64. Исторический опыт организации местного самоуправления в России.

Общинное самоуправление в Древнерусском государстве. Община-вервь и ее взаимоотношения с государственной властью. Вечевое самоуправление в Новгородской республике. Преобразования местного управления в Российском государстве: губная и земская реформы 1530-1550-х гг. Реформы местного самоуправления во время правления Петра 1. Сословное самоуправление во второй половине ХУ111 столетия. «Жалованная грамота дворянству». «Жалованная грамота городам». Земская реформа 1864г. Городская реформа 1870 г. Контрреформы земского и городского самоуправления 1890-х гг. Возникновение и трансформация советской модели местного самоуправления.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, можно проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом. Исторический подход имеет под собой определенную теоретическую основу, суть которой заключается в понимании местного самоуправления не как специфического публично-правового института, обладающего рядом формальных юридических признаков и поэтому производного исключительно от государства, его правотворческой и правоприменительной деятельности, а как естественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными, и, прежде всего производственными, процессами. Вся история местного самоуправления в России может быть разделена на два больших периода:

· первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединение производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделение власти на центральную и местную;

· второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.

Периодизация истории местного самоуправления в России:

1. Местное самоуправление Древней Руси: в это время имели место догосударственные формы развития самоуправления, то есть зарождение общинного местного самоуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти.

2. Местное самоуправление в 988-1785 годах: данный период начинается с принятия христианства на Руси и продолжается до конца XVIII века. В это время местное самоуправление в России существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного самоуправления.

3. Местное самоуправление в 1785-1917 г.г.: данный период охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся в период становления в России капитализма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования.

4. Местное государственное управление в 1917-1990 г.г.: охватывает советский период государственного развития России.

5. Местное самоуправление современной пореформенной России в период с 1990 по 1995 г.г.: с принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования.

2. Становление и развитие местного самоуправления в России

Российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления .

Община, получившая обобщенное наименование «земля», характеризуется различными видами промыслов и производства. Интересы, связывающие группы вновь образованных поселений в крупные волостные соседские общины, были отчасти хозяйственного, отчасти административно-бытового характера. На волости лежали забота об охране внутреннего порядка, борьба с преступностью, разрешение соседских споров и столкновений. Вместе с тем связь между волостями была непрочной. Воздействие факторов самого разного происхождения обусловливает отчужденность самоуправленческих общностей. В числе этих факторов называются особые природные условия, громадные расстояния, слабая система коммуникаций, которые привели к тому, что в России территориально складывалась система местностей, хозяйственно более или менее самодостаточных, практически не отличающихся друг от друга по структуре и, по большому счету, не нуждающихся друг в друге.

На разных этапах российской истории наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Земские соборы имели в то время значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть еще неокрепшего правительства царя Михаила Федоровича. Во времена царствования Ивана IV (Грозного) появляется центральный орган, ведающий вопросами защиты - Земской приказ. Прочными остаются позиции Земской думы, которая в 1566 г. была расширена царем за счет привлечения помещиков и купцов.

Периоды дружественного сотрудничества земских и государственных институтов сменяются их резким противостоянием. Укрепление государственных начал в деле управления страной имеет место в эпоху восстановления порядка и законности, преодоления последствий войн, внутренних трудностей. Этим стремлением диктуется введение должности воевод и ее широкое распространение. Историки свидетельствуют, что данная мера привела к ущемлению прав органов местного самоуправления, оказавшихся подавленными этой новой силой. Они превратились в подчиненных исполнителей распоряжений воевод, выполняющих черновую административную работу.

Реформы местного управления были продолжены Петром I. В январе 1699 года были учреждены бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние являлись выборными органами, но они не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием. В 1702 г. упраздняются должности губных старост, а их полномочия передаются воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. губернии были поделены на провинции, находящиеся под управлением воевод. В их руках сосредоточиваются все функции управления.

В этот момент бюрократия фактически ликвидирует деятельность земских изб. Увидев это, Петр I учреждает в городах выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге - главный магистрат, заведовавший хозяйством города, полицейскими делами и судом. Отношения между государственной властью и самоуправлением по-прежнему характеризуются напряженностью. Еще при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическими органами и воеводами, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде - с другой. При преемниках Петра уничтожается выборный суд, и судебная власть передается губернаторам и воеводам; упраздняются главный и городовой магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Каждый исторический отрезок времени внес свою лепту в дело формирования местного самоуправления в России, становления русской общины, определения положения института самоуправления в системе государственной власти, а накопленный опыт позволил нашей стране осуществить знаменитую земскую и городскую реформы второй половины XIX века.

Потребность реформирования местного самоуправления в этот период определялась следующими факторами.

Во-первых, организация новых земских и городских учреждений тесно увязывалась с крестьянской реформой, проводившейся параллельно. Эти два процесса достаточно органично дополняли друг друга. Если освобождение крестьян от крепостничества носило экономический характер, то перестройка земств была направлена на преобразования в области управления сельской общиной.

Во-вторых, реорганизация земств и городов была порождена объективными потребностями укрепления городского хозяйства, улучшения качества услуг, оказываемых населению Провал плана переустройства российских городов, задуманный Екатериной II, стал причиной застоя, даже упадка в городской жизни. Неудача связывалась с отсутствием представительных органов, что создало условия для бесконтрольного хозяйничанья администрации в городах. Поэтому главное требование - обеспечить участие всех сословий в городском управлении - неминуемо должно было найти законодательную поддержку.

Обстоятельства политико-экономического характера подкреплялись теоретической подготовленностью местной реформы. Наступил момент, когда наука должна была дать ответ на вопросы о природе местного самоуправления, его сущности, признаках муниципальной власти. Ведь функционирование государств по принципу иерархических систем управления породило многоаспектную проблему взаимоотношения государственной и местной властей.

Количественный и качественный рост функциональных задач местного самоуправления предопределил расширение границы предмета его ведения и усложнение организационно-властных структур самоуправления на местах. Это в свою очередь потребовало от науки выработки понятия «компетенция местного самоуправления», определения полномочий его органов.

На развитие местного самоуправления оказал влияние территориальный фактор, обусловивший административное обособление соответствующих частей государства. В связи с этим перед наукой встала проблема определения территориальных границ местного самоуправления, выяснения характера и объема компетенции самоуправляющихся единиц.

Потребность в теоретическом поиске диктовалась необходимостью нормотворческой деятельности, направленной на четкую регламентацию разнообразных сторон самоуправления. Законодательство нуждалось в оснащенности правовыми институтами, способными выполнить данную задачу.

Поэтому научные рекомендации были необходимы и оказались востребованными законодателем. Высокий уровень теоретической подготовленности реформы местного самоуправления подчеркивает впервые сформулированная русскими правоведами доктрина местного самоуправления и сложившийся на ее основе категориальный аппарат. Собственно теория местной власти представляла собой своеобразный конгломерат отечественных традиций территориального самоуправления и заимствованных у Европы научных построений и практического опыта. Поскольку реформа была вызвана к жизни всем предшествующим этапом становления самоуправленческих отношений в России, сохранялась преемственность идеи ведущей роли сельской и городской общины в деле управления местными делами, сочетания представительной и непосредственной демократии. Общей предпосылкой самоуправленческой реформы стали идеи равенства, свободы и другие гуманистические идеалы естественной теории прав человека, востребованные и в России. Были восприняты также положения государственной и общественной концепции самоуправления, разработанные преимущественно английскими и немецкими государствоведами. Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. «Земским положением» (1864 г.) земская и городская власть была После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. В Конституции РСФСР 1918 года была закреплена новая система власти на местах, включающая областные, губернские, уездные, волостные Съезды Советов, Советы депутатов городов и других поселений и исполнительные комитеты. Съезд Советов в границах своего ведения являлся высшей в пределах данной территории властью. Советы депутатов избирались непосредственно населением, Съезды Советов формировались из представителей соответствующих Советов депутатов и нижестоящих Съездов. Исполнительные комитеты избирались как Советами депутатов, так и Съездами Советов. В основу этих властных органов был положен принцип единства Советов как органов государственной власти. Формирование и деятельность Советской власти на местах осуществлялись на основе принципа демократической централизации. При этом формально допускалась определенная самостоятельность местных органов власти. Однако при этом вышестоящие Советы осуществляли руководство нижестоящими Советами, жестко контролировали их работу. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять собой низовое звено единого государственного аппарата.

В середине 30-х годов съезды Советов были упразднены. В Конституциях 1936 и 1937 годов органами государственной власти в краях, областях автономных областях, округах, районах, городах, и селах были провозглашены Советы депутатов трудящихся. В Конституциях 1977 и 1978 годов местные органы власти стали именоваться Советами народных депутатов. К деятельности местных Советов и их органов привлекался многомиллионный актив. Однако в реальности они представляли собой органы государственной власти на местах и подчинялись вышестоящим Советам народных депутатов. Кроме того, процесс формирования и сама деятельность Советов народных депутатов осуществлялись под руководством партийных органов, что проявлялось, в частности, в согласовании с ними списков кандидатов в депутаты, подборе и расстановке кадров, работающих в Советах. В связи с этим самостоятельность Советов значительно ограничивалась. Существенное влияние на деятельность местных Советов оказывали их исполнительные комитеты. Исполкомы формально были подконтрольны и подотчетны соответствующим Советам, но в реальной практике на сессиях Советов лишь утверждались заранее подготовленные исполкомом решения.

Местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны. В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения. К исключительной компетенцией местных Советов относится: избрание и изменение составов исполнительных комитетов; образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти отделена от государственной.