2. Элементы и структура государственного аппарата

Понятие и элементы аппарата государственного управления

Ключевыми понятиями в системе государственного аппарата являются рассмотренные выше ветви власти, а более дробными - понятия государственной организации, государственного органа, государственного служащего (внутри последнего выделяется понятие должностного лица). По существу, это различные элементы государственного аппарата, его звенья. Следует учесть, что наряду с государственными органами и организациями существует много негосударственных организаций, органов, служащих (например, в общественных организациях, фирмах), которые не входят в состав государственного аппарата.

Государственная организация - обобщающее понятие. Сюда относятся государственные учреждения и предприятия. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в обществе, содержании основной деятельности. Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если организация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчиненных), то в ней возникают (в потенциале) 18 взаимосвязей, при 6 элементах (1 + 5) - 100, при 8 (1+7) - 490, при 10 (1+9) - 2376 и так по нарастающей - практически по принципу геометрической прогрессии.

Предприятия занимаются производственной деятельностью, учреждения - управлением и социальным обслуживанием населения. На государственных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления и она не выступает вовне как управленческий орган. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производственные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные, муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.).

Учреждение (например, научно-исследовательский институт, государственная библиотека, государственное высшее учебное заведение, служба занятости - по трудоустройству) зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредственно не подчиненные ему, но, в отличие от государственного органа, оно занято преимущественно обслуживанием и не обладает государственно-властными полномочиями, правом принимать правовые нормативные акты. Имеются учреждения, ведущие подготовительную работу для принятия органами государства властных решений. К государственным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживающий, внутренний аппарат государственных органов (например, управление делами, канцелярия).

Понятие государственного органа

Государственный орган - это самостоятельная структурная единица государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответствии с его профилем работы) функций определенной ветви государственной власти.

В научных работах можно встретить различные характеристики госоргана:

Функциональные – с позиции выполнения определённые функции государства;

Социологические - как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере госуправления;

Юридические - с позиции властных правомочий, наличия необходимой компетенции (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властных полномочий;

Организационные - делающие акцент на принадлежность к государственному аппарату, на ее внутреннее построение — организацию элементов и их взаимосвязей.

Наиболее общие признаки органа государства: выполнение публичных функций, включающих регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение правового статуса данного органа вышестоящим государственным органом; право принимать управленческие решения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других органов) и всегда из государственных служащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и отчетность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах существуют разные виды государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Следует отличать государственный орган:

- от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности;

- от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг;

- от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни.

В государственном органе создаются и реализуются управленческие решения и действия, в остальных - материальные, социальные и духовные продукты и услуги.

Структура государственного органа

Под структурой государственного органа обычно понимается совокупность его подразделений, а в них должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и должностей. Структура государственного органа зависит от места органа в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции и, соответственно, роли в управлении общественными процессами. Она всецело подчинена реализации компетенции государственного органа и строится сверху вниз. Для нее часто используется синоним "штатное расписание".

Структура государственного органа должна отвечать некоторым требованиям и формироваться на основе определенных правил:

мобильности, в соответствии с которым численный состав и количество внутренних подразделений государственного органа устанавливаются по оптимальным критериям управляемости;

оперативности, определяющее сложность внутренних и внешних связей государственного органа, быстроту и сохранность прохождения управленческой информации, своевременность принятия и организации исполнения решений;

экономичности, которое обусловливает необходимость определения стоимости содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности его сотрудниками.

В построении структуры государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры государственного управления с модификацией применительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Добавляется линейно-штабное, при котором в органе при руководящем звене создается специальное подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.

Организационная структура государственного управления

Конкретные очертания, расположение и взаимодействие элементов, их вертикальные и горизонтальные зависимости, формы связи и их возможности организационная структура государственного управления получает под влиянием многих объективных и субъективных условий и факторов.

Традиционно по объектному основанию в оргструктуре государственного управления различают три "блока" органов управления: экономический, социально-культурный и административно-политический.

По отношению к организационной структуре государственного управления в качестве объективных выступают общественные функции государства, проводимая им государственная политика и возникающие на их основе цели и функции государственного управления.

Многое определяется также внутренними условиями и факторами, содержащимися в самом государственном управлении. Это — человеческий потенциал, особенно находящийся в государственном аппарате, замещающий политические и административные государственные должности.

В организационных структурах государственного управления, используется несколько организационных оснований, которые формируют соответствующие типы структур.

♦ Линейное (или чисто линейное) основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, образующая в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду. Здесь обычно наиболее соблюдается единоначалие.

♦ Функциональное основание ведет к формированию государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. Однако это основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализированного ведения отдельных функций управления.

♦ Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение достоинств линейного и функционального оснований и способствует созданию структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления.

В последние десятилетия во многих странах все большее внимание привлекает программно-целевое основание, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем.

На практике сейчас можно встретить так называемое матричное основание структур управления, совмещающее линейное и программно-целевое управление. Принятый тип структуры, связанный, как правило, с территориальным управлением, обеспечивающим комплексный подход к управленческим процессам на определенной территории, будучи дополненный программно-целевыми структурами, управляющими решением отдельных проблем, дает возможность гибкого, адаптационного подхода к развивающимся, динамическим управляемым объектам и умелой координации их многообразия.

Единой классификации государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет. Но можно выделить критерии, на основе которых она может проводиться:

территориальный масштаб компетенции, исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации, их местные органы, а также органы местного самоуправления;

соподчиненное положение органов между собой, вследствие чего среди них различают вышестоящие и нижестоящие;

порядок образования органов, по которому они подразделяются на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);

характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;

порядок разрешения вопросов компетенции, служащий основанием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления.

По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов).

Организационная структура государственного управления состоит из множества государственных органов, которые различаются между собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием "звено государственно-управляющей системы". Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служат известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления).

В качестве звеньев организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления.

Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта федерации, города, района).