Ильин

Административно-территориальная реформа в России: выгоды и опасности. часть 1 Проблема административно- территориального устройства России оказалась настолько политизированой, что попытка ее обсуждения воспринимается как политическая провокация. Авторы настоящей работы не хотят подливать масла в огонь и призывать к какому-нибудь переделу существующих административно-территориальных границ, или предлагать конкретные политические пути решения этой проблемы. Они лишь хотят напомнить, что любые границы проведены людьми, и поэтому носят искусственный характер. Слово искусственный вовсе не значит второсортный, наоборот, оно происходит от прекрасного слова «искусство», призванного обозначать все, что является творением человека, в отличие от явлений природы. Но все искусственное, будучи результатом творчества человека, служит некоторым человеческим целям. Административно- территориальное деление страны есть не явление природы, а создано людьми, и создается оно для определенных целей, которые изменяются со временем. А раз изменяются цели - должны изменяться и средства, то есть границы. Граница не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории, и проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории, можно способствовать каким-то процессам, а можно препятствовать. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно - мешает. К государству и государственному строительству надо относиться ответственно. Это отношение не имеет ничего общего с обожествлением государства, которое несовместимо с христианством, и связано с пониманием роли государства как одного из важнейших общественных институтов, призванного наряду с другими решать определенные общественные задачи. Задачи эти со временем изменяются, а значит, должно изменяться и государство, и его административно- территориальное устройство. Жизнь сама подведет нас к этой проблеме, поэтому лучше быть готовым к ней заранее. Пренебрежение обустройством этого государства приведет только к тому, что оно окажется препятствием на пути необходимых преобразований, поставит непреодолимую преграду на пути того самого общества. Все цивилизованные страны, примеру и урокам которых нас призывают следовать, неоднократно проводили административно- территориальные реформы, не видя в этом ничего ужасного. Примером такой административно-территориальной реформы может послужить проведенное в семидесятые- восьмидесятые годы в Швеции и Дании укрупнение коммун - то есть принудительное, путем принятия соответствующего государственного решения, объединение нескольких небольших единиц местного самоуправления в одну более крупную, и почему-то такое “нарушение” Европейской хартии местного самоуправления не вызвало не только волны протестов во всем цивилизованном мире, но и даже сколько-нибудь серьезного интереса. Не избежала необходимости административно-территориальных реформ и Россия. В целом почти за 300 лет, начиная с эпохи правления Петра I, Россия пережила 16 крупных административных реформ, не считая корректировки и изменения границ в промежутках между ними. И каждая реформа преследовала свои цели. Цели административно-территориальные реформы Петра I: - подавление сопротивления противников реформ Петра в провинции - создание эффективной системы сбора налогов. Именно эти две цели и обусловили внешнюю революционность Петровских реформ. Все старое административно-территориальное деление России отменяется - совершенно в духе многих петровских преобразований. Россия разделяется на губернии (в 1708 году их создается 8, а в 1715 -10). С 1711 года еще сохранящиеся уезды начинают складываться в провинции, которые должны были создать промежуточный уровень управления между губерниями и уездами, объединяя несколько уездов, однако введение провинций происходит не единовременно, а постепенно, по местным или иным соображениям. Эта система, уже из чисто налоговых соображений, дополняется еще одной единицей, напрямую связанной с налогообложением - долей, размер которой определялся из того соображения, чтобы каждая доля содержала 5536 дворов (считалось, что в России общее число дворов 812 тысяч, что было выведено по переписным книгам 1678 года). Число долей в каждой губернии было разным. Петр из чисто тягловой единицы превратил долю в единицу административную. Однако этим дело не ограничивается. В 1719 году вводится новое административное деление - губернии состоят из провинций, а провинции - из дистриктов. Дистрикты вводятся вместо старых русских уездов, и не совпадают с ними по границам - иногда они меньше уездов, иногда сравнимы по размерам, а иногда и больше, то есть все границы заново перекраиваются. Не стоит говорить о том, что все границы проводятся произвольным образом. Легкость и простота их введения связана с тем, что все эти единицы носят чисто фискальный характер, являются исключительно уполномоченными органами центрального правительства. Нашему современнику, являющемуся зрителей постоянной аппаратной борьбы, эта часть преобразований вполне понятна - проводится реформа - необходимо провести и смену руководящего состава. Ликвидируются уезды, возникают новые административные единицы - дистрикты, значит, возникают и новые административные должности, которые можно занять своими людьми. Дистрикты меньше уездов, значит, новых аппаратных больше, чем было, можно оставить на месте часть старых людей, не возбуждая ненужного недовольства, и посадить своих новых. Этот прием неоднократно будет и в дальнейшем использоваться русскими верхами, вплоть до советских времен включительно. Но зачем Петр вводит в губерниях избираемых ландраторов при губернаторе? Какой класс и чьих представителей будет туда избирать? Потомственное боярство, ославленное уже предшественниками Петра, сходит на нет, дворянство, на которое Петр возложил обязанность избирать ландраторов, и по своему образовательному уровню, и по уровню ответственности на этот подвиг неспособно, и сам Петр это прекрасно понимает. Не городское же жители и крепостные крестьяне будут их избирать? Почему на губернии, нарезанные из самых непонятных соображений, Петр пытается возложить обязанность развивать определенные мануфактуры и ремесла, причем на каждую губернию свои? То, что сам Петр вполне серьезно относился к своей затее, доказывает образование первой новой губернии - Воронежской - на базе группы городов Азовской губернии, приписанной к корабельным делам. Более того, Петр надеется на некоторую самостоятельность губерний, и удивлен, когда формы этой самостоятельности совершенно противоположны ожидаемым. Понять это невозможно, если только не иметь перед глазами образец, с которого Петр пытается построить Россию - это столь любимая им Голландия. Именно по образцу Соединенных Провинций Петр пытается перекроить России, нимало не задумываясь, подходит ли устройство страны, созданной добровольным объединением городов, прошедших долгий путь капиталистического развития, страны весьма небольшой и немногочисленной, отличающейся от России и культурой, и историей, к такому громадному и своеобразному государству как Россия. Петра это не смущает - работает же такая система в Голландии - значит, должна работать в России. Надо только правильно и последовательно скопировать исходный образец, и результат будет достигнут. И продолжение административно-территориальной реформы, вплоть до названий единиц (дистрикты) имеет свой образец - это Швеция. Однако внимательное сравнение результата с образцом показывает и естественный предел таким копирующим реформам. Петру удается перекраивать верхние и средние уровни администрации, потому что это чисто фискальные уровни, не связанные с повседневной и реальной жизнью страны. Они могут быть более или менее удачны, но не от них зависит реальная жизнь. А вот там, где преобразования требуют не аппаратного, и не фискального преобразования, они сталкиваются с серьезной преградой. Копируя шведский образец, Петр вынужден отказаться от его нижнего, базового звена, той самой «малой земской единицы», вокруг которой в девятнадцатом-двадцатом веке земскими деятелями будет сломано столько копий. Ведь нижней часть шведской системы является церковный приход, со своим фогтом и выборными крестьянами. Этой части в России нет, крестьянство находится в крепостной зависимости, поэтому ни на какую самостоятельную деятельность не способно. И сама русская жизнь дает свой реальный ответ - до великих реформ шестидесятых реальной «малой земской единицей» становится барская усадьба. На помещиков, до самого освобождения крестьян, возлагаются функции нижнего звена административной системы, и иного в стране с крепостным правом нельзя и думать. За все годы своего правления Петр пытался привести в порядок русское хозяйство, наладить его учет и отчетность, и не его вина в том, что он не смог этого сделать. В петровские времена организуются грандиозные географические экспедиции, составившие гордость русской науки, проводится описание территории России и ее потенциальных богатств - все эти основы для дальнейшего эволюционного развития России закладываются при Петре. Но не Петру придется пожинать плоды посеянных им реформ. Эпоха Петра и ближайших его преемников останется в истории России эпохой управления по иностранным, заимствованным образцам. Цели административно- территориальные реформы Екатерины Великой: -создание гражданского общества и его основы - многоукладной сосбственности; -ослабление потенциальных противников; С воцарением Екатерины Великой Россия вступает на путь самостоятельного развития. Россия, бывшая долго время ученицей Европы, сама показывает Европе пример - в России открыто произносятся слова общество и гражданство. Екатерина Великая первая декларирует, что государство существует для пользы граждан и должно считаться с их правами и нуждами. Мысль о том, что жизнь надо улучшать, что богатое население есть единственная основа богатого государства, становится общепризнанной. Но из признания этой мысли следует и кардинальное изменение подхода к вопросам административно-территориального устройства России: если раньше административно-территориально устройство должно было служить наилучшему взаиманию налогов, фискальным целям, то теперь оно должно служить наилучшему устройству жизни граждан. Исходя из этой цели, и проводится губернская реформа 1775 года. Большая часть хозяйственных вопросов была изъята из непосредственного ведения центрального правительства, в его компетенции оставались армия, флот, иностранные дела и ряд общероссийских дел. Екатерина заменила 20 существовавших к моменту ее восшествия на престол губерний на 50 меньших по размеру. Как мы уже отмечали, административная реформа, связанная с увеличением числа единиц, постоянно используется в России в аппаратных целях. Екатерина неуверенно чувствовала себя на троне, увеличение количества губерний при их одновременном уменьшении ослабляла старых губернаторов, которые могли стать ее потенциальными противниками, давала возможность поставить на вновь открывшиеся вакансии надежных людей, а заодно сместить и кое-кого из старых. Однако у этой реформы была и другая цель - на новые губернии возлагалась практически полная ответственность за организацию общественного призрения на ее территории. Говоря современным политическим языком, Екатерина установила в России социальную монархию. Но Екатерина идет еще дальше. В обязанность губерниям вменяется обязанность социального призрения, поэтому в основу организации губерний был положен один признак - численность населения 300-400 тысяч человек. Для решения этой задачи создается особая собственность местных губернских администраций, которая была сосредоточена в новых специализированных благотворительных учреждениях ПРИКАЗАХ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ, своим наименованием предписанных к выполнению административной обязанности благотворительности. Губернские правления, в состав которых входили Приказы общественного призрения, были формально автономны и связаны наблюдением Императрицы и институтом доверенных ее наместников. Поэтому призрение предполагалось различным в разных губерниях, зависимым от их богатства и инициативы губернаторов. Более того, приказ общественного призрения по составу своему был всесословным правительственным местом, так как заседатели в нем избирались из всех трех главных классов местного общества (дворянства, купечества и мещанства, и вольных сельских обывателей). Основой работы Приказов служила капитализация и эксплуатация собственности Приказов, а основным источником формирования первоначальной собственности была собственность государственная (или, как ее называли, государево-государственная), так как другой собственности в России до этого не было. Введение Екатериной в ходе губернской реформы в России первого вида негосударственной собственности - собственности местных губернских администраций позволяет нам назвать созданное Екатериной государственное устройство ФЕДЕРАЦИЕЙ. Такой прозаический взгляд на проблемы федеративного устройства государства может разочаровать большинство наших читателей, и даже вызвать у них чувство внутреннего протеста. Для современного читателя идея федерации неразрывно связана с незыблемыми правами народов на самоопределение, с яркими выступлениями народных трибунов, провозглашающими эти великие принципы, с борьбой угнетенных народов за свои права, иногда мирной, а иногда немирной, наконец, с выборами региональных исполнительных и представительных органов. И вдруг такая презренная проза: какое-то имущество, какая-то хозяйственная деятельность с целью создания столь прозаических вещей, как больницы, школы, богадельни, дороги? И тем не менее право территориального или иного сообщества, будь это село или город, волость или республика, народность или этническая группа на самоуправление, на создание федерации в любой форме может быть основано только на способности этого сообщества самому решать ряд своих проблем. Необходимым для этого является определенный экономический уровень как отдельных членов этого сообщества, так и сообщества в целом, и одну из важнейших ролей в этом является наличие у сообщества как целого своего имущества, своей собственности, и умения обращаться с этим имуществом. Причем не бывает самостоятельности и самоуправления вообще - бывает самостоятельность и самоуправление в конкретных вопросах. Конечно, деятельность человека не сводится только к хозяйственной деятельности. Любое человеческое общество опирается на духовные, нравственные основания, и без этих опор никакое сосуществование людей невозможно. Бывают случаи, когда потребности духовного и культурного развития народа требуют создания самостоятельного государства. Объединение слишком различных частей, слишком разных культурных и исторических традиций, даже если оно кажется обоснованным с хозяйственной точки зрения, может привести к самым нежелательным последствиям. Кроме того, объединение вовсе не панацея от экономических проблем, бывают и невыгодные с экономической точки зрения объединения. Но необходимо помнить, что любая самостоятельность связана с обязанностью самому обеспечивать себя, что хозяйственная сторона самостоятельность обязана приниматься в расчет. Ни один человек, ни один народ в мире не может быть изъят из обязанности «в поте лица есть хлеб свой» (Книга Бытия, 3,19) Хозяйственная деятельность человека или народа не определяет всей деятельности человека или народа, но является необходимой ее основой, так же как и наличие у человеке души не отрицает наличие у него тела, имеющего свои потребности и законы. Собственность местных губернских администраций была не единственным видом негосударственной собственности, установленных Екатериной. 21 апреля 1785 года Екатерина подписывает две жалованные грамоты - дворянству и городам, оформляющим существование в России частной дворянской собсвенности и частной собственности в городах, завершая тем самым процесс создания в России многоукладной собственности, которая станет основой дальнейших реформ. Россия вплотную подступила к федерализации, но еще не была готова к ней, поэтому процесс децентрализации должен был с неизбежностью смениться процессом централизации. По смерти Екатерины наступает эпоха контрреформ, эпоха централизации и бюрократизации. Не стоит связывать эту централизацию и бюрократизацию исключительно с ненавистью, испытываемой Павлом I к своей матери. Ведь и наследовавший ему Александр I, торжественно обещавший в своем манифесте при вступлении на престол управлять народом “по законам и по сердцу премудрой своей бабки”, отменивший многие крайние и бессмысленные решения Павла I, вынужден был сохранить линию на централизацию. [Часть 2]

Цель государства при Александре I - развитие как рост богатства населения и местных властей. Время правления Александра I может показаться эпохой скорее великих проектов, чем великих свершений Надежда на самоорганизацию, связанная с реформами Екатерины, не оправдалась, реформы принесли немало результатов, но и породили немало проблем. Освободить подданных - не значит сделать их гражданами, объявить частную собственность - не значит сделать людей собственниками. Именно из раздумий о судьбе русских реформ рождается теория развития, принадлежащая выдающемуся государственному деятелю России, сыну сельского священника Михаилу Михайловичу Сперанскому. Ему принадлежит принцип развития как роста богатства населения и местных властей. Несколько упрощая формулировку М.М.Сперанского, принцип заключается в следующем: исчислить налогоспособность населения и взять чуть менее, ни в коем случае не контролируя использование этого излишка, чтобы наследнику Россия досталась богаче, чем он получил ее от отца. Так Сперанский продолжает и развивает идею «сбережения народа», выдвинутую графом П.И.Шуваловым. Не революционные изменения, а целенаправленные эволюционные изменения, опирающиеся на существующий уровень, и улучшающие его, постепенно приучающие население и местные власти к поначалу небольшому достатку, к умению заработать и преумножить свое имущество, к умению жить своим умом и по своим средствам - то есть к тому, что необходимо и для автономии личности, и для автономии сообщества - будь это город, волость или губерния. Существующий уклад русской жизни не идеален, но и перейти от него к гражданскому обществу в один прыжок невозможно. Раз уж сложилась такая ситуация, что государство подчинило себе жизнь граждан, лишило их навыков и умений, необходимых для самостоятельной жизни, то оно должно взять на себя и ответственность за подготовку граждан к самостоятельной жизни, а не бросать их в воду в надежде что они сами научаться плавать - утонувших будет слишком много. Раз сложилась такая ситуация, что регионы России и ее города были лишены реальной самостоятельности, то государство должно взять на себя задачу подготовить их к этой самостоятельности, научить жить в условиях самоуправления и федерации, а не ограничиваться пустыми декларациями и заявлениями. Таким образом, Сперанским почти двести лет назад выдвинута идея об активной роли государства в формировании гражданского обществ и рыночных отношений. Более того, им предложены и конкретные механизма реализации такой роли государства, целый набор более частных принципов и подходов к отдельным сторонам жизни России. Идея авторитарной модернизации сформулирована двести лет назад нашим соотечественником, сыном сельского священника М.М.Сперанским, и реализована она была не в Таиланде или Сингапуре, а в России. Отсутствие гражданских обществ на местах и слабые хозяйственные навыки в губерниях, вызывающие некоординированное различие условий по территории России, определяет ЦЕНТРАЛИЗАЦИЮ губернской деятельности административного призрения и государственный контроль, и регулирование полицейского аппарата. В 1802 году создается Министерство Внутренних Дел России, принимающее на себя эти функции.  Это Министерство Внутренних Дел, в отличие от современного, сохранившего за собой исключительной функции полиции, было Министерством, отвечающим за все внутренние дела России. Собственно полиция в современном смысле слова, полиция безопасности, занимает в нем достаточно скромное место, а основную часть составляет полиция хозяйственная, призванные контролировать, а при необходимости и руководить определенными видами хозяйственной деятельности на местах. Первоначально призрением ведает Департамент полиции хозяйственной. В 1834 году в нем создается специальное отделение, ведающее вопросами "о больницах, богадельнях, домах для умалишенных, об учебных и воспитательных заведениях, о заведениях исправительных, о рассмотрении планов и смет для постройки и починки их зданий". Во второй половине XIX века действует специализированный Департамент "общественного призрения". Однако при этом централизации подлежит лишь общее руководство деятельностью, собственность же Приказов общественного призрения и относительная автономия их хозяйства сохраняются. Приказы вводятся в вертикаль центрального управления и создают собственные вертикали на исполнение в уездах и городах, развитию которых Министерство Внутренних Дел с самого начала уделяет особое внимание. На Министерство Внутренних Дел возлагается и обязанность сбора и анализа информации о положении дел внутри России, выработку обоснованных предложений для действий центрального правительства. Для этой деятельности в составе МВД создается статистическая часть. На Министерство Внутренних Дел возлагается и еще одна совершенно неожиданная задача: оно служит для представления интересов регионов России, мест в центре, инструментом аппаратного согласования противоречий, возникающих в ходе управления. Ведь МВД имеет достоверную информацию о том, что творится на местах, а с другой стороны, будучи органом центрального правительства, может избежать крайностей местного эгоизма. В России идея подчинения законам еще слишком нова, чтобы на ней можно было построить прочное гражданское управление: для него нужна длительная традиция работы представительных органов и суда. Мало создать представительные органы и суд, надо научить население пользоваться ими, а это работа не одного дня. Мало принять законы, надо научить населения читать их и придерживаться их. Зато в России жива традиция подчинения личного, “по начальству”. Значит, на время переходного периода исполнительная полицейская вертикаль МВД должна взять на себя часть той работы, которая потом перейдет к органам представительной власти и судам.  Недоброжелатели называли Россию Россию полицейским государством. Действительно, такой разветвленной и проникающей в каждую сферу жизни полиции нет ни в одной стране мира. Именно русская полиция - основной инструмент общения русской власти со своим народом. Но в том числе и благодаря этой полиции, России удалось за сто с небольшим лет пройти тот путь, на который страны Европы потребовалось четыреста-пятьсот лет. Весь девятнадцатый век - век управления по образцам. Для того чтобы провести самое поверхностное исследование состояния губерний, не хватает образованных людей, а эти немногие состредоточены в столицах. Сам министр внутренних дел, взяв с собой всех русских специалистов по статистике, выезжает в одну из губерний. Созданный этой командой отчет рассылается по губерниям с предписанием - действовать по этому образцу. Ни в одном веке в России не разрабатывалось и не принималось такого количества методических пособий, инструкций, регулирующих самые неожиданные сферы деятельности, такого количества обязательных предписаний, подкрепляемых контролем полиции - от социального призрения до порядка содержания улиц в городах. Но не стоит иронизировать над этой работой - бездна невежества основной массы русского управляющего слоя слишком велика. Действия по образцу - единственный способ провести хотя бы минимум знаний в русскую глубинку, обеспечить хоть сколько-нибудь удовлетворительные принятия решения. Но это действие по образцам, дающее азы знаний, постепенно закрепляет эти знания, приучает и к некоторой самостоятельной работе.  Параллельно с этим идет приучение к потребностям новой жизни и самого населения. Можно сколько угодно иронизировать над этим, справедливо указывать на примитивность и поверхность усвояемых таким образом навыков, но другого способа ускоренной модернизации нет. Кроме того, как говорить русская пословица, привычка - вторая натура, переставая сорить в публичных местах, человек приобретает пусть небольшие, но необходимые гражданские навыки. Уточнение административно-территориальных границ при Николае I. Цель приведение границ в соответствие с потребностями развития. При Николае I производится уточнение границ губерний. Но эта, на внешний взгляд незначительная реформа, есть выражение уже очень глубокого понимания самого смысла административно-территориального устройства государства, основанное на богатом материале, накопленном благодаря усилиям МВД. Еще в 1818 году, во время правления Александра I появляется работа Арсеньева, ставящая вопрос: как выделить административные единицы так, чтобы в их границах происходило развитие. На базе инвентаризации России, начатой еще работами Татищева, продолженным генеральным межеванием Елисаветы, упорядочиванием собственности в городах Екатериной Великой, происходит поинматение того, что граница не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории, и проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории, можно спобствовать каким-то процессам, а можно препятствовать. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно - мешает. Реформирование границ при Николае I и ставит задачу - приблизить границы губерний к реально сложившимся границам губернских рынков, и улучшить их функционирование. Великие реформы шестидесятых. Цель - децентрализация, высвобождение местной и частной инициативы с целью содействия развитию.  Великие Реформы Шестидесятых годов положили начало новому этапу децентрализации России, перехода ее к федерализму. Потребность в самостоятельной и ответственной региональной власти, способной решать региональные задачи в интересах местного сообщества, разгрузить центральное правительство от груза сугубо местных и региональных проблем, с которым центральное управление не могло эффективно справляться, существовала в России и раньше, но только благодаря накопленному за предыдущий период опыту и навыкам децентрализация стала возможной. Эта децентрализация была реализована в ходе двух реформ - земской и городской, согласно которым местные сообщества, городские и сельские, получают право на самоуправление, то есть на самостоятельное решение определенного круга местных дел. Создание самоуправлений происходило не одномоментно, а постепенно. Полномочия передаются самоуправлениям не сразу, а группами, и следующие полномочия передаются только по мере освоения ранее переданных. Одновременно с передачей новой группы полномочий самоуправлениям передаются и средства для обеспечения этих полномочий. При низких доходах населения налоговые поступления не могли обеспечить работу самоуправлений, поэтому источником поступлений в их бюджет становится капитализация собственности, сначала переданной центральным правительством, а потом и заработанной на ее основе. Сама мысль о создании самоуправлений, не обладающих ни собсвенностью, ни бюджетом, никому даже не может прийти в голову. Умение работать с собственностью - непростое умение, поэтому поцесс освоение полномочий протекает медленно, государственная собственность передается самоуправлениям постепенно. Даже к 1917 году половина территории России еще не имеет самоуправления. Из такой поэтапной передачи полномочий вытакает и многообразие уставов самоуправлений. Одни самоуправления обладают очень широкими полномочиями, другие - весьма узкими, только в отдельных вопросах. Реализация реформы, контроль за ее проведением, обучение муниципальных и земских кадров, разработка методических материалов (управление по образцам) возлагается на Министерство Внутренних Дел, уже обладающее достаточным опытом и навыками такой работы. Представление интересов самоуправлений в центре, защита их перед органами государственной власти, принимающими решения, а также согласование интересов отдельных самоуправлений также сохраняется за Министреством Внутренних Дел. Оно ведет постоянный мониторинг хода реформа, что позволяет оперативно вмешиваться в ситуацию, принимать необходимые нормативные акты, вносить изменения и дополнения в уже существующие. В ходе земской реформы остается так и не решенной проблема в волостью - “малой земской единицей”. Попытки сформировать волостное самоуправления сразу же продемоснтрировали полную неспособность вчера еще крепостного крестьянства к самостоятельной деятельности. Поэтому принимается компромиссное решение - создается многоуровневая система - волость -уезд - губерния с тем, чтобы создать преобладание по крайней мере на верхних уровнях образованных и самостоятельных классов. Общие решения принимаются губернским земством, а реализация возлагается на уездные. Волость сохраняется как административная единица, но реального самоуправления на ее территории пока не осуществляется - некому. Кроме того, ведь окончательного освобождения крестьянства еще не произошло: крестьяне принудительно объединены в общину, мир, поэтому для управления этой административной единицей создается сельский сход. Можно по-разному относиться к сохранению общины, а тем более к весьма непродуманному ее юридическому статусу, но нельзя не видеть определенной разумной стороны того, что свобода приходит к крестьянину постепенно, что община на первых порах подстраховывает крестьянина, мешает ему выбиться наверх, но и не дает совсем опуститься, позволяет ему постепенно освоиться с другими механизмами и взаимного страхования. и социального призрения, с доставшейся ему свободой. Начавшийся при Александре II процесс децентрализации, ведущий в конце концов к федерализации России, не прервался и после гибели выдающегося русского реформатора, несмотря на некоторую централизацию управления при Александре III. Цели административно-территориальных реформв вцарствование Николая II сосредоточились на подготовке к устроении самого нижнего и самого верхнего уровня административно-территориального деления России. Реформа нижнего административно-территориального уровня - волости, были подготовлены рефоромами выдающегося русского госудаственного деятеля Петра Аркадьевича Столыпина. Создание в ходе проведения им земельной реформы класса самостоятельных сельских хозяев позволило начать работу по превращению волости в полноценную самоуправляющуюмся «малую земскую единицу». Подготовка реформа на самом верхнем уровне административно-территориального деления России связана с осознаннием реальной роли административных границ. Это осознание ставило вопрос о приведении устройства России в соответствие с потребностями развития внутреннего рынка, формирования на ее территории достаточно самостоятельных территориальных единиц, основной целью которых было бы решение проблем социально-экономического развития регионов при сохранении за центром вопросов обороны, внешней политики, и ряда проблем, решение которых возможно только в общероссийском масштабе (железные дороги) - то есть превращение России в ФЕДЕРАЦИЮ. Цель планов Административной комиссии Временного правительства - оформление гигантских просторов России путем преобразования ее в Федерацию. Решению этих проблем помешало начало Первой Мировой Войны, а затем Февральская революция, и этими проблемами по наследству достались Временному Правительству. Созданная Временным Правительством Административная комиссия по подготовке территориальных реформ предложила план, по которому Россия оформляется в федерацию 21 областной республики, которые должны были стать основой федеративного устройства России. Нижний уровень территории складывался из самоуправлений - городов и волостей. Промежуточные административные уровни оставлялись на усмотрение областной республики. План Административной Комиссии Временного Правительства был хорошо экономически обоснован, границы планируемых субъектов федерации отражали границы региональных рынков, значительно изменившихся и укрупнившихся со времен последнего утонения границ губернии, что вызвало значительное укрупнение верхнего уровня административного деления по сравнению с предыдущим периодом, должно было обеспечить их реальную самостоятельность, и способность регулировать народнохозяйственную деятельность региона. Наличие этих регионов до сих пор можно проследить на экономической карте России. Именно это план, правда, со значительными коррективами, лег в основу административно-территориального деления СССР. Но Временному Правительству не удалось претворить в жизнь свои планы. Анархия в стране, которой Временное Правительство оказалось не в состоянии противостоять, привело к его падению. Но еще до падения Временного Правительства в планы территориального переустройства России вмешался национальный фактор, оказавший серьезнейшее влияние на дальнейшее устройство России. Советский период. Цель - сохранение власти правящей партией. Именно в советский период суждено завершиться реформам, подготавливаемым XIX- началом XX века. Реализация при этом подвергнется значительной деформации, а затем и разрушению. В результате официально объявленных реформ возникнут “области” и “районы”, исчезнут “губернии”, “уезды” и “волости”, временно образуются округа. Изменится административное предписание городов: вместо столиц и градоначальств, губернских, уездных и заштатных городов и местечек появятся города областные, районные и многочисленные столицы. Наконец, появятся невиданные в истории России национальные образования: союзные и автономные республики, автономные области, округа и даже районы и сельсоветы. Такой шаг кажется революционным: в дореволюционный период национальные администрации вовсе не имели места, хотя на окраинах Империи вводились особые Уложения. Наличие “царств” и “ханств” в составе Империи национального характера не имело и в тенденции тяготело к введению общероссийского управления. Для обоснования такого нововведения был выдвинут тезис о том, что создание СССР есть триумф Ленинской национальной политики. Однако для правильного понимания советского федерализма и роли в нем национальных территориальных образований, надо просто признать что никакой Ленинской национальной политики никогда не существовало, и она есть миф, призванный задним числом объяснить полученный результат. Большевики не были сильны в стратегии, но на порядок превосходили своих противников в тактике, поэтому по их предложению III Съезд Советов проголосовал за два взаимно исключающих начала - национальное и территориальное. И то, и другое использовались руководством большевиков исключительно из соображений решения сиюминутных тактических задач, связанных с удержанием власти. Оба подхода с течением времени испытывают эволюцию от федерализма к тоталитаризму. В территориальном делении на начальном этапе прослеживается преемственность предшествующих идей и механизмов, постепенно гаснущая. Деление по национальному признаку разнообразное и используется для достижения тактических целей большевизма. Эти две карты - национального и территориального деления, находящиеся в руках властей, постоянно тасовали и объявляли козырными по текущим обстоятельствам. Разительное различие декларируемых целей и получаемых результатов могло бы привести в отчаяние, если бы не понимать, что никаких иных результатов не ожидалось. Использование подходов и их координация определяют периодизацию реформ. В 1918-1921 “собирание” под советские замена рассыпавшейся России, разрушение старой административной структуры. Официальным курсом является образование областных республик и их федерация (согласно Конституции 1918 года). Фактически механизмом “собирания “ является образование национальных республик самого различного характера (советские республики, народные республики, автономные республики, трудовые коммуны и т.д.), среди которых существуют республики Калужская и Рязанская. На самом деле реальной задачей этого периода является политика разрушения старой административно структуры. Пока сохранялись прежние границы земств, с возможность земской оппозиции надо было считаться. Нужно полностью отстранить старых земских деятелей от управления. С этой целью поощряется инициатива по дроблению снизу существующих административных единиц, образованию новых. Ослабленные разделениями, носящими исключительно политический характер, старые административные единицы теряют последние возможности регулирования хозяйственной жизни на своей территории и превращаются в послешных исполнителей волди центра. Большевики пришли к власти при поддержке крупных городов, но крупные города могут быть источником и серьезного противодействия. Городское самоуправление ликвидируются, соответствующие структуры подчиниются губернской власти. Нужно отстранить от власти городских деятелей старого режима, ослабить их, поэтому административные центры губерний переносятся из губернских городов в уездные или заштатные. Это - эпоха военного коммунизма . Все решается в Центре, все исходит из Центра, никакой самостоятельной хозяйственной деятельности не ведется, поэтому все так легко перекраивается. Целью административно-территориального деления снова становится фискальная деятельность. В 1921-1923 Россия в основном собрана. Задача ее административного устройства встает на первый план. К Административной Комиссии, созданной VII Всероссийским съездом советов, присоединяется множество ведомственных комиссий (НКВД, Наркомзем, Госплан), и отдельных групп (группа Ларина). Одновременно встает вопрос о восстановлении хозяйства, разрушенного не только войной и революцией, но и кратковременным периодом военного коммунизма. К принятому Седьмым Съездом советов курсу на децентрализацию присоединяется и правящая партия, объявляющая Новую Экономическую Политику (НЭП). Административная Комиссия ВЦИК, опираясь на старые планы, настаивает на разделении на 21 областную республику, не считаясь не только с национальными границами мелких автономий, но и крупных союзных образований. Это решение удается отстоять, но ценой за это становится ликвидация волостей. Фермерам своя власть не нужна - очередной раз “мелкой земской единицей” пожертвовали. В тридцатые годы отсутствие крестьянского самоуправления облегчило проведение коллективизации. Области создаются по типу штатов США. Национальный подход уходит в тень, но полностью не исчезает. Наркомнац собирает информацию о желании иметь национальные автономии. На следующем этапе политического маневра это пригодится. В 1923-1927 происходит создание СССР и новое окрашивание политики в национальные тона. В 1924 год принимается новая конституция, из которой уходят все областные республики, а особыми субъектами, по отношению к которым выдерживаются хоть какие-то начала федерализма, объявляются “союзные республики” Остальные предприсаны к исполнению распоряжений Центра. Но процесс децентрализации, федерализации продолжается. Линия на «восстановление коммун», взятая ГУКХ НКВД, ведет к восстановлению городских самоуправлений, превращение их в полноценные хояйствующие единицы. Создание крупных областей неизбежно приводит к усилению их самостоятельности, к усилению реального федеративного начала в жизни страны. Благодаря этим усилиям в 1927 году Россия выходит на уровень развития 1913 года. Кажется, что Россия медленно, с трудом, но возвращается на путь цивилизованного развития, с которого она свернула во время революции. Но такое развитие событий неминуемо ставит под вопрос сохранение власти правящей партии, поэтому политическое решение о свертывании НЭПа уже принято. В 1927 курс на централизацию принимается уже съездом правящей партии. С 1928 начинается создание партийной вертикали, параллельной советской, и действующей по принципу демократического централизма. Конституция 1936 ликвидирует всякий федерализм под сопровождение деклараций о торжестве федерализма. Необъявленные контрреформы, связанные с разбиением еще оставшихся больших областей, используют два механизма - разукрупнение единиц путем разделения, и ослабление администраций при помощи входящих в их состав автономий, для чего автономии, входящие в края, получают большие полномочия. Идет активное образование новых автономий, а также национальных районов и сельсоветов (после выполнения задачи по разрушению областей они ликвидируются). Из территорий областей происходят значительные изъятия, нарушающие как хозяйственные связи, так и равноправие наций и народов (что не мешает массовому уничтожению и переселению народов). Наиболее активно процесс разрушения идет в 1934 и 1937 годах, и завершается уже после 1947 года. Не случайно на 1997 год приходится немало празднования пятидесятилетия создания областей. Вопрос, способствует ли проведение границ декларируемой при этом цели развития народов даже не задавался. Впрочем, никакого уважения к этим национальных границам не было, поскольку переделы их происходили постоянно. Сталинские административные переустройства носят уже чисто аппаратный характер, подчинены исключительно аппаратным целям. Таким образом, в СССР под видом широкой федерации, имеющей широкую национальную составляющую, создается уникальное по централизации государство, с единственным видом собственности - государственным, с единым хозяйством, с единым Центром управления и единым народнохозяственным Планом, разработанным Госпланом. Именно на Госплане сломал зубы отечественный федерализм. В СССР только Центр обладает распорядительной властью, все остальные уровни, как бы они ни назывались, являются исполнительными. Не может быть федерации, если субъекты федерации не обладают своим имуществом, своим бюджетом и правом самостоятельно ими распоряжаться. В такой перевернутой системе порождается еще один парадокс: при реальной автономии степень самостоятельности зависит от своих экономических возможностей, чем больше зарабатывает сам, чем меньше получает из центра, тем выше уровень самостоятельности. Территории, которые содержатся на средства федеральных властей, находятся в административном подчинении, никакой самостоятельностью не обладают. В СССР было наоборот - чем выше статус, тем больше получаешь. Для того, чтобы улучшить свое положение, надо не лучше хозяйствовать, а повысить свой статус, например, из района стать областью. Поэтому централизованная система постоянно провоцирует дробление нижележащих уровней с одновременным желанием повысить свой статус. Дробление это носит исключительно политический, статусный характер и не основано на хозяйственных интересах. Дальнейшее измерение административно-территориального устроства СССР большого интереса не представляет, так как не меняет его сверхцентрализованный характер. Не изменило этого характера и принятие новой советской Коснтитуции. Именно это административно-территориальное деление и унаследовано Россией от предыдущего советского периода. Россия пытается строить федерацию на основании административно-территориального устройства, созданного с целью разрушения федерации. Число губерний старой России - 46 - казалось в начале века слишком большим, а само деление слишком дробным, поэтому планировалось создать в России 21 областную республику. В настоящее время на территории Российской Федерации, являющейся только частью бывшей территории России существует 89 субъектов федерации. Стоит ли удивляться проблемам, возникающим при попытках создать полноценный региональный рынок, содействующий хозяйственной деятельности, невозможности развития хозяйства, зажатого в тесные рамки существующих границ, лишенного ресурсов, при избыточности ресурсов в соседнем регионе, хронической дотационности большинства субъектов федерации? Отвечают ли существующие границы национальных администраций потребностям развития тех народов, названия которых они носят? Кроме того, после распадада СССР проблемы административно-территориального устройства невозможно обсуждать, не учитывая образования на территории СССР новых независимых государств, со своими границами, также влияющие на развитие ранее единого экономического пространства. Все эти и другие вопросы остаются без ответа, потому что старое административно-территориальное деление, доставшееся нам от иного периода, ставящего перед собой иные цели, как корсет сковывает движение России, мешает ее развитию. Более того, старое административно-территориальное деление стремится вернуть Россию в прежнее состояние. И все же самое главное сейчас - не торопиться. Нужно осмысление и понимание, нужно начало эволюционного процесса, начало размышления над проблемой административно- территориального устройства России. Не надо торопиться, реформа должна созреть. Сейчас время только задуматься о процессе реформ, начать их подготовку. Только тогда, когда реформы станут очевидными, сможет начаться процесс их эволюционного и бескровного осуществления. Мы начали нашу статью с той мысли, что любые границы проведены людьми. Если бы к этой мысли мы смогли бы когда-нибудь прибавить еще одну фразу: любые границы проведены людьми и для блага людей мы считали бы, что наша цель достигнута.