Правове регулювання державного контролю за місцевими бюджетами

Правове регулювання контролю місцевих бюджетів потребує удосконалення законодавчого забезпечення контрольних повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в напрямках поширення прав щодо формування бюджетних фондів і контроля за їх використанням.

Для забезпечення інтересів територіальних громад потрібні фінансові ресурси, які утворюються та реалізуються в місцевих бюджетах. Згідно з Бюджетним кодексом України (далі – БК) на кожній стадії бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль, який повинен забезпечувати ефективність використання бюджетних коштів як на рівні Державного бюджету України, так і місцевих бюджетів (ст. 26, ст. 115 БК). Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування відповідно до Конституції України (ст. 119, ст. 143) виконують функцію управління бюджетним процесом у власному регіоні, тобто постійно здійснюють діяльність, направлену на формування, розгляд, затвердження, виконання відповідних бюджетів, розгляд та затвердження звітів про бюджети [1]. Однак органами Державної контрольно-ревізійної служби України за результатами ревізій та перевірок бюджетних установ протягом останніх п’яти років було зафіксовано зростання на 14,5% бюджетних порушень та злочинів [2]. Це свідчить про низький рівень організації контролю за бюджетним процесом та необхідність його удосконалення. Один із напрямків удосконалення бюджетного контролю – це реформування законодавчого забезпечення виконання контрольних повноважень місцевими орга-нами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування.

\Проблеми фінансово-господарського контролю виконання місцевих бюджетів досліджувала Є.В. Калюга, яка відмічала послаблення контролю діяльності державних та муніципальних підприємств та бюджетних установ через недосконалість чинних правових актів [3, с. 7]. В.М. Гаращук вказував на відсутність єдиного нормативного акта, який встановлював би основні правила організації та здійснення фінансового контролю в Україні та пропонував окремі його положення [4, с. 270]. В розробці знаходиться декілька законопроектів з фінансового кон-тролю, і у першому читанні затверджено за основу проект Закону України „Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення”, який регулює відносини щодо здійснення державного контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначає органи, які уповноважені здійснювати контроль, їх повноваження та взаємодію, встановлює види бюджетних правопорушень та відповідальність за них. Проте організаційно-правові підстави контролю за формуванням, затвердженням, виконанням місцевих бюджетів та звітністю про виконання не визначаються [5]. На розгляд парламенту також подано Закон України „Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу державних органів фіскального та бюджетного контролю”, але зміни щодо контрольної функції регіональних органів влади у бюджетному процесі також не передбачено [6]. Отже, при розгляді проблем організації фінансово-бюджетного контролю та пропозицій шляхів її вирішення в роботах дослідників та в законотворчості поза увагою залишаються питання організації зовнішнього та внутрішнього бюджетного контролю на рівні місцевих бюджетів, права та обов’язки відповідних органів щодо його впровадження.

Мета статті – на підставі аналізу чинного законодавства з бюджетного контролю за місцевими бюджетами та закордонного попиту організації бюджетного контролю сформулювати пропозиції щодо подолання недосконалостей в правовому регулюванні контролю в бюджетному процесі України на рівні місцевих бюджетів. Пропонуються нові заходи удосконалення повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування по контролю за дотриманням бюджетного законодавства

Контрольні повноваження з боку органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів (там, де такі утворюються відповідно до законодавства) у сфері управління бюджетним процесом обумовлені колом наданих їм державою повноважень по складанню, затвердженню та виконанню місцевих бюджетів. Відповідно до Конституції України, чинного БК та Закону України „Про місцеве самоврядування” від 21 травня 1997 р. органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють та затверджують відповідні місцеві бюджети. Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які складають відповідні державні адміністрації. Виконання місцевих бюджетів покладається на місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад або міських, селищних чи сільських голів (у разі, якщо відповідні виконавчі органи не створені). Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджетів.

Водночас керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретарі, керівники головних управлінь, відділів, підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад, тобто головні розпорядники бюджетних коштів відповідно до чинного БК „здійснюють внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів”( п. 5 ст. 22 БК). Таким чином, складається залежність підконтрольного органу від контролюючого органу, що характеризує загальний, або відомчий, контроль бюджетного процесу, а не внутрішній. Відповідно до п. 2. ст. 26 БК визначає, що на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється зовнішній та внутрішній фінансовий контроль і відповідальність за організацію та стан внутрішнього фінансового контролю покладено на керівника бюджетної установи та розпорядників бюджетних коштів, тобто на самих виконавців делегованих державою бюджетних повноважень. Таким чином, відповідно до ст. 22 та 26 БК виникає колізія правових норм стосовно повноважень по здійсненню внутрішнього бюджетного контролю. Правове регулювання внутрішнього бюджетного контролю відсутнє. Ця колізія породжена на визначеному на законодавчому рівні розподілі повноважень між державною владою та місцевою.

Фахівці визначають, що існує декілька концепцій щодо розподілу контрольних повноважень між гілками влади різного рівня. Згідно з першою концепцією, муніципальна влада повністю залежить від закону та перебуває під захистом уряду, але не підконтрольна йому. Друга концепція визначає наявність та необхідність контролю центральної влади над місцевою, що існує у деяких країнах сучасного світу. Третя – „концепція взаємозалежності” гілок влади, згідно з якою відносини центральних і місцевих органів характеризуються як деякою незалежністю, так і взаємною залежністю, що визначається наявністю реального владного потенціалу сторін (певні ресурси, засоби впливу, тощо) [4, с. 252].

У сучасних умовах в Україні влада органів місцевого самоврядування у бюджетному процесі знаходиться під тиском центральної державної влади, що пов’язано з мізерністю обсягів реальних бюджетних ресурсів місцевих влад, їх залежністю від трансфертів з державного бюджету [7]. Правові норми БК та інших законів визначають, що місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень (ч. 3 ст. 34 БК), але мають декларативний характер [8].

У процесі виконання бюджетів складається ланцюжок внутрішнього фінансового контролю: Кабінет Міністрів України, Міністр фінансів України, керівник місцевого фінансового органу, які протягом бюджетного періоду забезпечують виконання бюджетів та контролюють відповідність розпису Державного бюджету України та місцевих бюджетів встановленим бюджетним призначенням. Головні розпорядники бюджетних коштів здійснюють контроль за відповідністю бюджетних зобов’язань затвердженим бюджетам, за повнотою надходжень та витрачанням бюджетних коштів їх одержувачами. Зовнішній контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів здійснює Державне казначейство України (ст. 48 БК). Отже, складається система внутрішнього та зовнішнього бюджетного контролю.

Досвід контрольної діяльності на стадії виконання бюджетів, що подається у працях закордонних науковців, свідчить про більш досконалу систему контролю бюджетного процесу [9]. У різних країнах світу використовуються різні системи забезпечення належного виконання бюджету. Основними особливостями контрольних систем бюджетного процесу, що застосовуються у США і країнах північної Європи (назвемо це першим підходом) є:

– децентралізований фінансовий контроль, що припускає додаткову відповідальність розпорядників бюджетних коштів;

– внутрішній аудит, що надає оцінку системі фінансового менеджменту та ефективності контролю і носить попереджувальний, інформаційний і рекомендаційний характер, не припускає вжиття управлінських заходів;

– вищий аудиторський орган, який здійснює тільки зовнішній аудит.

Підхід, прийнятий у країнах Середземномор’я (або в латинських країнах) до організації бюджетного контролю, дещо відрізняється (назвемо це другим підходом). Вищий орган аудиту бере участь у попередньому (ex ante) і подальшому (ex post) фінансовому контролі, а іноді, у випадку окремих правопорушень, виступає як суддя і орган, що накладає санкції. Особливостями бюджетного контролю цих країн є:

– сильна централізація контрольних повноважень, відокремлених від управління, яку здійснює Генеральний інспектор;

– наявність фінансового контролера і його представників на всіх стадіях бюджетного процесу. Фінансовий контролер перевіряє дотримання правил виконання бюджетів, застосування будь-яких контрольних заходів, проведення фінансових процедур;

– право стягнення фінансових санкцій;

– вжиття адміністративних заходів, які припускає бюджетний контроль.

Перший підхід до організації контролю бюджетного процесу відрізняється від другого переважанням економічних заходів над адміністративними в контрольній діяльності, а також залученням самих учасників бюджетного процесу до проведення контролю руху бюджетних коштів разом з його здійсненням. До речі, у першій системі на перший погляд здається, що внутрішній фінансовий контроль збігається з внутрішнім аудитом. Спільним у цих видах діяльності є те, що їх здійснення відбувається разом із управлінням бюджетним процесом і покладається на самих його учасників. Однак до відмінностей цих видів діяльності належать різні засоби їх впровадження. Контроль – це сукупність різних за формою засобів, у той час як аудит – тільки один із контрольних засобів, тобто перевірка бухгалтерської звітності, обліку. Внутрішній контроль, як правило, західні дослідники поєднують з менеджментом, тобто з управлінням установою, і розмежовують з аудитом [9].

Розгляд бюджетного контролю з боку місцевих органів влади не може бути повним без розгляду його результативності. Органи місцевої влади не мають права проводити ревізії або перевірки підконтрольних суб’єктів, але мають реальні важелі для здійснення бюджетного кон-тролю. Відповідно до ст. 117 БК місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських рад районного значення, селищних та сільських рад, головні розпорядники бюджетних коштів у межах своїх повноважень можуть призупиняти бюджетні асигнування у разі:

несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету;

невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотриманням порядку перерахування цих коштів;

подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;

порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов’язань;

нецільового використання бюджетних коштів.

50