Шляхи мінімізації бюджетного дефіциту та основні напрямки вдосконалення планування державного бюджету
Сьогодні Україна перебуває в досить складних економічних умовах. Розпочаті, але незавершені реформи призвели до кардинальних змін в економічній, політичній соціальній сферах. В такій ситуації актуальним було і залишається питання бюджетного планування. Зокрема це стосується бюджетного процесу в Україні.
Мінімізувати бюджетний дефіцит можна при виконанні одночасно двох умов - оптимізації доходів та оптимізації видатків державного бюджету Рис.8.)
Рис. 8. Система подолання дефіциту державного бюджету [10]
Існування бюджетного дефіциту вимагає постійного пошуку шляхів його подолання і, в ідеалі, збалансування доходів і витрат бюджету. Конкретні заходи держави в цьому напрямі можуть бути різними, але в результаті зводяться до створення можливостей зростання доходів та скорочення видатків бюджету. З цією метою необхідно:
)Удосконалити податкову систему, забезпечити оптимальний рівень податкових вилучень для формування бюджетів усіх рівнів і створення сприятливих умов для підприємницької діяльності;
)Посилити відповідальність суб'єктів господарювання та їхніх керівників, зокрема особисту майнову і кримінальну, за дотримання вимог податкового законодавства, своєчасність і повноту розрахунків з бюджетом та державними позабюджетними фондами;
)Удосконалити інструменти залучення до інвестиційної сфери особистих заощаджень населення;
)Забезпечити фінансову підтримку малого та середнього бізнесу шляхом розроблення й виконання цільових програм розвитку малого і середнього підприємництва;
)Запровадити жорсткий режим економії бюджетних коштів;
)Перейти від бюджетного фінансування до системи надання субсидій, субвенцій, інвестиційних позик суб'єктам господарювання;
)Запровадити науково обґрунтовану систему прогнозування показників, що беруться за основу формування доходів і видатків бюджету, використовувати при бюджетному плануванні нормативи бюджетної забезпеченості.[11]
Проблема стабільності і реальності показників соціально-економічного розвитку залишається важливою при формуванні бюджетної політики, особливо в процесі формування і виконання бюджету. В умовах, коли прогнозовані макропоказники нереальні, при цьому ще й нестабільні, змінюються по декілька разів на етапі формування і затвердження бюджету, визначити реальні показники доходів стає проблематичним, а тим більше забезпечити їх виконання.
Узгодження та відповідність прогнозованих надходжень до бюджету з показниками соціально-економічного розвитку - важливий фактор стабільності у формуванні планових показників доходів та забезпечення виконання бюджету і зобов'язань держави в цілому. Практика показує, що на стадії планування доходів бюджету досить часто приймаються рішення та затверджуються показники доходів бюджету, які не завжди відповідають макропоказникам.
На стадії планування може відбуватись суб'єктивне завищення окремих джерел мобілізації надходжень до дохідної частини бюджету з метою збільшення відповідних бюджетних призначень для окремих відомств, міністерств тощо, що є прихованим його дефіцитом. Такі факти мали місце практично на усіх рівнях формування бюджетів, що призводить до виникнення та зростання заборгованості відповідних бюджетів, і зокрема по заробітній платі та соціальних виплатах. Завищення сум планових доходів при визначенні міжбюджетних трансфертів в останні роки стало досить гострою проблемою, особливо на обласному та районному рівнях, у процесі виконання місцевих бюджетів.[19]
Слід відмітити, що в останні роки у бюджетному процесі мають місце компроміси у прийнятті рішень та домовленостей при розгляді проекту Закону про Державний бюджет України на відповідний рік між законодавчою та виконавчою владами. Вироблення і прийняття узгоджених рішень засвідчує про наявність суспільного вибору, вимагає і відповідної відповідальності за їх реалізацію.
Зародження нових форм розвитку парламентаризму і демократичних процедур в бюджетному процесі України, які не завжди бувають ефективними, вимагає правового їх врегулювання шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу, особливо в контексті визначення таких понять, як "бюджетні домовленості" та "відповідальність за прийняття компромісних бюджетних рішень".
Правовою основою визначення прогнозних показників доходів бюджету є система нормативно-правових актів. Нормативно-правові акти мають здійснювати регулювання потоків фінансових ресурсів, їх планування і формування доходів бюджету як єдина система. їх дії мають бути скоординовані, а правові норми узгоджені і бути без суперечностей у процесі реалізації. На сьогодні має місце неузгодженість окремих положень перш за все Закону про Державний бюджет України із Законом України "Про систему оподаткування" та з іншими правовими актами, відповідно до яких здійснюється планування та мобілізація надходжень до бюджету. В таких умовах вступає в силу право дії того закону, який прийнято пізніше, а також верховенство закону про державний бюджет, у порівнянні ч іншими правовими актами. Незважаючи на провідну роль Закону про державний бюджет на відповідний рік, до цього правового акта не можна включати всі і вся правові норми, які його не стосуються, зокрема, це податкові норми, питання державного боргу, соціального страхування тощо. Головними правовими актами, згідно з якими відбувається планування та формування доходів бюджету, є Конституція України; Бюджетний кодекс України; Закони України "Про систему оподаткування", інші законодавчі акти з питань оподаткування, стягнення податків, зборів і обов'язкових платежів до бюджету та державних цільових фондів; інші закони України, що регулюють бюджетні та податкові відносини; Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програми економічного і соціального розвитку України", Закон України "Про Державну програму економічного та соціального розвитку України на відповідний рік"; Закон України "Про Державний бюджет України на відповідний рік"; нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; норматив-но-правові акти центральних органів виконавчої влади; Рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.[6]
Економічною основою визначення планових і прогнозних показників доходів бюджету є Державна програма економічного і соціального розвитку України на відповідний період, важливою складовою якої виступають основні макропоказники економічного і соціального розвитку держави на конкретний бюджетний період (рік). Відповідно до ст. 4 Закону України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" від 23 березня 2000 p., до системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку включається прогноз економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий періоди. Одночасно прогнозні і програмні документи економічного і соціального розвитку можуть розроблялися на більш тривалу перспективу.
Прогноз економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період розробляється щорічно на наступний рік, а на середньостроковий період розробляється па п'ять років. Державна програма економічного і соціального розпитку України па коротко строковий період, яка розробляється щороку, має бути узгодженою з проектом Державного бюджету України на відповідний рік ще на стадії планування їх показників та визначеним результатів.
З метою реальності оцінки впливу розвитку суспільно-економічної ситуації на визначення планових передбачень доходів бюджету у Державній програмі економічного і соціального розвитку України на наступний рік повинні бути відображені і детально викладені з обґрунтуванням усіх показників фінансової можливості держави:
Аналіз соціально-економічного розвитку країни за минулий та поточний роки та характеристика головних проблем розвитку економіки бюджету; цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку у наступному році і середньостроковій перспективі;
Система заходів щодо реалізації бюджетної та податкової політики з визначенням пріоритетів та мети у виконанні зобов'язань держави;
Основні макроекономічні показники, обсяги капітальних вкладень, показники державного замовлення та інші необхідні показники і баланси економічного і соціального розвитку, в тому числі у розрізі галузей економіки Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя; -перелік державних цільових програм, що фінансуватимуться в наступному році за рахунок коштів бюджету України;
Показники розвитку державного сектора економіки, зокрема : отримання та використання доходів від розпорядження державним майном, ефективності використання об'єктів права державної власності, розвитку казенних підприємств тощо,
вплив очікуваних змін зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуації на економіку країни.
Удосконалення бюджетного процесу потребує також додаткової організаційної перебудови діяльності міністерства фінансів. Разом із виконанням функції поточного бюджетного планування воно повинно слідкувати за виконанням бюджету, забезпечувати за допомогою цього реалізацію державної макроекономічної політики.
Необхідно також зміцнити систему підготовки звітних матеріалів, зорієнтувати її на конкретного споживача, що сприятиме поліпшенню управління бюджетними ресурсами. [25]
Скорочення хоч би яких бюджетних видатків завжди досить болюче питання. Такі дії зачіпають інтереси працівників окремих галузей, у першу чергу соціально-культурної сфери, і, як правило, призводять до скорочення чисельності працюючих, зменшення контингентів, які обслуговуються бюджетними установами. При цьому слід мати на увазі й те, що є видатки, які ні за яких умов не можуть бути скороченими. Так, наприклад, якщо у сфері освіти чи охорони здоровя можна скоротити відповідно прийом на навчання, кількість лікарняних ліжок, а звідси і штат працюючих, то неможливо скоротити бюджетні видатки на виплату пенсій військовослужбовцям та особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ або асигнування на виплату пенсій військовослужбовцям рядового, сержантського і старшинського складу та їхнім родинам.[20]
Розраховувати, що найближчим часом буде достатньо коштів для розвязання накопичених роками фінансових і матеріально-технічних проблем у соціальній сфері, не доводиться. За цих умов слід розвивати багатоканальне фінансування установ і організацій, які утримуються за рахунок бюджету, шляхом розширення додаткових освітніх послуг, інноваційної та наукової діяльності. Необхідна розробка правових і нормативних документів, які б стимулювали залучення позабюджетних коштів у сферу названих послуг.
Воднораз є нагальна потреба у здійсненні структурних перетворень у соціальній сфері. Зокрема, роботу щодо забезпечення раціонального використання бюджетних коштів слід здійснювати з урахуванням необхідності вирішення таких питань:
запровадження державних мінімальних соціальних стандартів, що характеризують обсяг послуг, достатніх для отримання необхідної кваліфікації;
скорочення (де це обґрунтовано) термінів навчання у вищих освітніх закладах усіх рівнів акредитації;
оптимізація структури вищих освітніх закладів шляхом об'єднання, ліквідації зайвих структурних підрозділів;
застосування практики прийому випускників закладів освіти нижчого рівня акредитації на старші курси вищих освітніх закладів III і IV рівнів акредитації;
удосконалення мережі закладів охорони здоров'я шляхом об'єднання відомчих установ з установами системи Міністерства охорони здоров'я України, приведення у відповідність наявної кількості ліжок на 10 тисяч осіб населення за встановленими урядом нормативами;
забезпечення розвитку страхової медицини.[18]
Пошук шляхів поліпшення стану фінансування соціальної сфери повинен здійснюватися поряд із забезпеченням економного і бережливого використання наявних бюджетних ресурсів. Можна навіть за допомогою здійснення організаційних заходів досягти значного поліпшення стану справ, зокрема, шляхом встановлення лічильників тепло- і водопостачання, газу, доведення до натуральних лімітів споживання цих ресурсів, посилення контролю за правильністю та повнотою внесення орендної плати тощо.
Виконання таких функцій у повному обсязі можливе за умови обєднання зусиль усіх управлінських структур фінансової системи. Проте здійснене останніми роками відокремлення від Міністерства фінансів Державної податкової служби, а також виділення з його складу в окремі центральні органи державної виконавчої влади Державного казначейства і Контрольно-ревізійної служби України (хоча їх діяльність і спрямовується Міністерством фінансів України) не сприяє цьому, а навпаки призводить до роздрібненості у виконанні державної фінансової політики, унеможливлення проведення єдиних спрямованих дій щодо її здійснення.
Важливість досягнення результатів, які б відповідали поставленим завданням, потребує зміцнення системи управління фінансовими ресурсами, удосконалення організації роботи щодо забезпечення виконання бюджету.
Управління державними видатками повинно бути невід'ємною частиною недержавного управління. Цьому має сприяти робота щодо завершення доведення на казначейське обслуговування усіх розпорядників коштів державного бюджету, поступового впровадження казначейського обслуговування розпорядників коштів місцевих бюджетів.
Також українській фінансовій системі притаманна невідповідність між повноваженнями щодо прийняття рішень і відповідальністю за надання послуг. Наприклад, без необхідних джерел доходів сесія міської ради прийняла рішення про надання додаткових пільг населенню, тобто продекларувала видатки і затвердила прихований дефіцит доходів. Тобто чинна система сприяє непрозорості виконання місцевих бюджетів. Якщо ж будуть визначені єдині правила формування і виконання бюджету на всіх стадіях їх проходження від збору, аналізу соціально-економічного розвитку територій до оплати рахунків із виписаною процедурою, то органи влади муситимуть його дотримуватися, а бюджетні установи відповідати за кожну використану гривню.
Таким чином, затвердження, впровадження і дотримання правових положень має вирішальне значення для поліпшення бюджетної системи.
На мою думку, як першочергові необхідно здійснити такі заходи щодо усунення суперечностей і невизначеності першої групи проблемних питань:
інвентаризацію всіх прийнятих законодавчих і нормативних актів стосовно використання бюджетних коштів і контролю за ними, їх перегляд, систематизацію і підготовку змін;
створення єдиної нормативної бази витрат бюджетних установ у розрізі кожної галузі як обов'язкової для формування обсягу місцевих бюджетів при затвердженні як державного, так і місцевих бюджетів.
Слід заборонити керівникам бюджетних установ брати зобов'язання й виконувати роботи або придбавати кошти понад затверджені бюджетом і кошторисом та затвердити механізм стягнення із посадових осіб усієї суми кредиторської заборгованості бюджетної установи, яка перевищує затверджені кошториси. Це жорсткий, але на сьогодні надзвичайно необхідний захід щодо втілення в життя законності проведення державних витрат і зменшення їх обсягів й, що надзвичайно важливо, щодо втілення в життя культу законності витрат державних коштів.
Нинішня система розподілу доходів породжує непередбачуваність, що також стримує зусилля місцевих органів влади, спрямовані на підвищення доходів. Якщо, наприклад, якийсь регіон погано спрацював щодо доходів (навіть із прямої вини його керівників), то вже інші регіони через це отримають у наступному році дотацій менше на суму відшкодування цьому регіону, тому що загальний обсяг місцевих бюджетів не буде скоригований на суму, недоотриману регіоном, який незадовільно спрацював щодо доходів, за рахунок державного бюджету.
Щоб поліпшити ситуацію із міжбюджетними запозиченнями і обігом державних коштів, пропонується:
передбачити строгу оцінку позик і визначення платоспроможності;
обмежити використання міжбюджетних позик для фінансування довгострокових інвестиційних проектів і проектів із розвитку інфраструктури органів влади муніципальних підприємств щодо надання тих товарів і послуг, які забезпечують суспільні блага;
готувати позики таким чином, щоб забезпечити додаткові реальні відсоткові ставки, прив'язані до ставок, наприклад, Нацбанку;
поліпшити неналежний поточний контроль за збереженням грошових коштів і матеріальних цінностей, їх раціональним витрачанням, дотриманням порядку здійснення бюджетних операцій.
Слід також зазначити, що мають місце численні факти фінансування бюджетних установ за відсутності складених кошторисів, завищення бюджетних асигнувань та взяття до сплати зобов'язань на суми, що перевищують кошторисні призначення.
На сьогодні ще дуже низький рівень ефективності роботи підрозділів відомчого контролю, особливо у питаннях перевірки правильності проведених негрошових розрахунків, цільового витрачання бюджетних коштів, вартості оплачуваних ремонтно-будівельних робіт.