- •1. Основные положения концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации
- •2. Субъекты бюджетного планирования
- •3. Институт расходных обязательств
- •4. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов
- •5. Целевые программы как инструмент
- •6. Мониторинг в модели бор
- •7. Внедрение бор в деятельность бюджетных организаций
5. Целевые программы как инструмент
бюджетного планирования и прогнозирования
Целевые программы — обязательный компонент федерального, региональных и местных бюджетов, предусмотренный классификацией бюджетных расходов. Из бюджетов всех уровней могут финансироваться целевые инвестиционные программы, программы решения отдельных приоритетных проблем социального, экологического, отраслевого и т.п. характера, а также программы развития отдельных территорий.
Долгосрочные целевые программы должны разрабатываться государственным органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) и подлежать утверждению соответствующим законодательным или представительным органом местного самоуправления. Формирование общего перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и приоритетами, определяемыми на основе этих прогнозов.
Целевая программа — специально разработанный для решения обоснованно приоритетной (федеральной, региональной или местной) проблемы комплекс мер политического, нормативно-правового, финансового, экономического, социального, экологического, производственного, исследовательского, информационного и иного характера, выстроенных в определенной последовательности и согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения.
Под программно-целевым методом («подходом») понимают теоретические и научно-методические основы разработки и реализации целевых программ в вышеприведенном смысле, иначе говоря, научно-методические основы управления решением сложных проблем с использованием целевых программ.
Главное назначение каждой программы состоит в том, чтобы сконцентрировать ресурсы на целевом решении наиболее приоритетных проблем. Важнейшим условием результативности программ является отбор доказанно приоритетных проблем (задач), на которых стратегически необходимо сосредоточить силы и средства бюджета. Уместно отметить, что все неудачи с реализацией большей части российских программ имели первопричиной именно неконкретное, недоказанно приоритетное целеполагание.
Одно из основных условий результативности программ связано с информационной обеспеченностью и на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. При обосновании программно-целевых действий не только используется официальная статистика, но и осуществляется проведение специальных исследований (социологических, экологических и др.).
Сущностными характеристиками целевых программ являются следующие компоненты:
обособленность расходов, включенных в целевые программы, от прочих расходов СБП;
установление показателей финансирования в форме целевых индикаторов выполнения программы (количественная и качественная характеристики результатов деятельности СБП);
использование оценки эффективности реализации целевых программ (соотношение результатов и затрат);
ограничения на период реализации целевых программ (план-график реализации);
наличие у целевой программы собственной целевой статьи расходов в бюджетной классификации;
соответствие целевой программы целям и задачам деятельности СБП.
Принципиальное значение в рамках федерального бюджета имеют федеральная целевая программа «Развитие инфраструктуры нано-индустрии в Российской Федерации на 2008—2010 гг.» и федеральные целевые программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 гг.» и «Чистая вода».
Федеральные целевые программы (ФЦП) предназначены для решения важных отраслевых или межрегиональных проблем. Решение о разработке каждой целевой программы принимается постановлением Правительства Российской Федерации, и после того как программа подготовлена, она утверждается новым постановлением Правительства Российской Федерации. Обычно ФЦП включает описание проблемы, основные цели и задачи, этапы, перечень мер в рамках программы, гарантии в отношении качества, механизм реализации,
управления программой и контроля за ней, анализ эффективности, экологическую и иную экспертизы и источники финансирования. Помимо финансирования за счет средств федерального бюджета, программы предусматривают финансирование из других источников (органы управления регионального или местного уровня и (или) частные инвесторы), так что финансирование за счет средств федерального бюджета в среднем составляет всего 10% от общей суммы затрат, в то время как доля участия регионального бюджета в среднем еще ниже — 5%. Программы регионального развития представляют собой разновидность федеральных целевых программ, реализуемых в конкретных регионах.
Реализация этих программ, как свидетельствуют их целевые ориентиры, должна обеспечить высокий потенциал новых перспективных исследований и разработок, который станет основой для технологического прорыва на рынках в 2014—2020 гг.
Ведомственные целевые программы (ВЦП). В 2004 г. Концепцией реформирования бюджетного процесса введены понятия «ведомственная целевая программа» и «ведомственная стратегия», которые рассматриваются как новый институт реализации программно-целевого подхода к управлению государственными и муниципальными финансами. В Положении о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239, урегулированы вопросы типологии и содержания ВЦП, базовые процедуры их разработки, утверждения и реализации, контроля за ходом реализации, прекращения действия программы, методы формирования индикаторов, обусловленных реализацией ВЦП, а также закреплено положение о представлении отчетов по реализации программ. При этом ВЦП некоторым образом отличаются от ФЦП (табл. 3).
Таблица 3 - Сравнительная характеристика ФЦП и ВЦП
Общие черты, свойственные ФЦП и ВЦП |
Различия между ФЦП и ВЦП |
Формулировка цели и задач программ, соответствующих приоритетам государственной политики, полномочиям ответственности органов исполнительной власти |
Уровень утверждения (ФЦП — Правительство Российской Федерации, ВЦП — субъект бюджетного планирования). |
Описание (количественное) ожидаемых результатов реализации программ (непосредственные и конечные) |
Характер программы (ФЦП — межотраслевой; ВЦП — внутриотраслевой |
Обоснование потребностей в ресурсах для реализации программ, оценка внешних условий и рисков реализации программ |
Принцип планирования расходов (ФЦП — в соответствии с планами Правительства Российской Федерации; ВЦП — в соответствии с планами СБП) |
Определение схемы управления программой |
Размеры программ и сроки действия (ФЦП более крупные по объемам и более долгосрочные, чем ВЦП) |
Кроме этих типов программ существуют и региональные целевые программы (РЦП). РЦП и ВЦП представляют собой два типа единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по статусу бюджетных целевых программ. Они имеют также ряд различий, которые воспроизводятся по аналогии с предшествующим сравнительным анализом.
Последовательность разработки и реализации ВЦП:
решение о разработке ВЦП;
замысел ВЦП;
разработка проекта ВЦП;
разработка паспорта ВЦП;
характеристика основных мероприятий ВЦП;
план мониторинга результативности ВЦП;
анализ результативности ВЦП.
Под результативностью ВЦП понимается степень достижения планируемых результатов: конечного (при оценке реализации всей ВЦП) и непосредственного (при реализации одного или нескольких этапов программы). Под эффективностью ВЦП понимается соотношение результата мероприятий всей программы и затрат, обусловивших данный результат.
В области программно-целевого планирования началась разработка нового для России метода Форсайта (или «предвидения»), используемого для определения перспективных направлений научно-технического развития, увязанных с социально-экономическими условиями и последствиями использования новых технологий. Указанный выше метод используется в более чем 30 странах мира и представляет собой процесс отбора стратегических направлений научного и технологического развития на национальном уровне, который происходит с учетом мнений основных субъектов национальной инновационной системы. Наибольшее развитие он получил в странах с развитыми горизонтальными связями и налаженными сетями взаимодействий, поддерживаемыми на государственном уровне. В России разработка метода Форсайта, как и многих других инициатив, пошла по ведомственному принципу. Минобранауки России, Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (мининформсвязи России), Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации (Минпромэнерго России) стали формировать собственные процедуры Форсайта. Одновременно Минобранауки России завершило начатый в 2005 г. пересмотр перечня приоритетных направлений и критических технологий. В итоге на смену девяти приоритетным направлениям и 52 критическим технологиям появился перечень из восьми приоритетных направлений и 35 критических технологий. Как следует из сравнения нового и предшествующего списков приоритетов (табл. 5.4), они в значительной степени пересекаются.
Таблица 4 - Перечни приоритетных направлений развития
науки, технологий и техники в Российской Федерации
Перечень 2002 г.* |
Перечень 2006 г. |
Информационно-телекоммуникационные технологии и электроника |
Информационно-телекоммуникационные системы |
Новые материалы и химические технологии |
Индустрия наносистем и материалов |
Технологии живых систем |
Живые системы |
Экология и рациональное природопользование |
Рациональное природопользование |
Энергосберегающие технологии |
Энергетика и энергосбережение |
Перспективы вооружения, военная и специальная техника |
Перспективные вооружения и военная техника |
Новые транспортные технологии |
Транспортные, авиационные и космические системы |
Космические и авиационные технологии |
— |
Производственные технологии |
— |
— |
Безопасность и противодействие терроризму |
* Перечень приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации, утвержденный Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 г. № Пр-577.
Источник: Министерство образования и науки Российской Федерации.
Произошло объединение некоторых направлений, и из списка исчезло направление «Производственные технологии», что, однако, связано не со снижением его приоритета, а с тем, что это направление не относится к ведению Минобранауки России. Другие ведомства, такие такие как Минпромэнерго России, разрабатывают собственные приоритеты, в том числе^в области производственных технологий. Ведомственные приоритеты не согласовываются на межведомственном уровне, и в целом отсутствует координация при их определении. Вместе с тем Минобранауки России, согласно Стратегии Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2015 г., фактически отводится роль главного ведомства, определяющего приоритетные направления научно-технического развития страны.
Таким образом, при выборе новых приоритетных направлений ведомственный подход не был преодолен. В этой связи сравнение подходов к выбору приоритетных направлений и критических технологий и разработке процедур Форсайта позволяет заключить, что метод Форсайта еще до начала фактической реализации стал жертвой российской практики ведомственного прогнозирования и целеполагания.
Приказом Президента Российской Федерации от 21 мая 2006 г. № Пр-843 утверждены приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и Перечень критических технологий Российской Федерации.