2012-1blischenko
.pdfкретных условиях. Необходимо исходить из того, что ратифицированные договоры могут отменять или устанавливать любую правовую норму за исключением конституционной. Договоры, утвержденные Правительством России, обладают таким же статусом в отношении правительственных и всех нижестоящих актов, а соглашения межведомственного характера не регулируются положением ст. 15 Конституции и п. 2 ст. 5 Закона, пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о соотношении международного договора и изданного во исполнение его осуществления правового акта. Орган исполнительной власти при применении внутреннего законодательства руководствуется правовым актом. Для полного понимания этой нормы также важно учесть положение ст. 6 Закона, устанавливающие, что решения о согласии на обязательность международных договоров для Российской Федерации принимаются органами государственной власти в соответствии с их компетенцией. Сопоставляя положения ст. 15 и ст. 6 Закона можно придти к выводу о том, что согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации, содержащего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), может быть дано только в форме федерального закона.
Таким образом, согласно положений действующего Закона ни Президент России, ни Правительство России, ни федеральные ведомства не вправе принять решение о согласии на обязательность для России международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом, что находит подтверждение в соответствующих положениях Конституции России, устанавливающих, что указы и распоряжения Президента России не должны противоречить Конституции России и федеральным законам (ст. 90), а Правительство России должно издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента России (ст. 115), а федеральные органы исполнительной власти действуют только в пределах своей компетенции.
291
Международные договоры играют все большую роль в решении важнейших проблем, стоящих перед человечеством в XXI неспокойном веке. Также процедура ратификации международных договоров имеет государственно-правовой аспект, значение которого нельзя недооценивать. Перечень международных договоров, подлежащих ратификации, определен в ст. 15 Закона, в соответствии с положениями которой ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Для полного понимания этой нормы важно учесть положение п. 2 ст. 6 Закона, устанавливающие, что решения о согласии на обязательность для России международных договоров принимаются органами государственной власти России в соответствии с их компетенцией, а что касается ратификации международных договоров в России, то Конституция (п. «г» ст. 106) включила в перечень принимаемых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров. В соответствии с данной нормой Конституции России, в ст. 14 Закона устанавливается, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона. Например, федеральный закон о ратификации консульских конвенций, заключенные Российской Федерацией с Республикой Казахстан (от 28 марта 1994 г.), Республикой Узбекистан (от 2 марта 1994 г.). Также сопоставление положений ст. 15 и ст. 6 отражает положение, что согласие на обязательность для России и содержащего иные правила международного договора, чем предусмотренные законом и для исполнения которого требует изменения действующих или принятии новых федеральных законов России, может быть дано только в форме федерального закона.
Вместе с тем в Законе, не определен порядок реализации принципа, отраженного в Конституции России о том, что международное право является частью внутреннего права страны, к тому
292
же часть, обладающая приоритетной силой и ее положения содержат не четкие формулировки по этому вопросу. Например, в тексте Закона использованы положения ГК РФ и некоторых других законах о применении международных договоров непосредственно. Они применяются в связи с включением их Конституцией России в правовую систему страны и действуют как часть на основе принципов и в соответствии с ее процессуальными правилами правовой системы. Закон содержит классификацию договоров как самоисполнимые договоры, не нуждающиеся в издании дополнительных законов, и несамоисполнимые, для применения которых необходимо принять новый закон для его дальнейшего применения Таким образом, принимаются непосредственно только указанные самоисполнимые законы. Закон предусматривает обязательно ратификацию международных договоров, устанавливающие иные правила, чем внутренний закон.
Исходя из договорной практики в России считается, что только ратифицированный договор может устанавливать иные правила, несмотря на положения Конституции России.
С учетом международной практики и всех обстоятельств возможно следующее решение данного вопроса. В общем можно сказать, что международный договор устанавливает общее правило, которое отменяет или изменяет аналогичное правило внутреннего российского закона, то есть меняет федеральный закон, и, следовательно, такой международный договор подлежит обязательной ратификации. Вместе с тем, когда договор не отменяет норму федерального закона, не изменяет ее общего действия, договор делает исключение для определенного случая и предоставляет иностранному договорному партнеру некоторые льготы по международному договору. Это означает, что не требуется изменения федерального закона, хотя, есть отступление от общей нормы. Отсюда видно, что такая практика дает возможность обеспечить национальные интересы более гибко и вместе с тем придерживаться принципа законности.
Положение ст. 15 Закона является гарантией целостности правовой системы Российской Федерации. Вопрос о том, какие договоры — только ратифицированные или не только ратифицирован-
293
ные, а все международные договоры Российской Федерации подлежат применению. Если они содержат правила иные, чем предусмотрено законодательством России, нужно рассматривать правоприменительной практику России.
Поэтому закон о международных договорах нуждается в определенных поправках, улучшении.
Исходя из анализа договорной практики Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации рассмотрим актуальную практическую проблему, когда стороны международного договора при ратификации делают оговорки под видом заявлений. Важно подчеркнуть, что в Законе определение понятия «заявления» на сегодняшний день отсутствует. Статья 25 закона о международных договорах посвящена только оговоркам и не регламентирует принятия решений о заявлениях к международным договорам. На практике решения о заявлениях к международным договорам России принимаются в том же порядке, в каком принимаются решения об оговорках. Отсюда видно, если решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора принимается в форме закона, то заявления, как и оговорки, подлежат включению в соответствующий закон, а затем в подписываемую Президентом Российской Федерации ратификационную грамоту (документ о принятии, утверждении или присоединении). В случае если решение о заключении международного договора принимается Президентом России или Правительством России, вопрос о заявлениях входит в их компетенцию. Заявления не изменяют размера обязательств, установленных международным договором, так как в них дается политическая оценка договора или отдельных его статей либо определяться, каким образом государство будет толковать то или иное положение договора или как оно намерено их выполнять («интерпретирующие» или «толковательные» заявления). Если заявление по своему содержанию направлено на исключение или изменение юридического действия определенных положений международного договора в их применении к государству, то оно подпадает под режим оговорок. Из сказанного выше следует, что недопустимо под видом заявлений делать оговорки, если они запрещены международным дого-
294
вором, согласно ст. 19 и 20 Венской конвенции о праве международных договоров.
Отдельно следует остановиться на проблеме «интерпретирующих» или «толковательных» заявлений, поскольку они не направлены на исключение или изменение юридического действия определенных положений международного договора в их применении к данному государству и оговорками не являются. Такие заявления трактовались Государственной Думой в качестве рекомендаций органов законодательной власти органам исполнительной власти, имеющих исключительно внутрироссийский характер, в то время как эти заявления подлежат — после вступления соответствующего закона в силу — включению в ратификационную грамоту и являются заявлениями Российской Федерации, обращенными к другой стороне договора. В таких заявлениях часто отражается неудовлетворенность текстом подписанного двустороннего договора, предлагается толкование отдельных его статей, с которым может и не согласиться другая сторона. При этом не исключается, что другой стороной предложенное толкование будет квалифицироваться как стремление в одностороннем порядке «подправить» договор. Все это может потребовать проведения дополнительных переговоров и осложнить вступление двустороннего договора в силу.
В том случае, если в связи с ратификацией международного договора Государственная Дума или Совет Федерации считают целесообразным сделать рекомендации Президенту или Правительству России, либо выразить свою позицию по договору, то для этого не требуется включать заявление в закон о ратификации договора, а будет достаточно внести соответствующие положения в постановления палат Федерального Собрания о принятии (одобрении) закона.
Договорная практика знает следующие виды односторонних заявлений, обладающих отличительными признаками, но не являющихся оговорками: заявления, содержащие политическую оценку договоров в целом либо отдельных его статей (общеполитическое заявление); заявления с указанием на процедуру реализации соглашения государством-заявителем (информационные заявления);
295
заявления с целью взятия односторонних обязательств, или направленные надобавление дополнительных элементов вдоговор.
В современной договорно-правовой практике государств проблема заявлений сделанных под видом оговорок к международным договорам является важной и актуальной. В связи с тем, что практика подачи заявлений не влечет за собой юридических последствий, данная проблема ранее не привлекала внимания российских ученых-международников. При этом в договорной практике при формулировании заявлений в силу нечеткости формулировок происходит подмена понятий «оговорка» и «заявление». Несмотря на то что, на практике очень трудно различить толковательные заявления и оговорку.
Так, R. Szafarz отмечал, что в широком смысле оговорка включает и «так называемые толковательные декларации»1. Следует, что необходимо в договорной практике более тщательно выбирать формулировки толковательных заявлений. Целесообразно чтобы толковательные заявления: четко соответствовали положениям Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и основывались на перечне международных договоров и дополнительных средств толкования, не изменяли или исключали юридическое действие договора ни в отношении государства-заявителя, ни в отношении стран-контрагентов, фиксировали статью(и) договора, к которой они относятся, не имели юридических последствий для других международных договоров.
Отступление от вышеизложенного приводит на практике к вышеуказанной подмене и использованию термина «заявление» для подачи оговорок. Данная проблема приводит к отклонению федеральных законов о ратификации международных договоров в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и у Президента Российской Федерации.
Также представляется мало решенным вопрос о «завуалированных оговорках» в текстах федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации, которые содержатся как заявления государства или совсем ничем не выделя-
1 См.: Szafarz R. Zastrzezenia do traktatow wielostronnych. — Warszawa, 1974. — S. 21.
296
ются в тексте федерального закона. По мнению практика «завуалированных договоров» к двусторонним международным договорам Российской Федерации недопустима.
Как отмечает Б.И. Осминин: для Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации далеко не безразлично, в каком виде будет принят закон о ратификации международного договора: в редакции, предложенной соответственно Президентом, Правительством, или с заявлениями и (или) оговорками, внесенными Государственной Думой, иными изменениями по сравнению с законопроектом, представленным Президентом, Правительством России1.
По мнению ученых-юристов представителей науки международного права «оговорка к двустороннему договору есть не что
иное, как новое предложение в ходе переговоров двух государств»2.
Принятие оговорки, порождает юридические действия за рамками договора в отношении всех (двух) его участников, и оговорка в таком случае может рассматриваться как поправка к этому договору. При этом в международной практике нет случая внесения поправок в договор на стадии подписания, ратификации и присоединения к договору.
Вмногостороннем договоре участвуют несколько суверенных
иравноправных государств и любой из участников вправе заявить о своем несогласии с оговоркой. Особое значение это приобретает
«…при запоздалых ратификациях и присоединениях, меняющих уже ставшее привычным положение»3.
Можно отметить, что если оговорка к многостороннему договору открывает путь присоединения к нему (а это главный аргумент в пользу оговорок при ратификации), то в отношении двустороннего договора оговорка, теряет функциональное значение.
1См.: Осминин Б.И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М.: Волтерс Клувер, 2006. — С. 253.
2См.: Спивакова Т.И. Оговорки и заявления в договорной практике Российской Федерации // Московский журнал международного права. — 1998. — № 3. — С. 137–147.
3Доклад о праве и практике, касающихся оговорок к международным договорам.A/CN.4/470. 2 мая-21 июля.
297
Таким образом, принятый в 1995 г. Закон дает понятие «оговорка», и не дает определения «заявление» и, не содержит раздела о толковании международных договоров, которое происходит посредством формулирования заявлений, хотя такой раздел и содержится в Венской конвенции.
Вместе с этим в российской юридической литературе мало уделено внимания вопросу принятия заявлений государств при подписании, ратификации и присоединении государств к международным договорам.
Следует подчеркнуть, что большое значение имеет решение актуального вопроса — подпадает ли международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации. В связи с этим высказывается предложение о дополнении редакции ст. 15 Закона пунктом 1 «Международные договоры Российской Федерации, подлежащие ратификации», в связи с тем, что данная статья закона является основной для распределения компетенции между органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в вопросах заключения международных договоров.
Как отмечает Б.И. Осминин: одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавершенности процесса формирования в Российской Федерации надлежащей законодательной базы, является определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет1. Будет уместным отметить, что даже расширенный круг международных договоров, подлежащих ратификации, в ст. 15 Федерального закона 1995 г., по сравнению с Федеральным законом 1978 г. на сегодняшний день в некоторых степени носит не полный характер, и уже сегодня не отражает ряд вопросов отражающих наиболее важные с точки зрения государственных интересов Российской Федерации договоры.
Важно подчеркнуть, что в ст. 15 Федерального закона отмечается, что ратификации подлежат международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации. Внесение данного положения в Федеральный закон
1 См.: Осминин Б.И. Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации». — М.: Спарк, 1996.
298
направлено на то, чтобы не ограничивать Российскую Федерацию в выборе наиболее авторитетного способа выражения согласия на обязательность международного договора, каким является ратификация, с учетом значения договора, пожеланий стороны международного договора и иных обстоятельств.
По мнению автора, необходимо избежать существующей сегодня тенденции субъектов права законодательной инициативы к постоянному расширению перечня подлежащих обязательной ратификации договоров, путем принятия новых законов, устанавливающих, что все международные договоры по определенным вопросам или данной категории подлежат обязательной ратификации. Помимо этого, излишними являются вносимые предложения о дополнении списка оснований, указанных в федеральном законе, для определения подлежит международный договор ратификации или нет. Учитывая важность рассматриваемого вопроса и необходимость его решения, можно поставить под сомнение юридическую нецелесообразность таких изменений, в связи с тем, что в ст. 15 Федерального закона устанавливается общий критерий для определения подлежит договор ратификации, или не подлежит.
Представляется целесообразным для решения проблемы обязательной и необязательной ратификации дополнить действующую редакцию федерального закона о международных договорах новой статьей и записать следующее: «Любой международный договор должен быть представлен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вне зависимости от необходимости его ратификации. В случае определения обязательной его ратификации, согласно перечня международных договоров в ст. 15 федерального закона, или исходя из условий записанных в международном договоре, необходимо проводить процедуру ратификации. В случае если международный договор не нуждается в ратификации, то необходимо наличие заключения Правового управления Государственной Думы об отсутствии необходимости ратификации».
299
ПРИНЦИПЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА,ПОДЛЕЖАЩИЕ ПРИМЕНЕНИЮ ПРИ ПРАВОПРЕЕМСТВЕ ГОСУДАРСТВ
В ОТНОШЕНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
Анастасия Валерьевна Попова
студентка юридического факультета Российский университет дружбы народов
nastuwenka@bk.ru
Правопреемство государств наступает, когда одно государство перестает существовать или теряет контроль над частью территории, а другое государство возникает или берет на себя контроль над территорией, которую потеряло первое государство. Основаниями для возникновения правопреемства могут служить:
1)возникновение нового государства в связи с изменением социально-экономического и политического строя государствапредшественника;
2)возникновение нового государства на месте колониального владения государства-метрополии;
3)разделение одного государства на несколько новых государств;
4)объединение нескольких государств в одно государство;
5)отделение от государства части территории и образовании на ней самостоятельного государства1.
Изменение в форме правления одного государства, например, замена монархии демократической формой правления, предпола-
1 См.: Правопреемство государств. Международное право. URL: http://www.ruclass.ru/node/935.
300