§4. Местное управление

Политико-административная власть на местах по-прежнему всецело была в руках назначаемых царем губернаторов, деятельностью которых руководило Министерство внутренних дел. Практиковалось также в неко­торых случаях объединение нескольких губерний под властью генерал-губернаторов, которые, как правило, являлись одновременно и командую­щими войсками военных округов. Так, в 1879 г. в ответ на террор народо-

вольцев были учреждены должности временных генерал-губернаторов с чрезвычайными полномочиями в Петербурге, Харькове и Одессе.

Губернатор управлял губернией через посредство губернского прав­ления и состоявшие при нем различные «присутствия» (по делам крестьян­ского управления, по делам воинской повинности и т. д.). Большую роль в местном управлении играли дворянские общества и церковное управление. Первыми лицами в губернии были губернатор, губернский предводитель дворянства и архиерей (глава епархии).

Некоторыми особенностями отличалось управление национальными окраинами. Наиболее своеобразным, как уже говорилось, было управление Финляндией. Здесь сохранялись законодательный орган (сейм), местная национальная администрация, полиция, таможенная служба, даже граница между Россией и Финляндией. Но российский император являлся одно­временно великим князем финляндским, а его представитель - генерал-губернатор возглавлял исполнительную власть и командовал войсками. В российском центральном аппарате ближайшим советником императора по вопросам управления Финляндией был министр-статс-секретарь по де­лам Великого княжества Финляндского. В 1863 г. после почти полувеково­го перерыва царь Александр II созвал заседание сейма, на котором была подтверждена автономия Финляндии.

Особым правовым статусом отличались казачьи области. Их во2-й половине XIX в. было 11 (Донское, Кубанское, Терское, Астрахан­ское, Уральское, Оренбургское, Семиреченское, Сибирское, Забайкаль­ское, Амурское и Уссурийское).

Все казачьи области находились в ведении Главного управления казачьих войск. Его шефом по традиции (с 1827 г.) числился наследник российского престола. Во главе каждого казачьего войска стоял наказ­ной (т. е. назначенный правительством) атаман и при нем - войсковой штаб, управлявший областью через назначенных им атаманов отделов или окружных атаманов (в Донском и Амурском войсках). В станицах и хуторах атаманы избирались станичным или хуторским казачьим кругом.

С 18 лет казаки обязаны были нести военную службу в течение 20 лет, из которых четыре года - в строю, а остальное время в. запасе с пе­риодическими лагерными сборами. На службу они являлись со своим ко­нем, обмундированием, снаряжением и холодным оружием. Но тяготы ка­зачьей службы компенсировались и особыми привилегиями, и прежде все­го в землепользовании, что обеспечивало особую надежность и предан­ность казаков власти. По Положению о поземельном устройстве казачества от 19 апреля 1869 г. земля закреплялась за казачьим войском и ею распоряжалось казачье начальство. Практически земля закреплялась за казачьи­ми общинами - станицами и хуторами. Каждый казак получал из общин­ной земли пай, в среднем 30 десятин. Остальная земля составляла войско­вой запас, из которого выделялись паи новым казакам. В 70-80-е гг. в ка­зачьих станицах появляются и крестьяне не казаки («иногородние»): они лишь арендовали землю у казачьих общин и отдельных казаков. Таким об­разом, казаки обладали монопольным правом на землю в казачьих облас­тях. Их обеспеченность землей была значительно выше, чем у крестьян. Они имели и некоторые другие сословные привилегии, в том числе право ношения холодного оружия и казачьей формы.

Своеобразием отличалось местное управление в Прибалтийских губерниях (Эстляндской, Курляндской и Лифляндской). В них наряду с общеимперской администрацией (губернаторами, губернскими управле­ниями и т. д.) сохранялись старые дворянские и городские сословные органы самоуправления и суда, в которых делопроизводство велось на немецком языке. Обучение в школах также шло на немецком языке. Это объяснялось тем, что и после присоединения к России в Прибалтике со­хранилось господствующее положение немецкого дворянства (остзей­ских баронов) и немецкой буржуазии в городах. Их привилегии были официально закреплены в «Аккордных пунктах», подписанных Петром I с представителями прибалтийского немецкого дворянства и городов еще в начале XVIII в. Сохранение этих привилегий вплоть до 80-х гг. XIX в. было обусловлено тесными связями остзейских баронов с правительст­венными верхами Российской империи, и прежде всего с царским двором.

Однако в целом преобладала тенденция к унификации местного управления. В начале 60-х гг. с окончанием Кавказской войны упраздняет­ся должность наместника Кавказа и на территории Закавказья и Северного Кавказа учреждается общероссийская губернская администрация. После подавления польского восстания была упразднена должность наместника царства Польского, а на бывшей польской территории в 1867 г. образован Привислинский край. Территория Литвы и западной части Белоруссии во­шли в Западный край. Оба эти административно-территориальных образо­вания управлялись генерал-губернаторами.

Тенденция к унификации затронула и прибалтийские губернии. В 1888 г. была ограничена власть вотчинной полиции немецких баронов над коренным крестьянским населением. В 1889 г. упразднены средневе­ковые сословные суды немецкого дворянства и сословные городские суды немецкой буржуазии. Одновременно в административных учреждениях, суде и школе немецкий язык был заменен на русский.

В управлении национальными регионами царское правительство ис­кусно использовало существовавшие в них национальные, социальные и религиозные противоречия. Особенно ярко это проявилось при подавлении восстания в Польше в 1863 г. Восстание это в нашей литературе обычно рассматривалось как национально-освободительное. В какой-то мере оно таковым и было. Однако не следует забывать, что программа руководяще­го центра повстанцев, в котором ведущую роль играли крупные паны-помещики, носила националистический и шляхетский характер . Ье основ­ными пунктами были: восстановление Польши в границах 1772 г., т. е. включая Литву, Белоруссию и Правобережную Украину, и сохранение шляхетского (помещичьего) землевладения . По своему социальному со­ставу повстанческие отряды состояли в основном из мелкой шляхты, шля­хетской интеллигенции, учащейся молодежи. Крестьянство занимало пас­сивную позицию. Пока царское правительство делало ставку на военные методы подавления, отряды повстанцев в лесах были неуловимы. Но как только назначенный в Царство Польское помощником наместника фельд­маршала Ф. Ф. Берга по гражданской части видный либеральный деятель Н. А. Милютин добился изменения условий крестьянской реформы, поло­жение радикально изменилось. На территории Литвы, западных губерний Белоруссии и Правобережной Украины, где помещиками были поляки, а крестьянами украинцы, белорусы и литовцы, были существенно увеличе­ны крестьянские земельные наделы, уменьшены выкупные платежи, рас­ширены права крестьян на пользование выпасами, лесами и т. д. На терри­тории собственно Польши крестьяне-поляки получили всю землю, которой они пользовались до реформы, практически без выкупа (выкупные платежи в пользу шляхтичей-помещиков были заменены поземельными налогами в пользу государства). Эти меры привели к политической изоляции повстан­цев. Крестьяне сами их ловили в лесах и отдавали русским властям.

Шляхтой называли польское дворянство.

² Характерно, что руководство повстанцев (особенно из числа крупного дворян­ства) основную ставку делало на военное вмешательство западных держав. Эти надеж­ды были небеспочвепны. Англия, Франция и Австрия попытались интернационализиро­вать конфликт в Польше, чтобы создать дипломатический повод для военного вмеша­тельства. В действительности целью правительств этих стран была вовсе не помощь Польше (хотя им приходилось считаться с общественным мнением своих стран и маски­ровать свои истинные цели), а попытка восстановить действие ограничительных для Рос­сии условий унизительного Парижского мирного договора, заключенного после проиг­ранной Россией Крымской войны, и подорвать ее влияние на европейскую политику.

Однако твердая позиция российского правительства, быстрое подавление поль­ского восстания и отправка двух эскадр военного флота в Атлантический и Тихий океаны охладили пыл британского, а затем и французского и австрийского прави­тельств

Во 2-й половине XIX в. существенно расширились границы Российской империи, и в связи с этим произошли определенные изменения в местном управлении.

На Дальнем Востоке Россия, освоив Приамурье и Приморье, прочно вышла к Тихому океану. Процесс этого освоения был непростым. Еще с конца XVII в. колонизаторские устремления России в направлении При­амурья и Приморья натолкнулись на аналогичные устремления Цинской империи (Китай). По Нерчинскому договору (1689 г.) этот регион достался Китаю. Однако китайского населения там не было, а с немногочисленным местным населением - охотниками и рыболовами-удэгейцами - торговали русские купцы. Большая часть территории данного региона вообще не бы­ла исследована и оставалась неизвестной, т. е. фактически была ничья.В 1-й половине и середине XIX в. ряд русских экспедиций обследовали побережье Охотского и Японского морей и основали русские поселения -опорные пункты. По инициативе генерал-губернатора Восточной Сибири Н. Н. Муравьева-Амурского начались переговоры с Китаем, и были заклю­чены Айгунский (1858 г.), Тяньцзиньский (1858 г.) и Пекинский (1860 г.) договоры, по которым Приамурье и Приморье были присоединены к Рос­сии. Вскоре там возникли города Благовещенск, Хабаровск, Владивосток, ставший позднее главной базой Тихоокеанского флота.

Особенность управления данным регионом состояла в том, что гене­рал-губернатор Восточной Сибири был не только полновластным правите­лем и командовал войсками, но и наделялся правом вести дипломатиче­ские переговоры от имени правительства с сопредельными государствами. Его власть фактически распространялась и на Сахалин¹ и Курильские ост­рова, хотя Сахалин с 1853 г. управлялся Российско-американской компа­нией, образованной в конце XVIII в. для управления российскими владе­ниями на американском континенте - на Аляске и в Северной Калифор­нии. Калифорнийские владения были потеряны Россией в 1-й половине XIX в., и к середине века в российском владении осталась лишь Аляска. Однако примерно с 40-х гг. XIX в. усилился поток на Аляску американ­ских колонистов и китобоев, хищнически охотившихся на китов и морско­го зверя в территориальных водах Аляски. Достаточных военных сил и флота для охраны сухопутных и морских границ Аляски из-за отдаленно­сти ее от центра страны и отсутствия коммуникаций у России не было. Опасаясь захвата Аляски главной соперницей России в то время - Англи­ей, российское правительство приняло предложение США о продаже Аля­ски. В 1867 г. Аляска была продана США за 7,2 млн долларов золотом, в связи с чем Российско-американская компания была упразднена, а Сахалин

Российский флаг над Сахалином был поднят еще в 1806 г. и Курильские острова вновь переданы в управление генерал-губернатора Восточной Сибири.

В конце 80-х гг. XIX в. в связи со стабилизацией границ с Китаем и Японией, заселением дальневосточных земель переселенцами из централь­ной России и укреплением власти отпала необходимость сохранения должности генерал-губернатора с чрезвычайными полномочиями. Восточ­но-Сибирское генерал-губернаторство было разделено на две губернии: Иркутскую и Приамурскую с обычной губернской администрацией. Одна­ко для коренных народов Сибири, Приамурья и Сахалина, живших родо-племенным строем, сохранялись их родоплеменные органы социального управления и суда, признавалось действие обычаев.

Вторым направлением, в котором проходило расширение границ Российской империи в 60-80-е гг., было присоединениеСредней Азии. К 60-м гг. XIX в. на территории Средней Азии существовали Кокандское и Хивинское ханства и Бухарский эмират - средневековые теократические феодальные государства с сильными пережитками патриархально-родовых отношений и сохранившимся еще рабством. Развитие торгово-хозяйствен-ных связей России и Средней Азии создавало предпосылки и для усиления ее политических позиций в данном регионе. Присоединение Средней Азии к России проходило как добровольно (казахи, киргизы, страдавшие от бес­чинств властей Кокандского ханства), так и путем военного завоевания и сопровождалось острым соперничеством с Англией, тоже стремившейся к завоеванию Средней Азии (через Индию и Афганистан). Оно завершилось к середине 80-х гг. подписанием соглашения о разграничении сфер влия­ния. В 1867 г. было образовано Туркестанское генерал-губернаторство, в состав которого вошли Аму-Дарьинская, Семиреченская, Ферганская, Са­маркандская и Закаспийская области. Казахские земли в основном вошли в созданное в 1882 г. Степное генерал-губернаторство. На вновь присоеди­ненных территориях было введено военно-административное управление, и областями управляли военные губернаторы. Однако в низовых звеньях волостные управители, кишлачные старшины избирались местным населе­нием. Для коренного населения сохранялись суды казиев и беев, судившие по шариату и адату (обычному праву). Но если одна из сторон была недо­вольна решением такого суда, она могла обратиться в русский суд.Несмотря на тяжесть военно-административного управления, присоедине­ние к России имело и положительные стороны: запрещено было рабство и наиболее одиозные формы феодальных повинностей, ограничены земельные права местной феодальной аристократии, земли, которыми пользовались

Теократическое - это государство, в котором монарх одновременно является главой государственной и духовной (религиозной) власти.

дехкане, закреплены были за ними в постоянное потомственное владение. Прежние многочисленные налоги заменены единым 10%-ным поземель­ным налогом. Прекратились бесконечные феодальные войны и набеги, на­рушавшие хозяйство. Наряду с Туркестанским генерал-губернаторством сохранялись (хотя и в урезанном виде) Хивинское ханство и Бухарский эмират, официально находившиеся «под протекторатом» России. Их поли­тику направляли российские резиденты, а бухарский эмир и хивинский хан получили звания генералов русской службы.