Шевчук с.24-35

НА ПОЧАТКУ ТВОРЧОГО ШЛЯХУ

ВІСНИК

правостворюєтьсярозумомабопринаймніможебутизайогодопомогою цілком обґрунтоване; єдина розбіжність полягала в тому, що раціоналісти припускали можливість логічного виведення права з апріорних засновків, а позитивісти розглядали його як зважене тлумачення на підставіемпіричнихзнаньпройоговпливнадосягненняжаданихлюдиною цілей1.

Принципи природного права, як указує С. Шевчук, створюють той базис, наякомувідбувається взаємодія позитивногоправаіморалі2. Вирішення питання про визнання природного права джерелом права у цілому залежить від світогляду та ціннісного вибору осіб, які беруть безпосередню участь у правозастосуванні, насамперед — від суддів, оскільки здебільшого природне право знаходить своє застосування у судових рішеннях3.

Компроміс двух течій у праворозумінні знайшов утілення у визнанні на законодавчому рівні можливості застосування загальних принципів права при вирішенні конкретних справ. Так, ще в проекті Іозефінського кодексу 1786 р. Австрії також зазначалося, що оскільки вищим джерелом будь-якого права є природне право, для заповнення прогалин суддя може звертатися до останнього. Проте вже Австрійське Уложення в параграфі 7 вказувало: «Якщо випадок не може бути вирішений ні на підставі тексту, нінапідставіприродногозмістузакону, тослідвзятидоувагиподібні, вирішені в законах визначеним способом, випадки, а також підстави інших споріднених законів. Якщо питання залишається сумнівним, то воно має бутивирішененапідставіприроднихпринципівправа»4. Згодомцейінститут під назвою аналогії права увійшов до законодавства багатьох держав світу. Зокрема, він закріплений у ч. 2 ст. 8 Цивільного кодексу України. У Кодексі адміністративного судочинства України (ч. 4 ст. 8) знайшло закріплення правило, згідно з яким забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливостічивідсутностізаконодавства, якерегулюєспірнівідносини. Це правилоєпрямимвизнаннямнеобхідностізверненнядопринципівінорм права, незакріпленнихупозитивномуправі, якщоостаннєневрегульовує відносини, зприводуякихсудмаєвинестирішення.

Поєднання ідей природного та позитивного права дозволяє, з одного боку, відійти від надмірного формалізму у правовому регулюванні

1Хайєк Ф. А. Вказ. праця. – С. 43–44.

2Шевчук С. Вказ. праця. – С. 43.

3Там само. – С. 44.

4Покровский И. А. Вказ. праця. – С. 92.

251

ВІСНИК Академії правових наук України / 2 (53)

івизнатипринципиправайогоджерелом1, здругого— обмежитирозсуд суддів, адже рішення судді, який дотримується загальноприйнятих поглядівнасправедливість, навітьнепідтриманихбуквоюзакону, насправді можуть бути більш прогнозованими, ніж тоді, коли він змушений виводити їх лише з тих визнаних переконань, які знайшли відбиття у писаному праві2.

Зближення двох типів підходів до праворозуміння дозволяє розглядати принципи права — як ті, що отримали закріплення у статтях нормативно-правових актів, так і ті, що такого закріплення не мають — як безпосередній регулятор суспільних відносин, самостійне джерело права, нормативнуосновуправозастосування. Цейвисновокнеповинен розглядатись як такий, що спрямований на розширення правозастосовного розсуду і створення загрози суддівського свавілля. Має місце зворотна тенденція — до процесу правозастосування висувається додаткова вимога, що полягає в необхідності звернення до принципів права, через які до змісту права включаються визнані в суспільстві цінності, як при вирішенні справ на підставі норм права, так і при застосуванні аналогії права.

1Див.: Погребняк С. Втілення принципів права в юридичних актах // Вісн. Акад. прав. наук України. – 2006. – № 2. – С. 30.

2Див.: Хайєк Ф. А. Вказ. праця. – С. 160–161; Познер Ричард А. Вказ. праця. –

С. 29.

252

НА ПОЧАТКУ ТВОРЧОГО ШЛЯХУ

ВІСНИК

Д. Задихайло, науковий співробітник НДІ державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України

Нормотворча діяльність Уряду України: шляхи забезпечення законності та верховенства права

У ході конституційної реформи та у зв’язку із прийняттям Закону України «Про Кабінет Міністрів України» зросла соціально-політична ваганормативно-правовихактів таактів індивідуальної дії, щоприймаються Урядом. У свою чергу названі правові чинники викликані до життятакожіусвідомленням надзвичайноскладноїроліорганівдержави, і зокрема органів її виконавчої влади, щодо економічної системи, економічних відносин саме в їх сучасному ринковому варіанті. Усе це ще більше посилює значущість додержання принципу законності в роботі Уряду і зокрема в його нормотворчій діяльності.

Законністьвадміністративно-правовійнауцірозглядаєтьсяякосно- воположний конституційний принцип організації і діяльності органів виконавчої влади1. На думку Ю. М. Старилова, додержання принципу законності передбачає, що:

вся система державного управління базується тільки на законних підставах;

здійсненнядержавнимиорганамиуправлінськихфункційвідповідає вимогам законів та інших нормативно-правових актів;

за виконавчою владою в особі її державних органів здійснюється ефективний державний та суспільний контроль;

забезпечується формування законослухняного кадрового потенціалу управління2.

Разом з тим в адміністративно-правовій науці активно провадиться думка, що принцип законності в діяльності органів державної виконавчоївладилогічномаєбутидоповненийіпринципомверховенстваправа3, щоб посилити саме аксіологічний підхід до оцінки їх функціонування.

1Див.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. – Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М., 2002. – С. 115–119.

2Там само. – С. 116.

3Див.: Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие / Под ред. Г. А. Туманова. – М., 1997. – С. 12; Административное право Украины: Учебник / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцкий, В. Н. Гаращукидр.; Подред. Ю. П. Битяка. – Харьков, 2003. – С. 9–10.

253

ВІСНИК Академії правових наук України / 2 (53)

Проблема дотримання названих принципів в процесі формування,

іголовнедіяльностіУрядуУкраїни, набуваєособливоїгостротинафоні жорсткоїконкуренціїміжолігархічнимифінансово-промисловимиугру- пованнями, що склалися в Україні в постприватизаційний період, за вплив на органи державної влади, за безпосереднє здійснення в них свогопредставництваівпливунадержавнуекономічнуполітикуувласних корпоративних інтересах.

Утім захист національних, загальносоціальних та загальнодержавнихінтересівудіяльностіорганівдержавноївиконавчоївлади, протидія названим впливам вбачаються виключно через дотримання конституційних норм і принципів. Але ефективність їх дії залежить від «якості» формулювання самих правових імперативів у законодавчому регулюваннісуспільнихвідносиніособливосуспільнихекономічнихвідносин, від «якості» конструювання механізмів функціонування правосуддя тощо. Розгляду названих чинників забезпечення законності та верховенства права і присвячена ця стаття.

Серед конституційно-правових чинників, які першочергово визначають правовий формат закріплення статусу та повноважень органів державноївлади, слідназватист. 19 КонституціїУкраїни, щозобов’язує їх діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією і законами України та п. 12 ст. 92 Конституції України, щовимагаєвиключнозаконамиУкраїнивизначитиорганізацію

ідіяльність органів виконавчої влади.

Уцьомуконтекстівідсутністьукраїнідокінця2006 р. ЗаконуУкраїни «Про Кабінет Міністрів України» мала кваліфікуватися як факт безвідповідальної бездіяльності законодавчого органу держави, що тривалийчасспричинявсуттєвепослабленняправовогопорядкувУкраїні і зокрема — правового господарського порядку. Звичайно, можна було б тішитись посиланнями на Конституцію України, яка фактично одна в таких умовах виконувала роль джерела, яким визначався статус Кабінету Міністрів, зокрема в чотирьох статтях, одна з яких у десятьох пунктах зосередила викладення всього обсягу компетенції вищого органу в системі органів виконавчої влади. Звичайно також, що окремі функції таповноваження Кабінету Міністрів України булифрагментарно згадані і встановлені в численних законах України, що стосувалися регулювання тих чи інших відносин держави з суб’єктами господарювання, але зрозуміло, що системний аналіз кінцевої конфігурації таких повноважень був фактично неможливий. Слід зазначити, що вказане становище дещо пом’якшувалось з огляду на п. 10 ст. 116 Конституції

254

НА ПОЧАТКУ ТВОРЧОГО ШЛЯХУ

ВІСНИК

України, згідно з яким Кабінет Міністрів України може здійснювати й інші повноваження що передбачені законами України. Це положення варте обговорення. З одного боку, зрозуміло, що рівень конституційноправовогорегулюваннянепередбачаєдеталізаціїусіхможливихповноважень Уряду, необхідних для виконання свого функціонального призначення. З другого боку, конституційний принцип верховенства права, що зафіксований у ст. 8 Конституції України, потребує прийняття законів та інших нормативно-правових актів, саме на основі Конституції України.

Важливо підкреслити, що верховенство права як принцип розбудови всієї системи правового регулювання вимагає не формального підходу, щозадовольняєтьсянаявністювКонституціїтієїчиіншоївідсильноїнорми, асубординаціїнормативно-правовихактівсамезазмістовним критерієм. Тому законами України, нанашудумку, мають деталізуватися ті «родові», функціональні повноваження, що вже зафіксовані

вконституційно-правових нормах, і які за рахунок такої деталізації повинніформуватися вцілісні безпосередні механізми правовогорегулювання діяльності Уряду. Навпаки, коли відсильна норма є однопорядковою з іншими, кожна з яких змістовно характеризує ті чи інші повноваження Кабінету Міністрів, виникає феномен відкритого переліку, феномен«диспозитивності» конституційно-правовогорегулюваннятам, дейого, зважаючинапринцип«забороненовсе, щонедозволено», ібути не може. Таким чином, при підготовці нових проектів Конституції України слід враховувати те, що конституційно визначений перелік повноважень Кабінету Міністрів має бути закритим. Цьому не супе-

речать можливість і власне необхідність фіксації таких повноважень

вузагальненому форматі, що сфокусований на функціональному навантаженні таких повноважень. Саме такий порядок, з одного боку, має передбачати встановлення в спеціальному та інших законах України детального визначення всіх необхідних повноважень для реалізації кожної з таких функцій, а з другого боку, має дати можливість у порядку конституційних звернень Конституційному Суду України давати тлумаченнятихчиіншихположень, враховуючисоціально-економічний контекст їх реалізації.

Починаючи з лютого 2007 року з набранням чинності Закону України «Про Кабінет Міністрів України» склалася більш гармонійна ситуація щодо забезпечення названих принципів розбудови системи законодавчого забезпечення діяльності органів виконавчої влади держави.

255

ВІСНИК Академії правових наук України / 2 (53)

Таким чином, сьогодні законодавство, що визначає статус, компетенцію та порядок діяльності Кабінету Міністрів України, складається, по-перше, з відповідного розділу Конституції України, по-друге — із спеціального Закону України «Про Кабінет Міністрів України», потретє — з численних Законів України, що регламентують окремі регулятивні повноваження Уряду, зокрема у сфері недержавного комерційного господарювання, у сфері управління суб’єктами державного сектору економіки, у сфері відносин Кабінету Міністрів з різними органами державної влади та місцевого самоврядування. Зрозуміло, що дотримання законності в діяльності Уряду, законності та верховенства права в його нормотворчій діяльності передбачає першочергову увагу саме до проблеми відповідності між конституційно-правовим регулюванням повноважень Уряду та регулюванням, що встановлено у спеціальному Законі України «Про Кабінет Міністрів України».

Це важливо не тільки виходячи із формальної необхідності додержаннявідповідностінормзаконунормамКонституції, головнимчинником у цьому питанні має виступати проблема протидії надзвичайно згубним для суспільного розвитку явищам — зловживанню правом, бездіяльності, безвідповідальності за недосягнення програмних показників розвитку, здійсненню державного регулювання економіки на користь окремих олігархічних угруповань або на користь олігархічного капіталу загалом, а не суспільства в цілому, тощо. Протидіяти цим та багатьом іншим явищам можна і необхідно зокрема за допомогою доступного і ефективного правосуддя. У цьому сенсі слід визнати, що забезпечення режиму законності в діяльності Уряду України покладено надваключовихмеханізмиздійсненнясудочинства: конституційногота адміністративного.

Шляхом конституційного судочинства принципи верховенства права та законності захищаються або через механізм конституційного подання або через механізм конституційного звернення. У першому випадку згідно зі статтями 13, 61 Закону України «Про Конституційний СудУкраїни», метадосягаєтьсячерезвизнаннязаконів, іншихправових актівВерховноїРадиУкраїни, актівПрезидентаУкраїни, актівКабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної РеспублікиКримнеконституційнимиповністюабовокремійїхчастині. Таким чином, суб’єкти конституційного подання, а це відповідно до ст. 40 Закону України «Про Конституційний суд України» Президент України, не менше як сорок п’ять народних депутатів України, Верховний Суд

256

НА ПОЧАТКУ ТВОРЧОГО ШЛЯХУ

ВІСНИК

України, УповноваженийВерховноїРадиУкраїнизправлюдини, ВерховнаРада Автономної Республіки Крим, можуть звернутися доКонституційного Суду України з клопотанням щодо визнання положень такими, що не відповідають Конституції, передусім, законів України, актів Президента України та актів Кабінету Міністрів України. Таким чином, об’єктами рішення Конституційного Суду України можуть стати, поперше, сам Закон України «Про Кабінет Міністрів України», по-друге, інші закони України, що встановлюють ті чи інші повноваження Уряду, зокрема в економічній сфері, по-третє, правові акти самого Кабінету Міністрів України. Таким чином об’єктом конституційного подання може бути «якість» законотворчого матеріалу, яким урегульовується діяльність УрядуУкраїнизодногобоку, азіншого— якість нормотворчоїдіяльності самогоУряду. Цясхемаможедужеефективно працювати за умови двох важливих, на наш погляд, зауважень. Першою умовою має бути дуже високий і досконалий рівень конституційно-правового регулювання зокрема економічних відносин та економічних прав та свобод суб’єктів господарювання, а також аналогічно високий рівень конституційно-правової регламентації повноважень органів держави щодо реалізації ними своїх функцій у сфері економічного життя в країні. Затакоїумовиконституційнесудочинствоотримуєзначнусоціальнополітичну вагу та значущість. У випадку ж фрагментарного та «ескізного» конституційно-правовогорегулюванняфункціонуванняекономіч- ної системи та завдань держави щодо неї механізми конституційного судочинства стають неефективними, так би мовити — обеззброєними. Другоюумовоюабозауваженнямслідвизнативідсутністьсередсуб’єктів конституційного подання — самого Кабінету Міністрів України. В умо-

вах конституційної реформи і нового статусу Кабінету Міністрів України в контексті розподілу державної влади в країні вважаємо, що ст. 40 Закону України «Про Конституційний Суд України» має бути доповненавказівкоюнаКабінетМіністрівУкраїниякодногоізсуб’єктів права на конституційне подання. Адже сучасний етап конституційної реформи, створивши фактично режим конкурентності у правових взаєминах між такими органами державної влади, як Президент України та Кабінет Міністрів України, зробив цілком ймовірною ситуацію, коли і акти Президента, і акти Уряду у сфері конкуренції повноважень, особливо у сфері економічних відносин, потребують конституційного правосуддя щоб залишитись у конституційно-правовому полі. Саме врахо-

257

ВІСНИК Академії правових наук України / 2 (53)

вуючитакуситуацію, можливостізверненнядоКонституційного Суду у конкуруючих суб’єктів повинні бути рівними.

Слід зазначити, що шляхом конституційного судочинства принцип верховенства праватазаконності вдіяльності Кабінету Міністрів України може забезпечуватись і через механізм конституційного звернення щодо необхідності офіційного тлумачення Конституції України та законівУкраїнизметоюзабезпеченняреалізаціїчизахистуконституційних прав та свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи, як це передбачено у ст. 42 Закону України «Про Конституційний Суд України». Слід зазначити, що суб’єктами конституційного звернення можуть бути фізичні та юридичні особи. Звичайно, виникає питання щодо об’єктивної можливості Конституційного Суду України у складі вісімнадцяти суддівоперативноприйматирішеннящодовказанихзвернень. Разом з тим, вважаємо, що розгляд конституційних звернень, які мають фактично необмежене коло суб’єктів, має велике значення для утриманняУрядуУкраїнивмежахкомпетенції, встановленоїКонституцієютазаконамиУкраїни, особливощостосуєтьсясфериправовідносин міжорганамидержавноївиконавчоївладитасуб’єктамигосподарювання у сфері реалізації засобів державного регулювання їх економічної діяльності. Але механізм конституційного звернення виключає акти Кабінету Міністрів України із сфери об’єктів судового провадження. З одного боку, це слушно, тому що важко уявити собі реально процес безперервного тлумачення постанов Уряду силами вісімнадцяти суддів Конституційного Суду України, а з другого — тому що захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади при здійсненні ними владних управлінських функцій є згідно з п. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства. Так, ст. 19 Кодексу прямо визначаєвідповіднукатегорію адміністративних справякадміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Президента України, КабінетуМіністрівУкраїни, міністерстваабоіншогоцентральногоорганувиконавчоївлади, НаціональногобанкуУкраїниабоіншого суб’єктавладнихповноважень, повноваженняякогорозповсюджуються на всю територію України. Слід зазначити, що відповідно до ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України по адміністративних справах щодо законності, зокрема Постанов та Розпоряджень Кабінету МіністрівУкраїни, судможевизнатитакіактинезаконнимиаботакими,

258

НА ПОЧАТКУ ТВОРЧОГО ШЛЯХУ

ВІСНИК

що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій їх частині. Важливо підкреслити, що відповідно до названої статті Кодексу право оскарження нормативно-правового акта мають особи, щодо яких він є застосованим, а також особи, що є суб’єктами правовідносин, до яких цей акт буде застосованим.

Утім питання виникає у разі позову щодо відповідності Постанов КабінетуМіністрівУкраїниУказамПрезидентаУкраїниабонавпаки, за якимипринципамивизначатиспіввідношенняцихнормативно-правових актів за юридичною силою? Частина 3 ст. 113 Конституції України хоча іфіксуєобов’язокКабінетуМіністрівУкраїникеруватися УказамиПрезидента України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, але, як уявляється, не створює чіткого алгоритму вирішення означеної проблеми.

Таким чином, за допомогою правосуддя в Україні законність та верховенство права в діяльності Уряду України забезпечується трьома основними засобами.

Перше. Через визначення законів України та актів, зокрема Кабінету Міністрів України, неконституційними в процесі конституційного судочинства. Суб’єктами подання є фактично суб’єкти політичних відносин, що утворюють між собою складний механізм розподілу державної влади (за винятком Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини).

Друге. Черезвизнанняпідзаконнихнормативно-правовихактівізо- кремаактівКабінетуМіністрівУкраїнинезаконними. Позивачамиувідповідних адміністративних справах виступають фізичні та юридичні особи.

На нашу думку, норми Кодексу адміністративного судочинства України, що визначають коло осіб, які можуть бути позивачами по справахщодооскарженнянормативно-правовихактів, слідрозширити через включення до них юридичних осіб — об’єднань підприємців, промисловців, а саме галузевих їх об’єднань, а також і саморегулівних ор-

ганізацій, створення яких передбачено в численних законах України, зокрема, що регулюють відносини на ринку фінансових послуг. Такі саморегулівніорганізації, щооб’єднуютьпрофесійнихторговцівцінними паперами, компанії з управління активами, інститути спільного інвестування, недержавні пенсійні фонди тощо, частково вже існують, а багато з них будуть створені у недалекому майбутньому. Одним із функціональних призначень таких організацій є представництво інте-

259

ВІСНИК Академії правових наук України / 2 (53)

ресів суб’єктів професійної та підприємницької діяльності, яких вони об’єднують. Це важливо, зважаючи на те, що окремий суб’єкт господарювання за тих чи інших міркувань скоріше схильний уникнути ситуації конфронтації з Урядом, навіть у її легальному, спеціально для цього створеному, судовому форматі.

Третє. Через надання Конституційним Судом України висновків щодоофіційноготлумачення КонституціїтазаконівУкраїнивідповідно до конституційних звернень фізичних та юридичних осіб.

Слідвизнатиоднак, щоефективнефункціонуванняназванихзасобів забезпечення законностітаверховенстваправаудіяльності Урядуможливе лише за умови достатнього і системного конституційно-правового регулювання суспільних відносин за участю Уряду, а також за умови відповідності такомуконституційно-правовомурегулюваннюспеціаль- ного закону — Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Звичайно, необхідно визнати, що Конституція України, яка була прийнята у 1996 р., виявилася концептуально скупою на такі об’єкти конституційно-правовогорегулювання, якекономічна система тафункції органів виконавчої державної влади щодо економічних відносин. Закон України «Про Кабінет Міністрів України», що прийнятий у грудні 2006 р., тобто через десять років, втілює в собі спробу сутнісного перегляду ейфоричних поглядів на можливості ринкової саморегуляції, атомуміститьзначномодернізованевнапрямкупосиленняколоповноважень Уряду щодо економічних відносин. (Слід визнати, що це посилення також пов’язане із брутальною політичною боротьбою за перетягуваннявладнихповноваженьміжвищимиорганамидержавноївлади

уходіконституційноїреформи). Алеврезультатітакоїмодернізаціїціла низка функціональних завдань та повноважень Уряду вийшла за межі конституційно-правової їх регламентації ст. 116 Конституції України. Простепорівняннязмістуцієїстаттітазмістуст. 21 ЗаконуУкраїни«Про Кабінет Міністрів України», а саме основних повноважень Кабінету Міністрів України у сфері економіки та фінансів, одразу виявляє відмінності. Так, уЗаконіпрямозафіксованінадзвичайноважливітаосновні функціональні за своїм змістом повноваження Уряду, яких нема

утексті Конституції. Зокрема: «забезпечує проведення івиконання державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки», «забезпечує захист та підтримку національного товаровиробника», «визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядок формування та розміщення

260