- •2. Модели бюджетного федерализма
- •Понятие и формы межбюджетных отношений
- •Механизм реализации межбюджетных отношений на примере северных территорий
- •Проблемы и направления совершенствования межбюджетных отношений
- •Проблемы
- •Направления совершенствования
- •В настоящее время реализуется новая модель построения бюджетного процесса в российской федерации бюджетирование, ориентированное на результат
Г
лава 9. Межбюджетные отношения
Лекция
-
Понятие и содержание бюджетного федерализма
-
Модели бюджетного федерализма
-
Российская модель бюджетного федерализма
-
Понятие и формы межбюджетных отношений
-
Механизм реализации межбюджетных отношений на примере северных территорий
-
Проблемы и направления совершенствования межбюджетных отношений
Рыночная система управления требует децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения.
Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.
Выделяют ПОЛИТИЧЕСКИЙ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПРИНЦИПЫ бюджетного федерализма.
Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации. Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политик между федерацией и ее субъектами.
В экономической литературе отмечается, что понятие «бюджетный федерализм» было впервые введено американскими специалистами, понимавшими под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных ими базовых принципах:
а) разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между уровнями власти;
б) наделение каждого уровня источниками доходов, достаточных для реализации установленных расходных полномочий;
в) применение на основе объективных критериев механизма трансфертов, обеспечивающего сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны1. В данном определении ключевой фразой, определяющей содержание бюджетного федерализма, является тезис автономного функционирования отдельных бюджетов. С различными вариациями этот тезис фигурирует и в определениях бюджетного федерализма в работах российских специалистов в области финансов. Например, в Энциклопедическом словаре бюджетный федерализм определяют как «форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях»2.
Очевидно, что приведенное определение отражает некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.
Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, кто, т. е. какой уровень власти, обеспечивает выполнение тех или иных функций. Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах, не зависимо от того, на каком уровне они будут оказываться. Собственно, система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федерального устройства в экономической сфере.
Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяют характер отношений между бюджетами на принципах федерализма. Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов. В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации. Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и прежде всего обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.
В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.
Достаточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления3. На наш взгляд, сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений в условиях автономии каждого бюджета, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве и даже органов местного самоуправления. Мировой опыт свидетельствует о неизбежности конфликтов в бюджетом процессе между федеральным центром и регионами. Поэтому в бюджетной системе должны присутствовать механизмы для предотвращения и разрешения конфликтов. Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного' удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон.
Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.
Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса»4. Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления, однако этим не исчерпывается. Федеральная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса интересов федерации и ее субъектов и прежде всего компромисса в разрешении противоречия между бюджетной самостоятельностью субъектов РФ и их определенной зависимостью от поступлений из федерального бюджета.
Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение.< Под бюджетным федерализмом понимается форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предусматривает делегирование власти и самостоятельное управление финансовой сферой субъектов Федерации на основе компромиссного учета интересов федерации, представленных в федеральном бюджете, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления.
Сущность бюджетного федерализма заключается в законодательном установлении бюджетных прав, обязанностей и правил взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления. Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.
Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.
Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.
Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.
Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и прежде всего в организации трансфертов между бюджетов разного уровня.
2. Модели бюджетного федерализма
Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.
При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизуемых средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.
Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы.
Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации, государству в целом.
Для комбинированного типа бюджетного федерализма характерны следующие моменты: 1) использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания; 2) повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти; 3) значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.
Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.
Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.
Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три условия, а именно:
однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого из них характерна своя модель бюджетного федерализма. В литературе приводятся разные классификации моделей. В отечественной литературе наибольшее признание получила классификация моделей бюджетного федерализма, предложенная А. М. Лавровым [Лавров, с. 105, 106]. Он выделяет пять моделей: советскую, китайскую, американскую, канадскую и германскую.
Советская Расходы расписывались сверху донизу, изменить что-то на местах было нельзя. Каждому бюджету приписывались доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Если кому-то не хватало 100% собранных налогов, то из вышестоящего бюджета давали индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей не могло быть и речи Эффективность межбюджетных отношений была низкой.
Китайская - Вариант советской модели с элементами «одноканальной» системы Налоги собираются региональными властями, центр определяет, кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается. Торг вокруг бюджетных ресурсов Социальная справедливость не обеспечивается перераспределение между провинциями незначительное.
Американская - Классический бюджетный федерализм Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Сколько собрал — все твое, никто не отберет. Хочешь жить лучше — повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег из центра не проси. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполнения). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов.
Канадская Социально ориентированный вариант американской модели При разделении налоговых поступлений широко применяется метод «достраивания» ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности Близкое к оптимальному сочетание экономической эффективности и социальной справедливости.
Германская - Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. Доходные части всех уровней бюджетов в значительной части формируются за счет федеральных налогов и федеральной финансовой помощи, и лишь малая часть доходной части территориальных бюджетов — за счет местных и земельных налогов. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т. е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между «богатыми» и «бедными» землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами «классического» бюджетного федерализма
Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеративным центром и субъектами федерации. К их числу можно отнести следующие.
Во-первых: разграничения предметов ведения и компетенций должны быть осуществлены таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти.
Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации. При выполнении зада*1 ний нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих вла- стей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат.
В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимо-. отношений, которая оборачивается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга.
В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции.
В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю доходов от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты федерации должны обладать правом определения объемов бремени, который хотели бы возложить на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.
Становление современной системы межбюджетных отношений началось в 1990—1991 гг. За прошедший период можно выделить ряд этапов их развития, которые различаются не только механизмами перераспределения средств между различными субъектами финансовой системы, но и, что более важно, характером разграничения бюджетных полномочий.
Первый этап начался в 1990 г. с провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР и принятия ряда законодательных актов, заложивших фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечивших резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей5. 1992—1993 гг., до принятия Конституции РФ 1993 г., характеризуются наиболее высокой степенью неупорядоченности распределения расходных полномочий, слабой урегулированностью межбюджетных отношений.
1991—1993 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) явочным порядком ввели для себя особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Они практически перестали перечислять в федеральный бюджет налоговые поступления, за исключением нерегулярных взносов на согласованные цели [Лавров, с. 52]. Основной механизм перераспределения налоговых поступлений осуществлялся путем дифференциации нормативов отчислений от налога на добавленную стоимость. Период «стихийной децентрализации» бюджетной системы РФ завершился в середине 1994 г.
Второй этап реформирования межбюджетных отношений связан с установлением в 1994 г. единых нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, за исключением отдельных республик, а также с созданием Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.
В 1994—1995 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) подписали договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий и тем самым подвели правовую базу под свой особый бюджетный статус, в соответствии с которым предполагалось индивидуальное согласование доли отчислений федеральных налогов в обмен на обязательства по финансированию на своей территории части федеральных расходов. В 1995—1996 гг. процесс подписания договоров с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий распространился и на другие субъекты РФ. Подобные соглашения становились источниками напряженности не только в бюджетной системе, но и на политической арене Российской Федерации. Стремление получить особые привилегии в сфере межбюджетных отношений объективно дестабилизировало бюджетную систему. Методика распределения средств ФФПР постоянно корректировалась. Субъективизм в распределении трансфертов между регионами стал усиливаться с 1996 г. Отчасти этому способствовала и идеология методики распределения средств ФФПР. Она основывалась на использовании отчетных данных о фактических расходах и доходах субъектов РФ и использовании в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного уровня 1991 г. Наряду с нерешенностью многих вопросов межбюджетных отношений в обострении противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а последних — с органами местного самоуправления, оказывало и принятие законов без определения источников финансирования определенных расходов для решения многих социальных задач.
Третий этап (1998—2001 гг.) реформирования межбюджетных отношений связан с принятием Правительством РФ с участием Госдумы и Совета Федерации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах6. В основу Концепции был заложен поэтапный переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР. Эта методика основывалась на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей, а также налогового потенциала территорий и была ориентирована на реализацию принципа территориальной справедливости. При распределении трансфертов всем без исключения дотационным регионам гарантировалась как минимум 77% (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспеченность. При этом разрыв между пятью наиболее и пятью наименее обеспеченными регионами предусматривалось сократить с 20,6 до 3,8 раза [Лавров, с. 154].
Для выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений на федеральном уровне был создан и стал функционировать в постоянном режиме новый орган — Рабочая (трехсторонняя) группа по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, включающая представителей Правительства РФ, Государственной думы и Совета Федерации.
Основные задачи, поставленные в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 годах, в основном были достигнуты. Тем не менее Россия формально сохраняла крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»).
Дальнейшее усиление межрегиональных диспропорций, рост социальной и политической напряженности потребовали разработки и принятия нового документа — Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., которая была утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Реализация данной Программы в период 2002—2005 гг. представляет собой самостоятельный этап в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу предлагалось реализовать качественно новый механизм реформирования системы межбюджетных отношений. Целью Программы было провозглашено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Эти цели предопределили и основные направления дальнейшего развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, а именно:
-
упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; уточнение сферы вопросов местного значения, определения территориального состава муниципальных образований разных типов и их взаимодействия друг с другом установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов упорядочение с учетом особенностей осуществления местного самоуправления в Москве, Санкт-Петербурге,);
2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов» Основным изменением политики федерального Правительства РФ в разграничении расходных полномочий стал отказ от использования категории «расходы» и переход к категории «расходные полномочия». В связи с этим функциями, формирующими обязательства по финансированию расходов, стали: установление полномочий; выделение финансовых ресурсов для осуществления полномочий; исполнение полномочий. В качестве главной цели направления «Разграничение налоговых полномочий и доходных источников» Программа ставила существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов
3)четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
-
повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на региональном и местном уровне.
В соответствии с этими требованиями финансовую помощь из федерального бюджета субъектам РФ предлагалось осуществлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.
Показа тель |
ФФПР |
ФК |
ФССР |
ФРР |
ФРРФ |
Цель |
Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам |
Финансирование федеральных законов (социальных пособий и льгот населению) |
Стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере |
Поддержка развития региональной инфраструктуры |
Поддержка и стимулирование бюджетных реформ |
Принцип распреде ления |
Формула на основе оценки налогового потенциала и нормативных бюджетных расходов |
Формула на основе численности населения |
Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ) |
Квоты на основе формул (с последующим конкурсным отбором инвестиционных проектов) |
Конкурс (программы реформ и их выполнение) |
Тип финансовой помощи |
Дотации (с выделением средств с особыми условиями перечисления и(или) использования) |
Субвенция на финансирование федеральных законов |
Субвенция (долевая) на определенную функциональную статью расходов (отрасль) |
Субсидия (как правило, долевая) на финансирование инвестиционных проектов и программ |
Субсидия (субвенция) на определенный тип (направление) расходов |
Условия предос тавления |
Для высокодотационных регионов — кассовое обслуживание бюджетов Федеральным казначейством |
Целевое использование средств |
Уровень расходов не ниже нормативного и выполнение программ реформ |
Софинанси- рование |
Выполнение программы реформ |
Таблица
9.3
Источник информации: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
К 2005 г. планировалось в основном завершить переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, не перешедших на казначейское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, предлагалось осуществлять территориальными органами Федерального казначейства.
Не все поставленные в Программе задачи удалось решить к 2005 г. В частности, это относилось и к разграничению расходных полномочий на субфедеральном уровне, и к бюджетному выравниванию, и к ряду других вопросов. В то же время законодательное оформление большинства нововведений в бюджетный процесс и межбюджетные отношения состоялось. В этой ситуации на первый план выдвинулась задача практической реализации принятых нововведений.
С 2006 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России, связанный прежде всего с повышением эффективности межбюджетных отношений. Правительством РФ была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг.' В ней были определены следующие основные задачи:
1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;
2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
3) создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; 4)
повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
5) оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
Однако не все положения Концепции удалось реализовать и прежде всего в части укрепления финансовой самостоятельности субъектов РФ.
Подводя итоги эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации, можно констатировать следующее. Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:
-
«раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);
-
«сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
-
финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;
-
дотации, субсидии и субвенции;
-
целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;
-
взаимные расчеты;
-
бюджетные кредиты;
-
обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.
С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. Мировой практикой выработаны определенные принципы принятия решений в этой области.
Прежде всего это принцип стабильности, заключающийся в том, что региональным бюджетам, более чем федеральным, необходимы стабильные источники налоговых поступлений, так как возможности изыскания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше, нежели на верхнем (федеральном) уровне.
Следующий принцип — принцип мобильности. Практика показывает, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к остальным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регионах, где более высокие ставки налогов. Таким образом, чем больше разброс в налоговых ставках, тем больше экономическое неравенство регионов страны. Отсюда вывод: за региональными и местными бюджетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.
Важными принципами для региональных и местных налогов являются прозрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых поступлений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложностей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков.
И наконец, налоги на ведение международных торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использоваться в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны поступать в федеральный бюджет.