3. Правительство России как субъект государственного управления

Законы, принятые Парламентом подлежат исполнению на всей территории государства. С целью обеспечения исполнения законов создаются органы исполнительной власти: федеральные и субъектов Федерации, которые образуют систему органов исполнительной власти.

Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни.

Единая система органов исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в подчинении Правительству и соответствующих министерств и ведомств. Федеральные органы в субъектах Федерации могут создавать свои территориальные органы.

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня органов: руководящие органы (Президент, Правительство РФ) и органы государственной администрации (министерства и ведомства).

Правовой базой для государственного органа являются нормы Конституции РФ, соответствующих законов, положений и иных нормативных актов. Построение и функционирование органов исполнительной власти основывается на принципах федерализма, централизации и децентрализации, законности, гласности, единоначалия, коллегиальности и персональной ответственности.

Правосубъектность органа исполнительной власти возникает одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением. Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков:

целевой – включает нормы о целях, функциях, задачах и принципах деятельности;

организационно-структурный – правовые предписания, регламентирующие порядок образования, реорганизации и ликвидации; структуру; линейную и функциональную подчиненность;

компетенционный – совокупность властных полномочий и подведомственности (компетенция в области планирования, контроля и др.).

Органы исполнительной власти разнообразны, что связано с различными сферами их деятельности, объемом компетенции и т.д., что дает возможность группировать их по различным основания:

1. по уровню функционирования (федеративному устройству):

• федеральные органы (Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, департаменты, главные управления, агентства);

• органы исполнительной власти субъектов Федерации (президенты, губернаторы, правительства и т.д.);

• региональные органы (представители Президента, управления федеральных министерств и ведомств в федеральных округах, командующие военными округами, т.д.)

2. по характеру компетенции:

- общей компетенции – управление всеми отраслями сферы деятельности (Правительство РФ, президенты республик, губернаторы и т.п.);

- специальной компетенции:

отраслевые органы – руководство отдельной сферой или отраслью управления;

внутриотраслевые органы – в рамках отрасли руководство определенным участком (территориальные органы федеральных министерств);

межотраслевые органы (функциональной компетенции) – выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления (Госкомстат, стандартизации и др.);

органы смешанной компетенции – имеющие признаки отраслевой и межотраслевой компетенции (Минздрав в МВД и в Минобороны).

В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется Правительством РФ, структурное содержание определяется, и состав которого назначается Президентом России. Аппарат органов исполнительной власти самый многочисленный в сравнении с другими ветвями власти, что в первую очередь связано с функциями и направлениями деятельности.

Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности в соответствующий период. Правительство состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров, назначаемых Президентом по представлению Председателя Правительства. Президент может самостоятельно вводить должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства. Число заместителей определяется Президентом. В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум, состоящий из Председателя, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра – руководителя Аппарата Правительства. При Правительстве для решения оперативных вопросов образована и действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам во главе с Первым заместителем Председателя Правительства.

Сущность исполнительной власти, заключающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции:

a. контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении;

b. управленческая и организационная деятельность по исполнению законов и реализации государственной политики в различных областях общественной жизни;

c. административное нормотворчество в подзаконодательной форме;

d. административное правоприменение, осуществляемое в двух формах:

• оперативно-исполнительная – реализация предписаний правовых норм и позитивное регулирование с помощью индивидуальных правовых актов;

• юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;

e. осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация и т.п.);

f. охрана правопорядка, обеспечение безопасности граждан и общества (полицейская функция);

g. информационно-аналитическая деятельность.

Осуществление исполнительной власти происходит в различной форме. Форма осуществления исполнительной власти – это внешнее выражение действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) в процессе исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия. Можно назвать следующие формы:

1. правовые – всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия. По своему содержанию к ним относится:

• правотворческая управленческая деятельность – создание, изменение, отмена или усовершенствование правовых актов;

• правоприменительная деятельность – разрешение конкретных управленческих дел на основе соответствующих правовых норм;

2. неправовые (организационные) – не влекут прямых юридических последствий. Они могут подразделяться на:

- осуществление организационных действий, возникающих в повседневной деятельности органов исполнительной власти (разработка программ, работа с кадрами, контроль и т.п.);

- решение материально-технических задач вспомогательного характера в управленческой деятельности (пр.- ведение делопроизводства);

c) по целям использования:

• внутренние – решение организационно-штатных вопросов, управление структурными подразделениями внутри управленческого органа, руководство сотрудниками,

• внешние – обеспечение выполнения функций, возложенных на исполнительный орган.

d) по способу выражения:

- словесные (письменные и устные);

- конклюдентные (жесты, сигналы, знаки и т.п.).

Осуществление исполнительной власти может происходить в других формах:

• составление и предоставление отчетов (декларации в налоговую инспекцию и т.п.);

• осуществление государственной регистрации (охотничье оружие и др.);

• выдача документов, подтверждающие специальные права субъектов (лицензирование);

• совершение иных юридически значимых действий.

Исполнительно-распорядительная деятельность носит подзаконный характер. Она должна осуществляться только на основе закона, во исполнение закона и в рамках закона. Исполнительная власть не только исполняет законы, но и действует (распоряжается от имени государства) в установленных законом пределах. Правовой базой для деятельности исполнительной власти служит административное право.

Важную роль играют органы исполнительной власти в формировании условий для реализации административно-правового статуса граждан. Они непосредственно должны решать вопросы обеспечения гарантий прав и свобод граждан. В пределах своей компетенции эти органы:

издают правовые акты, влияющие на реализацию административно-правового статуса;

сами реализуют исполнение нормативно-правовых актов, влияющих на административно-правовой статус граждан;

содействуют гражданам в реализации их прав и свобод;

осуществляют охрану и защиту прав и свобод граждан от нарушений.