Вопрос 2. Местные бюджеты
В каждой административно-территориальной единице доходы и расходы хозяйствующих субъектов и органов власти включаются в сводный финансовый баланс, характеризующий финансовую обеспеченность конкретного муниципального образования с учетом деятельности предприятий и организаций независимо от формы собственности.
Доходы финансового баланса поселения и муниципального района включают средства хозяйствующих субъектов, бюджетные и внебюджетные средства. Расходы осуществляются из средств, отражаемых в доходной части баланса.
Доходы хозяйствующих субъектов включаются в виде прибыли, т.е. конечного финансового результата экономической деятельности (разности между выручкой от реализации продукции без налога на добавленную стоимость и акцизов и затратами на производство и реализацию, включенные в себестоимость продукции — работ, услуг).
В качестве базы для анализа прибыли используются данные форм статистической отчетности № 5-з «Сведения о затратах на производство и реализацию продукции (работ, услуг)» и № П-3 «Сведения о финансовых результатах организации», а также формы бухгалтерской отчетности № 2 «Отчет о прибылях и убытках».
Бюджетные доходы составляют денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов местного самоуправления. Налоговые доходы включаются в сумме поступлений от налогов и сборов, собираемых на территории муниципального образования, включая все виды налогов с учетом их последующего перераспределения по уровням бюджетной системы. Расходы также определяются по хозяйствующим субъектам и органу власти за счет местного бюджета и внебюджетных фондов (табл. 6.2).
Исходными показателями для составления бюджета служат объем и темпы роста валового внутреннего продукта, уровень инфляции, курс рубля, мировые цены на углеводородное сырье, цветные и черные металлы, минеральные удобрения. Валовой региональный продукт (ВРП), как и ВВП, определяется как валовая добавленная стоимость, произведенная за период региональными хозяйствующими субъектами, или разница между выпуском и промежуточным потреблением.
В настоящее время местные бюджеты фактически формируются бюджетами субъектов РФ. В бюджетные полномочия субъектов РФ, связанные с местными бюджетами, входят:
• установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;
• установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;
• установление порядка, условий предоставления и предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта;
• установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.
Законодательством о местном самоуправлении предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней* муниципальных районов и муниципальных поселений.
Бюджеты поселений и муниципальных районов не соподчинены. У каждого свои полномочия, и каждый реализует их самостоятельно. При этом возможна передача каких-то полномочий от муниципальных районов поселениям или от поселений — муниципальным районам в зависимости от уровня готовности органов местного самоуправления осуществлять весь объем своих полномочий решать все или часть вопросов местного значения. Для небольших поселений возможна передача полномочий на уровень муниципального района или для развитых органов местного самоуправления передача полномочий от района на уровень поселений с передачей финансовых ресурсов.
Органы местного самоуправления ведут учет и представляют федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ сведения об исполнении местных бюджетов, т.е. отчитываются перед государственными органами. Отчет об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления должны предоставлять населению муниципального образования через публичные слушания и средства массовой информации. Отчет — не более чем констатация происшедших событий, так как органы государственной власти субъектов РФ не имеют права осуществлять контроль за целесообразностью расходования средств местных бюджетов, в том числе направляемых на исполнение муниципального заказа (в соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ и п. 2 ст. 35 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Однако параметры местных бюджетов в решающей степени предопределяются нормативно-правовыми актами практически по каждой доходной или расходной статье: заработная плата в соответствии с установленной на федеральном уровне бюджетной сеткой, средства для приобретения материалов по установленным на федеральном уровне нормам, доплаты разницы в тарифах в жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Реальные возможности муниципального образования влиять на доходы и расходы, мобилизовать собственные источники доходов ограниченны. Если в поселении нет налоговых поступлений, то источником доходов может быть лишь региональный бюджет или отрицательные трансферты других муниципальных образований.
Расчеты показывают, что для подавляющего большинства местных бюджетов потребности в финансировании расходных полномочий превышают их бюджетные доходы даже с учетом трансфертов. Это свидетельствует о некачественном бюджетном планировании; региональные власти устанавливают для местных бюджетов нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, и, видимо, не просчитывается скрытный дефицит или допускается формальная сбалансированность. Нередко в муниципальных образованиях не хватает средств из-за сознательного занижения расходов при финансовом планировании. Например, озеленение можно включить, а можно и не включать в расходы; если работа не включена в расходы по ЖКХ, то при аварии обнаружится дефицит средств на ремонт.
Особенно лихорадят бюджеты городов цены на энергоносители, их доля в расходах составляет 40% и выше.
Например, в Калининградской области цены за период с 1999 по 2002 г. выросли: на мазут с 2050 до 3600 руб./т, уголь — с 720 до 1480 руб./г, электроэнергию для промышленных потребителей — с 388 до 1270 руб./тыс. кВт-ч, газ — с 300 до 1019 руб./тыс. куб. м. Муниципальные предприятия «Теплосеть» и «Водоканал» убыточны, убытки покрываются за счет бюджета.
Имея ограниченные возможности реального влияния на экономику, доходную часть бюджета, местные власти балансируют бюджеты за счет расходной части, которую формируют на уровне минимально необходимых затрат для поддержания жизнедеятельности городского хозяйства и выплат денежного содержания работникам бюджетной сферы. Обеспечиваются текущие приоритетные расходы, городская инвестиционная программа финансируется через муниципальные заимствования. Кредиты привлекаются и для оплаты текущих платежей при форс-мажорных ситуациях. Это возможно, если высок кредитный рейтинг муниципалитета.
От реформы муниципальных образований ожидается оздоровление местных финансов на основе оптимизации расходных полномочий, что, естественно, сопровождается уменьшением доходных источников. Одновременно снимаемые с местного самоуправления расходные полномочия им же возвращаются на условиях делегирования государственными органами с гарантией компенсации расходов. Но, как свидетельствуют расчеты Минфина РФ, существенных изменений в структуре финансовых ресурсов не произойдет (табл. 6.3); финансовая помощь составит 40%, а с учетом субвенций на выполнение государственных полномочий — 52%; местные налоги и неналоговые доходы — менее 20%, остальное — отчисления от федеральных и региональных налогов на постоянной и временной основе.
Таблица 6.3. Структура ресурсов местных бюджетов после реформирования, млрд руб. (%)
Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны на 2004 г по сравнению с 1991 г. снизилась с 28 до 15%, по расходам она составляет 30%. Если эта тенденция будет углубляться, то местные бюджеты превратятся в обычные сметы расходов без доходов