макроэкономическое планирование и прогнозирование / Тюмень учебник по макропрогнозированию

Приведенные прямые и обратные связи относят к вертикальным. Горизонтальные связи позволяют реализовать неформальные отношения, способствующие передаче знаний и навыков, обеспечивающие координацию действий субъектов одного уровня по достижению системой управления поставленных перед ней целей.

Согласно общей схеме функционирования управляемых систем субъект управления вырабатывает, инициирует управляющие воздействия в виде сигналов, команд, которые поступают к объекту управления (в схеме условно обозначен один объект, обычно их бывает несколько), представляющему по отношению к субъекту управляемую, исполнительскую часть системы. О реакции объекта на управляющий сигнал субъект узнает через канал обратной связи, получая по этому каналу информацию об ответных действиях, поведении объекта. В зависимости от полученной по каналу обратной связи информации и изменения условий, целей и задач управления субъект управления вырабатывает и передает объекту новые управляющие воздействия.

Субъект и управляемые им объекты образуют в своем взаимодействии управляемую систему, включающую управляющую часть, называемую иногда просто управляющей системой, и управляемую часть в виде совокупности объектов, которыми управляет субъект. Управляемая система обычно не бывает замкнутой, закрытой, изолированной, она представляет открытую систему, тесно взаимодействующую с внешней средой, в условиях которой функционирует.

Рассматривая вопрос о сущности государственного управления, необходимо отметить, что продолжительное время дискутировался вопрос о «широком» и «узком» понимании государственного управления. В широком смысле государственное управление — это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций. В более узком смысле под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулирова-

11

нию и руководству общественными делами. Таким образом, государственное управление — это осуществляемая на профессиональной основе деятельность особой группы людей (государственных

имуниципальных органов власти, должностных лиц) в политикоадминистративной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению

иобеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан в целях построения правового социально ориентированного государства.

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

а) государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

б) субъектом государственного управления выступает государство как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления;

в) объект государственного и муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, т. е. это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание — целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого — упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить,

12

что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. С точки зрения своего назначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления.

Отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление экономикой, промышленностью, сельским хозяйством, образованием, здравоохранением, финансами и др.).

Область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социальнокультурной и административно-политической областях).

Сфера государственного управления — это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, планирование).

Орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пре-

13

делах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Таким образом, правомерно выделение государственного управления экономики как относительно самостоятельной ветви в силу его значимости и наличия специфических свойств.

Государственное управление представляет собой управление экономикой со стороны государственных законодательных, исполнительных, судебных органов, осуществляемое в интересах страны и народа, охватывающее в основном экономическую стратегию и политику, выработку и контроль за соблюдением общих норм и правил хозяйствования, а также управление объектами государственной собственности, государственным сектором экономики.

По мнению Б. А. Райзберга, государственному управлению экономикой свойственны:

1.Высокий уровень централизации, обусловленный макроэкономическим характером задач государственного управления и возможностью государства использовать властные полномочия.

2.Сочетание прямого, непосредственного директивного управления с косвенным регулированием посредством использования экономических стимулов и рычагов, рыночных институтов и инструментов.

3.Широкое применение методов и средств макроэкономического анализа, прогнозирования, планирования, социальноэкономического программирования.

4.Преимущественное использование правовых форм и методов управления, основанных на принятии законодательных и других нормативных актов, регулирующих экономическое поведение и отношения между хозяйствующими субъектами.

5.Участие масс в управлении экономикой посредством его демократизации, использования выборной системы, учета общественного мнения, проведения референдумов.

6.Придание социальной ориентации национальной экономике посредством направления бюджетных средств в социальную сферу, использования социальных ориентиров развития экономики.

14

7.Проведение структурной политики в масштабе экономики страны, осуществление мер по совершенствованию отраслевой, региональной, воспроизводственной, технологической структуры производства, рациональному сочетанию форм собственности, развитию научно-технического потенциала.

8.Обеспечение единства общенациональной и региональной экономической политики, соблюдение принципов федерализма.

9.Фискальная направленность, использование управления как инструмента получения и распределения финансовых ресурсов, наполнения государственного бюджета денежными средствами за счет взимания налогов, сборов, пошлин.

10.Воздействие на внешнеэкономическую деятельность, регулирование внешнеэкономических связей и отношений в интересах национальной экономики и в целях выгодного для страны участия в мировой экономике.

Вэкономической литературе широко используются термины «государственное управление» и «государственное регулирование».

Впервом приближении применительно к управлению экономическими объектами данные категории зачастую рассматриваются как синонимы, но это происходит весьма условно, необходимо различать данные довольно близкие по смыслу понятия в их приложении к экономическим процессам. Очевидно, что категория «управление» носит более широкий характер, чем категория «регулирование», они соотносятся как целое и часть, т. е. регулирование следует рассматривать как частный случай управления. В данном контексте регулирование включает только часть функций управления, дополняющих собственно управленческие функции, такие как планирование, программирование, стратегическое целеполагание и др. Это утверждение распространяется как на управление и регулирование в целом, вне зависимости от области, субъектов и объектов управления, так и на государственное управление и регулирование.

Можно выделить еще один критерий выделения государственного регулирования как особой части государственного управления — это характер отношений собственности на имущество, составляющее объект управления. Если такое имущество представляет государ-

15

ственную собственность, т. е. государство выступает в роли владельца имущества, то оно вправе управлять им, распоряжаться в полной мере. Если же имущество принадлежит не государству, а иным собственникам, то государство не обладает правом полного распорядительства, но от лица общества правомочно регулировать процессы

иотношения по поводу использования имущества. Таким образом, государственное регулирование есть ограниченное управление, распространяющее свое действие только на ту часть функций управления, которая не вытекает из права собственности, а предопределена особой ролью государства как законотворца, контролера, надзирателя, представителя общественных интересов.

Витоге представляется целесообразным определить государ-

ственное экономическое регулирование как форму управления объектами экономической природы, связанную с осуществлением государственными органами корректирующих управляющих воздействий на экономические процессы и отношения с целью придания им направленности, устойчивости, поддержания на определенном уровне посредством использования разнообразных механизмов влияния.

Наличие различий между государственным регулированием и государственным управлением не свидетельствует о том, что всегда

ичетко удается вычленить государственное регулирование, отделить его от других видов, функций управления. Дело в том, что одни и те же институты и инструменты государственного управления могут быть частично отнесены к государственному регулированию экономики, тогда как в другой своей части это инструменты не регулирования, а прямого управления.

1.2. ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ

Цель является отражением общественных потребностей и интересов общества, продуктом сознания, субъективным отражением объективного. Цель государственного управления — отражение об-

16

щественных потребностей и интересов. Отвечая за жизнь и благосостояние, благополучие людей, зависящее от состояния экономики, государство призвано соответствующим образом ставить перед собой цели управления. Так что, говоря о целях государственного управления экономикой, будем одновременно иметь в виду и понимать под ними цели экономики, хозяйственной системы страны. В то же время на целях управления неизбежно лежит отпечаток целевых установок государства, государственных органов, властных структур, осуществляющих управление. Главной целью экономики является достижение и поддержание максимально возможного текущего и потенциального уровня удовлетворения общественных и рациональных индивидуальных, семейных, групповых потребностей населения страны. Поэтому само осуществление государством функций управления, способствующих достижению целей экономики, правомерно считать целью управления, понимаемого как государственное воздействие на экономические объекты и процессы для придания им желаемой направленности.

Государственное управление экономикой, заключающиеся в решении проблем, стоящих перед экономикой страны, включают, с одной стороны, систематизацию и обоснование социально-эконо- мических целей, а с другой — генерирование эффективных управляющих воздействий, позволяющих экономике достичь установленных ориентиров.

Основными проблемами, решаемыми на макроуровне, являются:

•экономический рост и его темпы;

•экономический цикл и его причины;

•уровень занятости и проблема безработицы;

•общий уровень цен и проблема инфляции;

•уровень ставки процента и проблемы денежного обращения;

•состояние государственного бюджета, проблема финансирования бюджетного дефицита и проблема государственного долга;

•состояние платежного баланса и проблемы валютного курса; проблемы макроэкономической политики.

17

С позиции решения указанных проблем Б. А. Райзберг выделяет три группы базовых целей управления экономикой:

1.Цели поддержания устойчивого состояния экономики возникают в условиях, когда надо закрепить подобное состояние в силу того, что оно удовлетворяет условиям функционирования и ключевым требованиям к экономике, либо в связи с опасностью ухудшения этого состояния, которое надо предотвратить. Такую ситуацию

вуправлении называют гомеостазисом (гомеостазом). На первый взгляд, подобная целевая установка представляется консервативной, противоречащей принципам непрерывного развития экономики, экономического роста. Однако такое мнение в современных условиях может оказаться ошибочным. В погоне за наращиванием экономического потенциала, увеличением валового внутреннего продукта, ростом доходов экономика способна терять стабильность, устойчивость. В итоге возникает угроза потери устойчивости, развитие кризисных явлений в экономике.

2.Цели вывода экономики из кризисного состояния характерны для ситуации, когда параметры функционирования экономической системы страны ниже нормативного уровня, ухудшаются и экономика оказывается неспособной удовлетворять жизненные потребности населения, намного уступает по основным показателям другим странам. Цели управления, которые в этом случае называют стабилизационными или антикризисными, состоят в недопущении снижения показателей ниже предельно допустимого уровня, в стабилизации социально-экономической обстановки и создании предпосылок для повышения уровня деловой активности в экономике.

3.Цели развития заключаются в благоприятном изменении, улучшении, повышении состояния и качества функционирования экономики. Цели развития состоят в достижении фиксированного или мирового уровня показателей качества и эффективности производства, конкурентоспособности, выхода на определенные уровни объема производства и потребления, удовлетворения потребностей, роста доходов населения и др.

Цели развития, ассоциируемые с подъемом, экономическим ростом, повышением технико-технологического уровня производства,

18

социально-экономической эффективности, наиболее характерны для стран с устойчивой экономикой, находящихся на восходящей траектории. Вместе с тем цели развития составляют ориентир государственного управления и в ситуациях преодоления кризисных явлений в экономике, так как после выхода из кризиса и даже в процессе антикризисного управления необходимо брать прицел на развитие экономики как имманентно присущее ей качество. В любой социально-экономической системе в связи с динамичностью, свойственной экономике, должно присутствовать развитие, понимаемое как требуемое изменение состояния, структуры производства и потребления, ресурсного обеспечения, результативности. Столь же ясно, что это цели государственного уровня, составляющие предмет государственного управления.

Вдополнение к указанным группам целей управление призвано решать еще одну, в известном смысле собственную целевую задачу, состоящую в совершенствовании системы, процессов, форм и методов государственного управления хозяйством, их организации. Существует понятие оптимального управления. Хотя это понятие не сформулировано в науке управления достаточно четко, определенным образом оптимальное управление можно характеризовать как управление, обеспечивающее перевод экономики из исходного состояния в желаемое, требуемое за минимально возможное время,

снаименьшими затратами при одновременном соблюдении ограничительных условий. Единство, непротиворечивость целей системы, целей управления системой, целей субъекта и объекта управления — решающее условие успешного управления, особенно значимое для государственного управления экономикой. Естественно, что достижение полного соответствия целевых устремлений не представляется возможным. Но должны существовать гармония интересов, определенный уровень совпадения целевых установок всех участников управляемого процесса, переход за пределы которых недопустим.

Всистеме управления экономикой цели можно разделить на стратегические (связанные с качеством общества, его сохранением и преобразованием), оперативные (фиксируют крупные блоки дей-

19

ствий), тактические (определяют краткосрочные конкретные действия).

Цели государственного управления экономикой можно представить следующим образом (рис. 1).

		,						,
		,
	,	,						,
	,	,					,	,	,

,

,

,

,

Рис. 1. «Дерево» целей государственного управления экономикой

Задачи управления — промежуточные, этапные цели управленческой деятельности. Среди основных задач государственного управления экономикой выделяют:

По блоку «Цели обеспечения удовлетворения потребностей»:

1)удовлетворение потребностей в национальной, государственной, общественной, личной безопасности, охране прав, свобод, имущества, сбережений граждан;

2)обеспечение удовлетворения потребностей в общественных благах, предоставляемых на равных началах всем гражданам страны;

3)социальная защита и поддержка социально незащищенных слоев населения;

20