единого внутреннего рынка. Иначе говоря, возникла бы опасность осложнений, порождаемых сосуществованием двух различных правовых режимов. Выход, видимо, найден в присоединении всех пяти скандинавских стран к Шенгенскому соглашению.
-120 -